0013/2014-S2

Sintesis de la ratio decidendi

Se ingresa al análisis de fondo de la problemática ya que en relación a actos administrativos firmes no es necesario activar con carácter previo el proceso contencioso administrativo.

Extracto de la ratio decidendi

III.4.1. Sobre la subsidiariedad alegada en la audiencia de garantías De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, glosada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es posible acudir directamente a la justicia constitucional cuando el acto administrativo fue impugnado a través de los recursos previstos por el ordenamiento jurídico; no siendo por ello, necesario agotar previamente el proceso contencioso administrativo, con anterioridad a la interposición de la presente acción. En tal sentido, corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional, ingresar a verificar si los extremos denunciados, evidentemente vulneraron derechos y garantías constitucionales de la accionante.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0013/2014-S2

Sucre, 6 de octubre de 2014

SALA SEGUNDA

Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de amparo constitucional

Expediente: 06423-2014-13-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución 004/2014 de 7 de marzo, cursante de fs. 831 a 840, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Yolanda Marleny García Meneses contra Hernán Delgadillo Dorado, Gerente General a.i.; y, Andrea González Vides, Autoridad Sumariantes, ambos del Seguro Social Universitario (SSU) de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 20 de enero de 2014, cursante de fs. 763 a 780 vta.; subsanado el 3 de febrero del mismo año, corriente a fs. 783 vta.; y, escrito de ampliación de 25 del referido mes y año, de fs. 789 a 790 vta., la accionante manifestó, que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde 1991, prestó servicios en el SSU de Cochabamba, sin haber tenido problema, ni reclamo alguno en el desempeño de su trabajo; no obstante, el 9 de octubre de 2013, Andrea González Vides, -autoridad codemandada– en calidad de sumariantes de dicha institución, le notificó con el Auto inicial de proceso administrativo interno, iniciado en su contra y la de Fredy Jaldín Salazar, por la presunta contravención del art. 43 inc. a) del Reglamento Interno del SSU, en base a una auditoría realizada por el Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES) DTF/EXT/0209/2013 de 13 de mayo, AuditoriaInterna UAI 65/13 de 20 de septiembre de 2013, e informe legal 123/13 de 1 de octubre del mismo año, sin especificar qué hechos exactamente se le estarían atribuyendo y cuales al otro procesado.

Por notas de 10 y 14 de octubre de 2013, solicitó le hagan conocer, cuáles eran los hechos, acciones u omisiones que se le acusaba, así como también fotocopias de las referida auditorias, pero al no tener respuesta aclaratoria, interpuso nulidad de obrados, el 17 del mismo mes y año, por falta de individualización de las supuestas contravenciones y por inexistencia de las mencionadas auditorias. Empero, la sumarianta -ahora codemandada-, mediante Auto de 15 de octubre de 2013, reiteró que el proceso administrativo, se inició por indicios de responsabilidad administrativa que resultaron de las auditorías realizadas.

No habiéndose dado curso al recurso de nulidad, asumió defensa, sin consentir los vicios de nulidad existentes presentando prueba; sin embargo, la accionada sin hacerle conocer y fuera de plazo convocó a testigos de cargo, para posteriormente emitir la Resolución sumarial 01/2013 de 28 de octubre, que determinó la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, que le impuso la sanción de destitución de funciones, en base a faltas y contravenciones no mencionadas en el auto inicial del proceso. Por tal motivo, interpuso recurso de revocatoria; pero la accionada por Auto 01/2013 de 12 de noviembre, ratificó la Resolución impugnada, añadiendo nuevos hechos y normas contravenidas, por lo que se vio en la obligación de formular recurso jerárquico, para que el Gerente General a.i., del SSU de Cochabamba, revocará las resoluciones emitidas; empero, por Resolución de recurso jerárquico de 3 de diciembre de 2013, que carecía de fundamento sobre los puntos observados, y la prueba de descargo, confirmó las resoluciones impugnadas.

Añade que el mencionado proceso administrativo, contraviene lo previsto por el Reglamento Interno de Trabajo del SSU, ya que el mismo en su art. 83, claramente establece las causales de destitución; sin embargo, su persona no fue procesada por ninguna de ellas.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denuncia como lesionados sus derechos de acceso a la función pública, al trabajo, a la estabilidad laboral, a la defensa y al debido proceso, en sus elementos de tipificación, motivación y congruencia de las resoluciones, citando para el efecto los arts. 13.I, 23.I, 46.I y II, 48.II, 115.II y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. PetitorioSolicita se conceda la tutela solicitada, y se deje sin efecto el Auto inicial del proceso administrativo interno de 7 de octubre de 2013, la Resolución sumarial 01/2013 de 28 de octubre, el Auto 01/2013 de 12 de noviembre, que resolvió el recurso de revocatoria; así como la Resolución de recurso jerárquico de 3 de diciembre de 2013, hasta que la tipificación y los hechos que se le atribuyen sean correctamente identificados y se señale en forma clara y precisa, cual es la base de los mismos o en su caso, valorándose la prueba adjunta se disponga la inexistencia de responsabilidad administrativa en su contra; la restitución al cargo y funciones de licenciada en enfermería del SSU de Cochabamba; el pago de daños y perjuicios; así como también costas procesales.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública, el 7 de marzo de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 823 a 830 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La abogada de la accionante, en la audiencia de garantías, a tiempo de ratificar en extenso su amparo constitucional, añadió: a) Ante la emisión de una convocatoria a concurso de méritos y examen de competencia, fue nombrada como parte del tribunal calificador, proceso de selección que se llevó a cabo de forma regular sujetándose a las normas vigentes y una vez que salieron los resultados ninguna de las perdidosas impugnó ni observó los resultados; sin embargo, el 7 de octubre de 2013, se le notificó con la apertura de proceso administrativo interno instaurado en su contra; b) Los testigos de cargo prestaron sus declaraciones fuera de los diez días; es decir, el 23, 24 y 25 de octubre del referido año, las cuales fueron tomadas con total fe probatoria por la sumariante; c) La Resolución sumarial 01/2013, resulta ser arbitraria, toda vez que en ella se mencionó como hecho probado lo indicado en la auditoría IAI-06/13 de 6 de septiembre, que tiene 22 puntos, cuando la misma no fue mencionada en el Auto de apertura de proceso; d) El hecho de sancionarle por no haber realizado el cierre de recepción de documentos del concurso en el libro de actas, no era motivo del proceso, además que ello no le correspondía a sus funciones; e) Se incluyó el art. 6 de Reglamiento del Reglamento Interno de Trabajo del SSU, como norma contravendia, la cual no fue objeto de proceso; f) Asimismo, el art. 12 inc. f) del Reglamento de Concurso, porque supuestamente habría excluido a personas que no habrían presentado certificados o memorándums legalizados, cuando estos hechos no fueron objeto de la apertura del proceso administrativo; g) En la Resolución de revocatoria, se agregó otro hecho nuevo, cual es la existencia de un error de sumatoria en la evaluación en el examen de conocimientos de la seguridadsocial, que no fue objeto del proceso; y, h) En la Resolución del recurso jerárquico nuevamente le aumentaron normas contravenidas, como los incisos c) y d) del art. 43 del Reglamento Interno del SSU y los art. 9 y 16 inc. e) de la Ley General del Trabajo (LGT), que no fueron motivo de apertura de proceso; sin fundamentar, ni valorar la prueba ofrecida.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Andrea González Vides, en calidad de Autoridad Sumariate del SSU de Cochabamba, mediante informe escrito cursante de fs. 793 a 809 vta., señaló: 1) Las resoluciones impugnadas, fueron dictadas dentro de un proceso administrativo interno, por lo que queda la vía contencioso administrativa para ejercer el control de legalidad al proceso administrativo, por lo que llega a ser improcedente la presente acción en base al principio de subsidiariedad; 2) Del informe IAI-06/13 de auditoria especial del Departamento de Recursos Humanos (RR.HH.), se estableció que la accionante, no realizó el cierre de recepción de documentos del concurso de méritos en el libro de actas; que falta uniformidad en la evaluación de las llamadas de atención de las postulantes; algunas aspirantes al cargo de enfermeras que fueron habilitadas, no cumplen con los requisitos de la convocatoria; los formularios de la evaluación del idioma quechua no fueron debidamente llenados; además de encontrarse con algunos errores de sumatoria en el examen de conocimiento de seguridad social; 3) La accionante, no puede alegar desconocimiento de la auditoría, cuando mediante nota CI GG 72/13 de 11 de septiembre, dirigida a Yolanda Marleny García Meneses, se le elevó una copia del informe IAI-06/13 de instrucción; 4) Sí existía observación al Auto inicial del proceso, podía objetarla en el plazo de tres días; 5) Asimismo, en el referido Auto inicial del proceso, se establecen claramente los hechos que se imputan a cada una de las partes procesadas, se les imputan indicios de responsabilidad administrativa, solo por los hechos mencionados en la parte considerativa mencionada que contravienen el art. 43 inc. a) del Reglamento Interno del Seguro Social Universitario; 6) El argumento de que las auditorias e informe legal que respaldan el Auto inicial “no existirían” es falso, puesto que las mismas se encuentran en el expediente y señalan cada una de ellas, indicios respecto a cada una de las partes; 7) Existe tipicidad ya que existen los presupuestos, como la acción u omisión, descritos en las auditorías y en el auto inicial, y una norma que tipifique las mismas en el art. 43 inc. a) del Reglamento Interno del Seguro Social Universitario; 8) En el Auto inicial del proceso, de 7 de octubre se apertura un término de prueba común y perentorio de diez días, a partir de su notificación; la accionante fue notificada el 9 de octubre de 2013, y por lo tanto el término de prueba corría a partir del 10 del mismo mes y año; 9) Es completamente falso, que su persona hubiese producido prueba fuera de término, ya que el término concluía el 23 de octubrede 2013, y fue esa fecha en la que produjo la prueba de cargo; sin embargo, las declaraciones de otros testigos tomadas más allá del término fijado, no fueron tomadas en cuenta en las resoluciones; 10) La abundante prueba de descargo, poco o nada desvirtuó el tema de fondo; 11) La parte tuvo la oportunidad de proponer y producir toda la prueba que consideró necesaria para desvirtuar las acusaciones en su contra, interpuso nulidades observaciones hasta recursos de revocatoria y jerárquico, por lo que deduce que no estuvo en estado de indefensión; 12) En la Resolución de destitución, así como en el Auto de revocatoria, se aplica únicamente el artículo correspondiente del Reglamento Interno del SSU, siendo las otras meramente referenciales como parte de las consideraciones jurídicas; 13) Las auditorías y demás informes, así como la prueba recolectada, indican que fue ella, quien cometió contravenciones, no pudiendo procesarse por lo mismo, a otras personas si es que no existe prueba que haga presuponer la comisión de actos de responsabilidad administrativa; 14) Todos los considerados del Auto 01/2013 de 12 de noviembre; fueron fundamentados, por lo que no se vulneró su derecho al debido proceso; 15) Solo se recurrió a las normas del Código de Procedimiento Civil, de forma referencial, más de ninguna forma se las aplicó; 16) Si bien se denunció “nulidades”, no ha cumplido con los requisitos que exige esta institución; y, 17) La notificación con los testigos de cargo a la accionante, cesa falta que puede o no ejercer tal derecho según sea el art. 21 inc. h) del Decreto Supremo (DS) 23318-A, además de que la accionante, al no haber expresado el agravio sufrido, con esta falta de notificación, lo convalidó tácitamente; por lo expuesto solicita se deniegue la tutela solicitada.

Asimismo, en la audiencia de garantías, mediante su abogada, añadió: i) Como existe otra vía llamada por ley, como el recurso contencioso administrativo, para subsanar todas estas supuestas vulneraciones, la presente acción es improcedente; ii) La accionante estuvo presente en la elaboración de una de las auditorías que ella supuestamente la desconoce; iii) El Auto inicial, señala las pruebas y los hechos que se le atribuye, así como también la norma contravenir, cual es el art. 46 inc. a) del Reglamento Interno del SSU; iv) Las declaraciones testificales tomadas fuera de término, no fueron tomadas en cuenta en la Resolución; v) Por la gravedad de las contravenciones, se le aplicó la sanción de destitución, por haber ocasionado daño a la institución; y, vi) El principio de especificidad, indica que la nulidad debe estar expresamente prevista en la ley y debe ser emitida por autoridad competente; y el principio de convalidación significa que la accionante, tenía las instancias y los momentos oportunos para hacer valer estas nulidades y no guardarlas para tratarlos ante el Tribunal de garantías.

Hernán Delgadillo Dorado, Gerente General a.i., del SSU de Cochabamba, mediante informe escrito, cursante de fs. 813 a 816, precisó: a) La accionanteno señaló qué derechos fueron suprimidos o restringidos por la autoridad sumariante y la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), en el proceso administrativo interno, lo cual inhabilitaba su petitorio; b) El Auto inicial, señala los motivos que dan lugar al proceso administrativo, estableciendo las faltas en los que los procesados habrían incurrido; c) La falta de tipificación no es evidente porque la autoridad sumariante, estableció los indicios de responsabilidad administrativa; d) La restitución o reincorporación solicitadas es improcedente, porque este recurso no es la vía para ello; y, e) La accionante tiene expedita la vía judicial a través de la justicia laboral para hacer valer sus derechos, conforme establece el art. 43 inc. b) del Código Procesal del Trabajo (CPT).

En uso de la dúplica, precisó: 1) El 20 de diciembre de 2013, la Contraloría General del Estado, remitió la evaluación del informe de auditoría interna IAI-06/2013, sobre la auditoría especial de recursos humanos del SSU, del período 3 de enero, al 30 de junio de 2013, mucho después que terminó el proceso y que avaló la auditoría practicada en ese entonces; 2) En los casos de responsabilidad administrativa y penal, los que tienen competencia para conocer estos indicios son el proceso administrativo y penal, tal como lo establecieron las circulares emitidas por la mencionada institución; y, 3) Si se procesó es porque la Contraloría General del Estado, analice todos los informes de auditoría donde hay pequeñas y grandes responsabilidades, no se llegaría a concluir el proceso.

I.2.3. Intervención del tercer interesado

Fredy Jardín Salazar, ex Jefe de Recursos Humanos, de la SSU de Cochabamba, en calidad de tercero interesado, por intermedio de su abogado, a tiempo de adherirse a la acción de amparo constitucional, en audiencia señaló: i) El proceso sumario se sustanció con irregularidades de procedimiento, como la no valoración de la prueba documental de descargo, bajo el argumento de que la misma no estuvo legalizada; sin tomar en cuenta que los procesos sancionadores administrativos están sujetos al principio de no formalismo; no corresponde la aplicación complementaria del Código Civil, debido a que dicha normativa forma parte del derecho privado, y el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa del Estado, corresponde al derecho público; ii) Existe incongruencia entre la acusación expresada en el Auto inicial del proceso con la Resolución sumarial sancionadora, en atención a que se identifica 7 conductas de los procesados, pero no se indica que conductas pertenecen a Fredy Jaldín Salazar y cuales a Yolanda Marleny García Meneses, requisito sine qua non para poder asumir defensa; además de que en la mencionada Resolución se incriminan 22 conductas identificadas en una auditoría especial interna que carece de validez; iii) Existe diferencia entre el informe de auditoríaque es un dictamen técnico establecido por la unidad de auditoría interna y otra cosa es el informe, que es la comunicación que hace la encargada de la unidad sobre los indicios o hallazgos de irregularidades; iv) Hay un error en el Auto inicial, porque en él se hace mención al informe que cursa la unidad de auditoría al mencionado Gerente y no así el informe de auditoría que es otra cosa; sin embargo, ya en la Resolución se hizo referencia a este informe de auditoría especial interna expedida por INASES; v) El informe de auditoría IAI-06/2013, carece de validez legal, porque no cumplió con las exigencias previstas en los arts. 39 y 40 del Reglamento del Ejercicio de las Potestades de la Contraloría General del Estado; vi) Por mandato del art. 39 de la citada norma, el informe de auditoría si establece hallazgos de responsabilidad, debe ser puesto a conocimiento de los posibles responsables, mediante una notificación oficial y estos gozan del plazo de diez días para presentar las aclaraciones, los descargos respectivos referentes a los hallazgos encontrados y una vez cumplida esta exigencia recién se emite el informe final de auditoría, que en su caso será remitido a la Contraloría General para que emita el dictamen de responsabilidad civil o responsabilidad penal; el art. 40, establece que si un servidor en cuya contra se detectó hallazgos de responsabilidad debe ser citado, lo cual no fue cumplido; vii) Se pretende encuadrar la conducta de los procesados a un supuesto ilícito previsto por el art. 43 inc. a) del Reglamento Interno de Trabajo del ISS, que no tipifica una falta; viii) recién en el capítulo décimo de dicha norma, se incluyen artículos con el nomen juris de sanciones, que defectuosamente describen faltas; asimismo, el art. 83 bajo el título de destitución, dispone que sólo será aplicada por el gerente general o por funcionarios que tengan dicha facultad en forma directa en los casos previstos y por reincidencia cuando se haya hecho uso progresivo de las sanciones establecidas; ix) El sólo hecho de no cumplir sus funciones, no es suficiente condición para merecer la sanción máxima de destitución; x) En el recurso de revocatoria debieron anularse los antecedentes hasta el momento de abrirse proceso o en su caso el codemandado, en el recurso jerárquico debió corregirlo para evitar esta acción de amparo; sin embargo, esta última autoridad pretende subsanar esos errores añadiendo el art. 16 inc. e) de la LGT, que no habla de causal de destitución sino del pago de beneficios sociales; xi) En el recurso jerárquico recién se introduce la tipificación y la sanción prevista en el art. 83 inc. a), pero no se reflexiona jurídicamente, ni se fundamenta una sola razón que justifique su aplicación; y, xii) No corresponde la subsidiariedad, porque la amplia jurisprudencia constitucional estableció que no se requiere acudir previamente al recurso contencioso administrativo para interponer la presente acción de amparo.

I.2.4. Resolución

La Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia deCochabamba, constituido en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 004/2014 de 7 de marzo, cursante de fs. 831 a 840, por la que concedió “en parte” la tutela solicitada, y anulando el Auto de 3 de diciembre de 2013, pronunciado en Resolución de recurso jerárquico por Hernán Delgado Dorado, en su condición de Gerente General a.i., del SSU de Cochabamba, para que emita una nueva, de forma inmediata, conforme a los parámetros expresados en la presente Resolución; asimismo, dispuso la inmediata prosecución del proceso administrativo interno conforme a ley, bajo los siguientes fundamentos: a) Respecto a los rasgos que debe contener el Auto inicial del Programa Anual de Inmunización (PAI), la “SC 0498/2011 de 25 de junio”, prescribió que debe existir claridad en la descripción de los hechos que motivan el proceso, a fin de permitir a los procesados el conocimiento exacto de las acciones u omisiones que en grado de indicios habrían vulnerado el ordenamiento jurídico administrativo aplicable y de esta manera conferir el legítimo derecho a la defensa en el marco de un debido proceso; b) El Auto inicial del proceso, si bien describe los hechos motivadores de las presuntas contravenciones administrativas, pero lo hace de manera genérica, olvidando que las funciones de ambos procesados eran diferentes, lo cual genera en la acusación una evidente lesión a sus derechos fundamentales, al estar impedida de formular sus descargos; c) El codemandado, a tiempo de pronunciar la resolución jerárquica no advirtió el vicio en el auto inicial del PAI; d) Tampoco advirtieron las autoridades mencionadas, que cuando se dio inicio al PAI, la auditoría IAI-06/13, aun no estaba debidamente aprobada por el órgano rector de control gubernamental, lo que fue admitido por el señalado Gerente General en la audiencia de garantías, lo que significa que se lo tramitó sobre la base de una auditoría carente de validez y como tal inoponible; e) No se advirtió que el art. 43 inc. a) del Reglamento Interno del SSU, por sí mismo es incapaz de generar en específico, responsabilidad administrativa, al reflejar un deber ser del servidor público, pero no la tipificación de una conducta susceptible de ser atribuible y sancionable; f) Ante la gravedad de los antecedentes, la autoridad codemandada puede aplicar las medidas cautelares conducentes dentro el proceso administrativo interno a instaurar, como el cambio de funciones o incluso la suspensión provisional con reconocimiento salarial, pero en ningún caso disponer una sanción de destitución a costa de la vulneración de los derechos fundamentales del procesado; g) La inclusión de los arts. 16 de la LGT y 9 del Decreto Reglamentario de la LGT, no genera ninguna vulneración a tales derechos, por tratarse de la simple consecuencia de una eventual destitución gravísima y de una aclaración provisoria, ante una eventual intención de cobro de beneficios sociales; y, h) Si bien el proceso contencioso administrativo abre la posibilidad de llevar a cabo un control de legalidad de los actos y resoluciones administrativas definitivas; sin embargo, no es menos cierto que la acción de amparo constitucional prevé una excepción como es el daño inminente, que seprodujo con la sanción de destitución.

II. CONCLUSIONES