0025/2015-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional, por cuanto la vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional es aplicable cuando existe una ratio decidendi clara y los supuestos fácticos sean similares; empero, la parte accionante, no explicó con claridad la analogía entre los supuestos fácticos de lo denunciado y la jurisprudencia señalada como vinculante.

Extracto de la ratio decidendi

FJII.3. “(…) lo que impugna de ilegal la AFP -ahora accionante-, es la lesión al debido proceso, puesto que las autoridades demandadas no cumplieron con la vinculatoriedad y retroactividad de la jurisprudencia constitucional, así como lo estipulado en el Contrato de Prestación de Servicios suscrito con el Estado Boliviano. Debe tenerse presente que, la vinculatoriedad de la jurisprudencia constitucional (art. 203 de la CPE) es aplicable en la medida en la que exista una ratio decidendi clara (AC 0036/2003-ECA) y los supuestos fácticos sean similares (SC 0763/2003-R de 6 de junio); aspectos que deben valorarse por la autoridad que debe aplicar la normativa y jurisprudencia que dio lugar a una decisión; no obstante, se pide que se aplique la SC 1649/2011-R de 21 de octubre, la misma que refiere a un beneficiario que no tenía acceso al seguro social; sin embargo, el presente caso, se refiere a la indebida utilización de recursos destinados a un fin y a la falta de diligencia en la realización de una gestión de cobro; al respecto, la parte accionante, no explicó con claridad la analogía entre los supuestos fácticos de ambos casos”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0025/2015-S3

Sucre, 16 de enero de 2015

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente: 06810-2014-14-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 53/14 de 30 de octubre de 2014, cursante de fs. 1434 a 1437, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Milán Grover Rosales Vera en representación de la Administradora del Fondo de Pensiones "BBVA PREVISION AFP S.A." contra Luis Alberto Arce Catacora, Ministro de Economía y Finanzas Públicas e Iván Orlando Rojas Yanguas, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 13 de marzo de 2014, cursante de fs. 1270 a 1280, el accionante en representación de la BBVA PREVISION AFP S.A., expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En cumplimiento a la determinación emitida por los Tribunales de garantías, el 7 y 22 de septiembre de 2009, procedieron al pago de las pensiones a favor de José Orlando Martínez Amador y Fredy Erick Yáñez Rivero, con recursos del fondo de pensiones de la cuenta colectiva de siniestralidad del fondo de capitalización individual -ahora fondo de riesgo común-; toda vez que, en el caso "Yáñez", se dictó la SC 1278/2011-R de 26 de septiembre, la cual determinó la utilización de recursos del fondo de pensiones para el pago; sin embargo, el 14 de octubre de 2011, se les notificó por nota APS/DJ/DPC/3541/2011 de 23 de ese mes y año, los siguientes cargos: "1. Infracción a lo dispuesto en el Punto 8.6 del Contrato de Prestación de Servicios; 2. Infracción del artículo 22 de la Ley 1732, de 29-11-1996 de Pensiones; 3.infracción a la Parte de Débitos, punto 1, Primero de la cuenta 3.5.1.01. del Manual y Plan de Cuentas del Fondo de Capitalización Individual, por haber pagado las pensiones ordenadas por autoridad judicial competente, con dineros del fondo de pensiones" (sic).

Al respecto, alegan que a pesar de haber presentado sus descargos mediante notas PREV-OP 1814/2011, 1815/2011, 1847/2011 y 1848/2011, la APS el 27 de abril de 2012, emitió la Resolución Administrativa (RA) APS/DJ/DPC/258/2012, disponiendo su sanción, de acuerdo a los cargos imputados en la nota APS/DJ/DPC/3541/2011; contra la cual, plantearon recurso jerárquico; por loque, se emitió la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI/060/2013 de 23 de septiembre, que confirmó el fallo.

Señala que, las autoridades demandadas pretendieron obligar a BBVA PREVISIÓN AFP S.A., al pago de pensiones, dispuestas por los Tribunales de garantías, con su propio patrimonio; sin tomar en cuenta que, incluso en el caso de Fredy Erick Yáñez Rivero, la SC 1278/2011-R, indicó que el pago se debe realizar con los recursos del fondo de pensiones.

La Institución accionante alega que, las autoridades demandadas no tomaron en cuenta que existen afiliados, cuyos empleadores no depositaron los aportes de sus trabajadores; empero, los Tribunales de garantías ordenaron el pago de las pensiones sin considerar que, en muchos casos, dichos montos son irrecuperables; aspectos que no fueron considerados por la APS, puesto que consideran una esfera diferente a la administrativa, razón por la que establecieron que la BBVA Previsión AFP S.A., “…se arregle como pueda con las resoluciones de amparo…” (sic).

Resalta que, no está en controversia si cumplieron o no los requisitos de ley para acceder a la jubilación de los casos en cuestión; toda vez que, el Órgano Judicial indicó que sí cumplieron; no obstante ello, lo que está en discusión es si para el cumplimiento de las resoluciones de amparo que ordenan el pago de las rentas, la BBVA Previsión AFP S.A., “…debe o no utilizar el fondo de pensiones o debe pagar con su propio dinero” (sic).

Señala que, las Resoluciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, tienen carácter vinculante por lo que, las pensiones, por razones obvias, deben pagarse con recursos del fondo de pensiones, más aún si la propia SC 1278/2011, “…interpretando el contrato suscrito entre el Estado y la AFP, aclara que este tipo de pagos debe ser realizado utilizando la cuenta colectiva de siniestralidad del fondo de pensiones…” (sic); empero, los demandados refieren que dicho pago debe realizarse con dinero propio, contradiciendo lo que dice el contrato -el cual establece que la AFP está obligada al pago de las prestaciones con recursos provenientes del fondo de capitalización individual, de las cuentas colectivas de siniestralidad- y el criterio uniforme de los Tribunales de garantías y Tribunal Constitucional; por lo que, al no cumplir la jurisprudencia constitucional, lesionaron el derecho al debido proceso al no respetar los principios de legalidad y seguridad jurídica; puesto que dicha jurisprudencia no fue considerada en lo absoluto; asimismo, señalaron que en dichos fallos no existe analogía, no se afecta a otros casos y que los mismos no son vinculantes, ni retroactivas en su aplicación.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La parte accionante, considera que se lesionó el derecho de la entidad, al debido proceso; citando al efecto los arts. 115.II, 117.I, 137 y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la acción de amparo constitucional; y, en consecuencia, se disponga la nulidad de la Resolución Final Administrativa, ordenando a los demandados a emitir sus fallos respetando el debido proceso, así como los principios de legalidad y seguridad jurídica; aclarando que en el caso de autos, “…se tiene cumplidos los requisitos de Ley para acceder a una pensión de jubilación; derecho reconocido por Autoridad Judicial Competente, por lo que, corresponde el pago, con dineros del Fondo de Pensiones conforme lo anota el punto 8.6 del contrato entre la Ex SPVS y la AFP” (sic); con costas, daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantíasCelebrada la audiencia pública el 30 de octubre de 2014, según consta el acta, cursante de fs. 1429 a 1433 vta., en presencia de la parte accionante asistida de su abogado, y de los demandados; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

En audiencia, el abogado de la parte accionante ratificó los términos expuestos en el memorial de interposición de la presente acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Iván Orlando Rojas Yanguas, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, mediante informe de 30 de octubre de 2014, cursante de fs. 1416 a 1426, y en audiencia a través de su representante legal, manifestó que: a) La APS imputó cargos a la BBVA PREVISIÓN AFP S.A., por la utilización indebida de los recursos de la cuenta colectiva de siniestralidad mediante nota APS/DJ/DPC/3541/2011 de 23 de septiembre, para pagar a los asegurados José Orlando Martínez Amador y Freddy Erick Yáñez Rivero, quienes no tenían cobertura por mora del empleador; al respecto, la normativa determina que dicha cuenta sólo financia las prestaciones por riesgo común de los asegurados que cumplen los requisitos previstos en el art. 8 de la Ley de Pensiones (LP) -Ley 1732 de 29 de noviembre de 1996-; b) Dentro del proceso administrativo, BBVA PREVISIÓN AFP S.A. no consideró que, la Ley 1732 determina que los recursos que componen los fondos de pensiones, pueden disponerse conforme dicha norma; c) Durante el proceso administrativo otorgó, en todo momento, “...las garantías necesarias al Regulado en cuanto se refiere a un proceso sancionatorio, así como amplio margen del derecho a la defensa...” (sic); d) Los fondos que componen el Sistema Integral de Pensiones, son indivisos, imprescriptibles e inafectables por gravámenes o medidas precautorias de cualquier especie y sólo pueden disponerse de conformidad con la Ley de Pensiones de 1996; e) El Sistema Integral de Pensiones y el Seguro Social Obligatorio de largo plazo, son financiados por recursos privados; por lo que, los recursos de las cuentas de siniestralidad y cuenta de riesgo profesional laboral -hoy fondo de riesgos-, son de propiedad privada colectiva; es decir, de todos los asegurados en el caso de la cuenta de siniestralidad y de todos los empleadores y asegurados independientes en el caso de la cuenta de riesgo profesional/laboral; f) La utilización de los recursos de la cuenta de siniestralidad, que se usan para otros fines distintos a los establecidos por ley, ocasiona un menoscabo y daño patrimonial al saldo y rentabilidad de dicha cuenta, la misma que es de propiedad privada colectiva; g) La norma es clara al señalar que: “...La fuente de financiamiento para el pago de Prestaciones de invalidez y Pensiones por muerte en casos con mora, es el Recargo pagado por el o los Empleadores que generaron la misma, y no así con recursos de la Cuenta de Siniestralidad” (sic); h) La normativa de pensiones prevé la fuente de financiamiento para los casos de asegurados que no cumplen los requisitos de cobertura por mora del empleador; asimismo, la Ley de Pensiones de 1996 y la Constitución Política del Estado, no establecen que los asegurados que pagan sus contribuciones a la seguridad social de largo plazo, deban garantizar las pensiones de otros asegurados cuyos empleadores no pagaron o lo hicieron extemporáneamente; por lo que, llama la atención que la AFP pretenda que el Sistema Integral de Pensiones, asuma el costo de dichas prestaciones y pensiones, poniendo en riesgo la sostenibilidad de los fondos de pensiones que en el caso de la cuenta de siniestralidad, es propiedad privada colectiva de los asegurados, constituyendo una confiscación de los recursos de los asegurados; i) “...en respeto a la Constitución, la protección y tutela a los derechos sociales (colectivos) de los Asegurados, por seguridad jurídica y a fin de que el Tribunal de Amparo considere que si bien existe la Cuenta de Siniestralidad para el pago de pensiones; sin embargo, ésta sólo puede utilizarse conforme al ordenamiento jurídico de pensiones y que para los casos de los Asegurados José Orlando Martínez Amador y Freddy Erick Yáñez Rivero, al no tenercobertura debido a la mora del Empleador, sus pensiones podrán ser pagadas con los recursos provenientes de los Recargos que recupere la AFP del Empleador” (sic); j) En los dos casos señalados, el pago de la prestación de invalidez por riesgo común, fue resuelta en función a las determinaciones de los Tribunales de amparo, que señalaron la obligación expresa de la AFP de pagar la pensión de invalidez y no que ésta utilice la cuenta de siniestralidad; k) El contrato suscrito entre la ex SPVS y la AFP, es de naturaleza administrativa, en la cual se establece, entre otras, que la AFP deberá prestar todos los servicios de conformidad a la Ley de Pensiones, las Normas Reglamentarias y el Contrato, sin excepción alguna; asimismo, que la AFP pagará y cumplirá con las prestaciones y beneficios correspondientes con los recursos “...del Fondo de Capitalización Individual de las Cuentas Colectivas de Siniestralidad y de Riesgos Profesionales y de la Cuenta de Mensualidades Vitalicias Variables de acuerdo a la Ley de Pensiones, y las normas reglamentarias” (sic); y, l) Si bien la AFP observa que habrían aspectos en el Contrato que le limitan a determinadas funciones, debió buscar la modificación del contrato en la vía ordinaria y no a través del amparo constitucional, dado su principio subsidiario.

Luis Alberto Arce Catacora, Ministro de Economía y Finanzas Públicas, a través de sus representantes legales, por informe presentado el 30 de octubre de 2014, cursante fs. 1309 a 1322, y en audiencia, señaló que: 1) Se siguió proceso administrativo sancionatorio contra la Administradora de Fondos de Pensiones BBVA PREVISIÓN AFP S.A., a quien mediante nota APS/D/DPC/3541/2011 de 23 de septiembre, se le imputó la comisión de las infracciones consistentes en la utilización de recursos de la cuenta colectiva de siniestralidad del fondo de capitalización individual, para pagar pensiones de dos asegurados, que no tenían cobertura por mora del empleador; no obstante, dicha cuenta solo financia las prestaciones por riesgo común de asegurados que cumplan los requisitos de cobertura previstos en la Ley de Pensiones; asimismo, por la utilización de recursos de dicha cuenta sin el respaldo legal correspondiente, ocasionando un menoscabo y daño patrimonial al saldo y la rentabilidad de la referida cuenta, la misma que pertenece a los asegurados, incumpliendo así el punto 8.6 del Contrato de Prestación de Servicios suscrito entre la ex SPVS y las AFP, el art. 22 de la Ley 1732 “...y la parte de Débitos, punto 1, primero de la Cuenta 3.5.1.01 del Manual y Plan de Cuentas del Fondo de Capitalización Individual...” (sic); 2) Dentro del referido trámite sancionatorio, la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, mediante RA APS/D/DPC/258-2012 de 27 de abril, le impuso la sanción consistente en multa de $us10 000 (Diez mil dólares estadounidenses); 3) Interpuesto el recurso de revocatoria contra la referida Resolución, la misma fue confirmada mediante RA APS/D/DPC 471-2013 de 24 de abril, contra la cual el 16 de mayo de ese año, interpusieron recurso jerárquico, que fue resuelto por Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/UR-SIREFI 060/2013 de 23 de septiembre, la cual confirmó totalmente la Resolución impugnada; 4) Dicha Resolución no es producto de una actuación apresurada o irrazonada; toda vez que, se demostró, de manera efectiva, la comisión de la infracción por parte de BBVA Previsión S.A.; 5) Los asegurados José Orlando Martínez Amador y Freddy Erik Yáñez Rivero, presentaron solicitudes de pensión por invalidez, las mismas que fueron calificadas por riesgo común; empero, debido a la mora de su empleador -Lloyd Aéreo Boliviano (LAB)-, se determinó que no cumplieron con los requisitos previstos en el art. 8 de la Ley 1732; por lo que, correspondía la improcedencia al pago de las pensiones; 6) “...BBVA Previsión AFP S.A. se auto resarció los montos pagados a los Asegurados...” (sic) de manera arbitraria y sin ninguna autorización, con recursos de la cuenta colectiva de siniestralidad, no obstante que dichos fondos son inafectables; 7) Los fallos constitucionales 1256/2011-R y 1278/2011-R, que sirvieron a la BBVA PREVISIÓN AFP S.A., como justificativo a la irregularidad; sin embargo, en ningún momento determinaron que los asegurados cumplían con los requisitos de cobertura, conforme el art. 25 de DS 24469 de 17 de enero de 1997; 8) La parte accionante tergiversa el proceso administrativo, cuya controversia es la utilización de recursos de la cuenta colectiva de siniestralidad, sin respaldo legal o autorización expresa del órgano regulador; al respecto, no puede afectarse la referida cuenta, a objeto de resarcirse los pagos realizados con recursos propios; más aún, si el art. 149 de la Ley 065 de 10 de diciembre de 2010 -Ley de Pensiones-,señala que las Administradoras de Fondos de Pensiones, tienen la obligación de administrar los portafolios de inversión compuestos por los recursos de los fondos administrados, de acuerdo a la Ley y su Reglamento; y, 9) El proceso sancionatorio en ningún momento fue tramitado en infracción al debido proceso, puesto que se otorgó todos los medios de defensa; toda vez que, se presentaron pruebas y alegatos que fueron atendidos y pertinentemente evaluados.

I.2.3. Resolución