0022/2026-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0022/2026-S1 Sucre, 28 de enero de 2026

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA Magistrada Relatora: Dra. Amalia Laura Villca Acción de amparo constitucional

Expediente: 65979-2024-132-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 168/2024 de 8 de julio, cursante de fs. 145 a 148 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por María Antonieta Titichoca Guzmán contra Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional (AN).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante por memorial presentado el 25 de abril de 2024, cursante de fs. 65 a 77 vta., manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a trabajar en la AN el 1 de octubre de 2014, ocupando el cargo de Técnico de Computación 2 (Operadores de Sistema Exterior), dependiente de la Gerencia General de la Agencia Aduana Exterior Arica, llegando a tener una hija -menor de edad AA- el 25 de febrero de 2018, quien desde su nacimiento fue diagnosticada con Neurofibromatosis Tipo 1, enfermedad que puso en conocimiento de la entidad empleadora; así como, Epilepsia Generalizada Estructural, Polineuropatia en el miembro superior derecho y trastorno del espectro autista leve; a pesar de ello, fue desvinculada por Memorando con Cite 2596/2022 de 4 de noviembre, mismo que fue objeto de representación, recibiendo una respuesta negativa a través de la Nota AN/PE/N/2023/0339 de 1 de febrero, notificada a su correo electrónico el 2 de ese mes de 2023, la cual constituyó en un "ACTO ADMINISTRATIVO DE CIERRE", bajo el argumento de no contar con el correspondiente Carnet de Discapacidad, cuya formalidad no puede estar por encima del ejercicio material de sus derechos, más aun si fue acreditado de manera objetiva esa condición y que al tratarse de una niña menor de edad que es parte de un grupo vulnerable, merece una protección reforzada por parte del Estado Plurinacional de Bolivia.

Posteriormente, el 27 de diciembre de 2022, presentó solicitud de reincorporación laboral ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mereciendo en respuesta Auto de Rechazo MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-AR 03 de 15 de febrero de 2023, bajo el fundamento de no contar con Carnet de Discapacidad que acredite la condición de salud de su hija -menor de edad AA-, cuyo mecanismo que no fue el idóneo para lograr la restitución de sus derechos fundamentales, al no estar regulada por la Ley General del Trabajo, tampoco podía hacer uso del Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de la Función Pública 014/10; debido a que, tampoco tuvo la condición de funcionaria de carrera; lo que denota que no tuvo una correcta orientación jurídica y legal para buscar la protección y restitución de sus derechos fundamentales y la de su , que la dejó al borde de los plazos para la presentación de la acción de amparo constitucional, que debió ser planteada de manera directa.

El 15 de agosto de 2023, presentó una primera acción de amparo constitucional, que a pesar de subsanar los defectos formales, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Auto Constitucional (AC) 66/2023 de 28 de septiembre, resolvió tenerla por no presentada por falta de subsanación de las observaciones realizadas. El deficiente asesoramiento y patrocinio de su abogada respecto en la inadecuada y extemporánea presentación de la referida acción tutelar que fue observada con toda razón, al no encontrarse elaborada conforme a los requisitos de procedencia exigidos por la jurisprudencia constitucional y el Código Procesal Constitucional, dilatándose innecesariamente, aclarando que el plazo de los seis meses para su interposición caducó por motivos ajenos a su voluntad y no así por su dejadez, negligencia, desidia o irresponsabilidad, provocando que no pueda acceder a la jurisdicción constitucional y ejercer de manera efectiva el derecho a la tutela judicial efectiva.

Habiendo cambiado de patrocinio y admitido su apersonamiento el 17 de abril de 2024, debe observarse en virtud de los principios constitucionales pro actione, favoris debilis y progresividad la flexibilización del plazo de caducidad de los seis meses desarrollado por la SCP 0072/2022-S3 de 16 de marzo, que precisa dos supuestos, en casos que por la naturaleza de los derechos alegados sea insoslayable otorgar tutela, cuando se trata de derechos imprescriptibles y cuando concurran simultáneamente dos elementos imprescriptibles; primero, que el término se hubiese excedido solamente en unos días; y segundo, que la vulneración del derecho fundamental denunciado sea indudable; cuyo primer supuesto se cumple en su caso; ya que, los derechos al trabajo digno y a una fuente laboral estable vulnerados, se encuentran previstos por el art. 46 de la Constitución Política del Estado (CPE) y que por mandato del art. 48.VI de la Norma Suprema son imprescriptibles; así también, se cumple el segundo, al encontrarse dichos derechos vinculados a los dispuesto por el art. 34.II de la Ley General para Personas con Discapacidad -Ley 223 de 2 de marzo de 2012-, acreditándose que tiene bajo su dependencia una niña menor de edad que es parte de un grupo vulnerable, quien además se encuentra diagnosticada con una enfermedad grave y degenerativa, encontrándose dentro de las personas con discapacidad, debiendo primar una interpretación y aplicación material de las leyes, bajo cuya premisa la jurisprudencia constitucional encargó reducir a su mínima expresión el deber de contar con el Carnet de Discapacidad como requisito formal; además, en observancia del principio de directa justiciabilidad que dispuso que todos los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado son directamente aplicables y gozan de iguales garantías, ameritado en virtud de los principios de favorabilidad y justicia material flexibilizar la exigencia del certificado de discapacidad en los casos en que la situación de discapacidad sea notoria, evidente y pueda ser verificable a través de otros medios.

Por último, respecto a la inamovilidad laboral por discapacidad, la jurisprudencia constitucional establece que trasciende al funcionario público de carrera, ampliando su protección a servidores públicos provisorios y de libre nombramiento, tal cual señala la SCP 0616/2018-S2 de 8 de octubre; debiendo considerarse que su desvinculación laboral se la realizó sin tomar en cuenta las circunstancias de vulnerabilidad en la que se encuentra por la discapacidad de su hija menor de edad -AA-, desconociendo la garantía de la inamovilidad laboral, provocando se interrumpa de manera intempestiva el acceso a centros de salud especializados que fueron cubiertos por el seguro social de corto plazo.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, al trabajo, a la seguridad social y a la estabilidad e inamovilidad laboral; citando al efecto los arts. 9.5, 15, 18.I, II, III y V, 34.II, 45.I, II, III y V; y, 46.II de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga: a) Dejar sin efecto el Memorando con Cite 2596/2022 de 4 de noviembre y la Nota AN/PE/N/2023/0339 de 1 de febrero; b) La inmediata reincorporación laboral con el mismo nivel salarial en el mismo cargo u otro similar y con reconocimiento pleno de sus derechos sociales y a la seguridad social; y, c) El inmediato registro, acceso y cobertura a la seguridad social a corto plazo en favor de su hija menor de edad -AA-.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 8 de julio de 2024, cursante de fs. 139 a 144 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo manifestó que, al margen de estar sujeta al Estatuto del Funcionario Público y de ser catalogada como una funcionaria provisoria tiene una característica particular, una situación que le hace diferente a otros funcionarios públicos, la condición de que tiene bajo su dependencia a una niña -menor de edad- con una grave enfermedad.

Ante las preguntas efectuadas por la Sala Constitucional, el accionante a través de su abogado señaló que: 1) El objeto de su pretensión es dejar sin efecto el Memorando con Cite 2596/2022; así como, la respuesta a la solicitud de reincorporación laboral que se realizó por su parte, que si bien no tiene las características de un acto administrativo fue una decisión para dejar sentada de manera definitiva la imposibilidad de la solicitud de información; 2) En cuanto al principio de subsidiariedad, se trata de una madre que tiene a una niña menor de edad bajo su guarda que cuenta con una enfermedad grave; por lo tanto, se encuentra en una posición vulnerable debiendo establecerse una flexibilización del principio de subsidiariedad para presentar de manera directa la acción tutelar; 3) Sobre el principio de inmediatez, se tiene que presentó su -primera- acción de defensa dentro del plazo de seis meses, el cual fue declarado por no presentada, a partir de lo cual se pretendió nuevamente realizar la presentación de la acción de amparo constitucional "...por la mora procesal que existe lamentablemente, han existido momentos, para poder admitir nuestro apersonamiento para poder acceder a la documentación y además de sacar las copias respectivas y preparar nuevamente la nueva Acción de Amparo Constitucional" (sic); además, se trata de una niña menor de edad que está en peligro su vida, existiendo actos procesales que no pueden ser atribuibles a la madre; por lo que, se llegó a justificar la presentación de la acción de defensa fuera de los seis meses, pretendiendo se aplique los derechos de manera progresiva y especifico, ante las justificaciones realizadas en su memorial de la citada acción tutelar se pueda ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada superando la inmediatez; 4) El Tribunal Constitucional Plurinacional utilizó el principio de permanencia de vulneración de derechos fundamentales; ya que, se considera de que los derechos fundamentales se mantienen de manera permanentemente vulnerados y la vida de la menor de edad "está en juego"; 5) La citada menor de edad padece de neurofibromatosis tipo 1, lo que generó epilepsia generalizada y un trastorno de espectro autista, tiene tumores en el sistema nervioso, prácticamente está perdiendo la vista; además, que los tumores comprimen otros órganos "...estamos hablando de una niña que va a fallecer..." (sic), se estaría solamente viendo la posibilidad de que pueda tener calidad de vida; 6) Se desconoce si el padre de la referida menor de edad tiene alguna fuente laboral; y, 7) Su persona no se encuentra trabajando en algún otro lugar.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Karina Liliana Serrudo Miranda, Presidenta Ejecutiva a.i. de la AN, a través de sus representantes legales mediante informe presentado el 8 de julio de 2024, cursante de fs. 124 a 138 vta.; así como en audiencia, manifestó que: i) En cuanto al principio de subsidiariedad la accionante de manera genérica mencionó que la jurisprudencia constitucional moduló las excepciones de subisidiariedad, sin alegar a un fallo constitucional aplicable al caso concreto, lo que denota una carencia en cuanto al argumento jurídico, no superando ese principio haciendo inviable ingresar al fondo de la problemática planteada; ya que, quien solicita tutela alegando un daño irreparable o irremediable tiene la obligación de probar aquello mediante medios objetivos que pueda ocasionarse en caso de no operar la tutela constitucional, no siendo suficiente alegar la aplicación de la excepción del principio de subsidiariedad describiendo hechos que a criterio de la accionante puedan ocasionar daños graves e irreparables, más aun cuando se encuentra vigente la Ley 1152 de 20 febrero de 2019, que crea el Sistema de Salud Universal aplicable a todos los bolivianos que no cuenten con seguro social a corto plazo, pudiendo acudir a cualquier centro de salud pública a objeto de que la hija -menor de edad AA- de la accionante reciba atención medica; además, la accionante acudió y se sometió a la vía administrativa sin culminar con la misma ni plantear el recurso de revocatoria; por lo que, tenía pleno conocimiento de qué mecanismo seguir ante la desvinculación laboral a través de un memorando, no pudiendo alegar desconocimiento de la vía impugnativa; ii) La negligencia y dejadez con la que obró la accionante no puede ser suplida por la acción tutelar; puesto que, hizo uso de su recurso de impugnación; en consecuencia, se evidenció el incumplimiento del principio de subsidiariedad; iii) Respecto al principio de inmediatez, la nombrada si consideraba que tuvo un mal asesoramiento jurídico de sus abogados tiene la vía libre para acudir al Ministerio de Justicia para reclamarlo; así también, tiene las vías para reclamar en cuanto al asesoramiento de la Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no pudiendo la AN, hacerse responsable de ese mal asesoramiento. Se refirió que mediante Memorando con Cite 2596/2022 se desvinculó laboralmente a la accionante, el cual fue representado, mereciendo como respuesta la Nota AN/PE/N/2023/0339 de 1 de febrero, que fue notificada el 2 de igual año de 2023; en ese sentido, el computo de los seis meses debe considerarse desde esa fecha al constituirse en el último momento del supuesto hecho vulnerado, evidenciándose de esa manera que hasta "la presente" transcurrió más de un año con cuatro meses; es decir, que tenía hasta el 2 de agosto de ese año, para interponer la acción de amparo constitucional; por lo que, se incumplió el art. 129 de la CPE; iv) La SCP 0072/2022-S3 de 16 de marzo, citada por la accionante no tiene ninguna relación o vínculo con el caso concreto; así también, el referido fallo constitucional establece dos requisitos para la flexibilización del principio de inmediatez, siendo uno de ellos que el término hubiese excedido por unos días, lo que no ocurrió en el presente caso; debido a que, la Nota AN/PE/N/2023/0339 fue notificada el 2 de febrero de 2023, transcurriendo superabundante tiempo para que la accionante pueda hacer valer sus derechos, no pudiendo pretender que la jurisdicción constitucional este a disposición permanente de la parte actora; v) No se desarrolló el nexo de causalidad entre el hecho denunciado y los derechos vulnerados, surgiendo la cuestionante de porque hasta "la presente fecha" la accionante no pudo sacar la documentación que avale algún grado de discapacidad de su hija -menor de edad AA-, hecho trascendental que no fue explicado y demostrado; ya que, se solicitó la reincorporación del accionante dejando sin efecto el referido Memorando sin justificativo alguno; por lo tanto, no se demuestra la vulneración al "derecho o garantía", no siendo suficiente exponer hechos ajenos a la AN; vi) Respecto al derecho al trabajo, considerando la jurisprudencia constitucional, la estabilidad laboral e impugnación a toda determinación relacionada con el ingreso, promoción o retiro, es un derecho exclusivo que solo le asiste a los funcionarios públicos de carrera, no siendo aplicable a los funcionarios provisorios, condición que tenía la accionante, de manera que para desvincular a un funcionario provisorio no existe necesidad de alegar comisión de falta alguna; en consecuencia, la accionante fue retirada de la AN en aplicación del art. 39 inc. d) de la Ley General de Aduanas (LGA) -Ley 1990 de 28 de julio de 1999-, que establece como atribución de la Presidencia de la AN; vii) Con relación a los derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral, se tiene que la accionante no demostró con documentación idónea algún grado de discapacidad de su hija -menor de edad AA-, transcurriendo cuatro años desde su nacimiento hasta su desvinculación, cuando el deber de tramitar su registro, calificación y carnetizacion de discapacidad; conforme al art. 7 del Decreto Supremo (DS) 3462 de 18 de enero, se reconoce el beneficio de la inamovilidad laboral en favor de la madre; sin embargo, la condición de la hija de la accionante no se encuentra reconocida como causal de inamovilidad laboral; viii) En cuanto a la vulneración de los derechos a la vida vinculado a la salud y el derecho a la seguridad social, se tiene que mediante la Ley 1152 las prestaciones de servicio de salud fueron ampliados a la población que no se encuentra cubierta por la Seguro Social a Corto Plazo con atención gratuita de salud a través del Seguro Universal de Salud (SUS); la citada Ley reconoce el acceso efectivo de la salud para el accionante; así como, para su hija, no pudiendo alegarse vulneración de los derechos a la vida, a la salud; puesto que existen mecanismos administrativos y legales; por lo que, pide se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 168/2024 de 8 de julio, cursante de fs. 145 a 148 vta., denegó la tutela solicitada; y, se dispuso como medida cautelar que la Presidenta ahora accionada: a) Habilite el plazo excepcional de impugnación de la Nota AN/PE/N/2023/0339 para que la accionante interponga los recursos que correspondan; y, b) Entretanto se tramite la referida impugnación y de forma provisional se deberá asegurar a la hija menor de edad -AA- de la accionante al Seguro Social que corresponda para que pueda recibir la atención medica correspondiente; todo ello, bajo los siguientes fundamentos: 1) Conforme al art. 129 de la CPE se estableció que la acción de amparo constitucional podrá imponerse en el plazo de seis meses computables a partir de la vulneración alegada o de la notificación con el acto lesivo, de la revisión de antecedentes y la prueba presentada se establece que el Memorando con Cite 2596/2022, como acto vulneratorio de derechos de la accionante, el cual deviene del 4 de noviembre de 2022, que fue notificado a la nombrada el 14 de igual mes y año, desde esa fecha hasta la interposición de la acción de amparo constitucional se puede cuantificar que se superó el año y seis meses desde su notificación con el acto identificado como lesivo, siendo claro que no se cumplió con el principio de inmediatez; razón por la que, no se podría ingresar a analizar el fondo de la problemática planteada; 2) En cuanto al principio de subsidiariedad, se tiene que el citado Memorando fue representado y mereció una respuesta de la AN, siendo ese el segundo acto identificado como vulneratorio a los derechos a la vida y salud de la hija de la accionante; es decir, que se apertura de manera voluntaria la vía administrativa correspondiente; empero, ese acto no fue impugnado ni objetado en otra vía, en consecuencia, estarían pendientes aún aquellas decisiones que pueda tomar la AN, al no agotarse la vía administrativa, se encuentran ante dos de las causales de improcedencia determinada por el art. 53 del CPCo, siendo aquellos los argumentos de la improcedencia, no se puede ingresar analizar el fondo de la problemática planteada; y, 3) Con base a los principios pro homine, pro actione y progresividad de los derecho fundamentales, se estableció un acápite especial; por lo qu, resulta necesario atender los derechos de las personas de grupos vulnerables, como de la niñez, asi se tiene el art. 5 inc. a) de la Ley 223, la cual define la discapacidad situación que se puede apreciar en la menor de edad hija de la accionante; en ese sentido, la nombrada y la Presidenta hoy accionada, establecieron que la vida de la citada menor de edad tendría el riesgo de no ser tratada de manera oportuna y con la calidad en el SUS; ahora bien, el art. 7 del DS 3462, reconoce el beneficio de la inamovilidad laboral a las personas con enfermedades neurológicas que requieran de un tratamiento quirúrgico, situación que en la amplitud de la interpretación normativa deberá tenerse presente; ya que, esa Sala Constitucional "no lo hará", debido a la imposibilidad de ingresar a fondo; sin embargo, merecerá un acápite.

En vía de aclaración, complementación y enmienda, el representante legal de la AN, solicitó a la Sala Constitucional: i) Explique cuál sería el fundamento o el sustento legal que ampare a la AN a motivar el recurso de impugnación habilitando un plazo extraordinario; puesto que, los funcionarios públicos de la AN se rigen por las normas del derecho positivo, su incumplimiento acarrea responsabilidad en la habilitación de ese plazo extraordinario; ii) Complementación y enmienda respecto a que se pueda sustentar cual es la normativa que ampara a la AN, asegurar a una ciudadana que no tiene la calidad ni condición de funcionaria pública; ya que, la accionante fue desvinculada el 14 de noviembre de 2022, no existiendo normativa que permite asegurar a un ciudadano que no tenga esa calidad.

En mérito a esa solicitud, la Sala Constitucional señaló que: a) Respecto al plazo excepcional, la AN no emitirá ningún tipo de régimen cautelar, la que efectúa aquello es la referida Sala Constitucional que garantiza el fuero de legalidad suficiente para que la citada entidad cumpla la decisión, con base a una perspectiva interseccional y un análisis de perspectiva de género se advirtió en esencia la pésima decisión de la Presidenta ahora accionada; ya que, la accionante le hizo conocer antes de su desvinculación laboral la situación que atraviesa su hija -menor de edad AA- que se encuentra bajo su guarda, hecho trascendental para una aplicación directa de los derechos establecidos en la Constitución Política del Estado y para acudir a la jurisdicción constitucional, de presentarse en plazo la acción tutelar con seguridad se hubiese concedido la tutela solicitada; sin embargo, de las circunstancias advertidas de la tramitación del procedimiento administrativo, se advirtió que existe una errónea aplicación de los parámetros normativos que garantizan los derechos a la vida y a la salud; por lo que, se advirtió que la accionante sufrió una serie de actos, que por su desconocimiento del derecho, afectó formalmente el cumplimiento de plazos; no se está ordenando el pago ni la restitución laboral de la accionante, sino que habilite excepcionalmente un plazo de impugnación contra la Nota AN/PE/N/2023/0339 y se debata en sede administrativa para que se tenga la oportunidad de pronunciarse racionalmente; entonces si la AN requiere de un "paraguas normativo", ese es la decisión de la Sala Constitucional.

I.2.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Jurisdiccional de Sala Plena TCP-SP-003/2025-II de 26 de noviembre, se dispuso la reconformación de Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional; en cumplimiento a dicha determinación, la Comisión de Admisión de este Tribunal, procedió al sorteo de la presente causa.

Asimismo por memorial presentado el 1 de septiembre de 2025, la Presidenta hoy accionada a través de su representante legal, cursante de fs. 164 a 167 vta., presentó nuevos elementos de prueba y solicitó adelanto de sorteo; ante lo cual, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional mediante AC 427/2025-CA/S de 27 de noviembre, cursante de fs. 169 a 172, dispuso el adelanto de sorteo del expediente 65979-2024-132-AAC.