0029/2015

Sintesis de la ratio decidendi

Declara improcedente la acción de inconstitucionalidad concreta por falta de adecuada fundamentación de la supuesta inconstitucionalidad del DS. 1697.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.4 "...Es necesario advertir que, respecto a la inconstitucionalidad de forma denunciada por los accionantes, si bien advierte que el DS 1697, interpreta a la Ley 1715, y que este fin solo puede realizarse mediante una norma interpretativa emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional, los fundamentos expuestos no explican de qué manera modifica el escenario jurídico dispuesto por la Ley antes mencionada, o cual es la supuesta derogación, extremo que impide a la jurisdicción constitucional el poder ingresar al análisis de fondo, ante la falta de una fundamentación adecuada entre la norma cuya inconstitucionalidad se denuncia y los preceptos constitucionales supuestamente conculcados, cuya jurisprudencia se cita en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia, y que es aplicable en el presente caso...".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0029/2015

Sucre, 12 de marzo de 2015

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 06087-2014-13-AIC

Departamento: Santa Cruz

En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Rosa Coronado Vda. de Justiniano, Marlene Justiniano Coronado, Patricia Justiniano Coronado, Martha Justiniano de Zumaran, Rosario Justiniano de Dabboud, Carlos Jesús Justiniano Coronado, Rober Justiniano Coronado, Rodolfo Justiniano Coronado y Ronald Justiniano Coronado ante la Dirección Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) de Santa Cruz, demandando la inconstitucionalidad del Decreto Supremo (DS) 1697 de 14 de agosto de 2013, por ser presuntamente contrario a los arts. 46, 56, 115, 393, 397, 399 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 21 de enero de 2014, cursante de fs. 2 a 15, los accionantes refieren los siguientes fundamentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 8 y 12 de agosto de 1991, Joaquín Marcelo del Río Avella, en representación de la Sociedad Comercial Industrial de Inversiones, Exportaciones e Importaciones “BOLIBRAS S.A.”, conformada por empresarios bolivianos y brasileros, demandó la dotación de tierras fiscales ante el Juzgado Agrario Móvil de Santa Cruz, a cargo del Juez, Manuel Ignacio Castedo Hurtado, quien a pesar de existir la prohibición constitucional de doble dotación, ilegalmente confirió a la precitada empresa las superficies de 46.778,4000 hectáreas (has) al predio denominado “BOLIBRAS I”, situado en el cantón “El Cerro de Concepción”, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, (expediente agrario 57125) y la de 48.764,2500 has, al predio “BOLIBRAS II”, ubicada en el cantón Izozog, provincia Cordillera del departamento de Santa Cruz (expediente agrario 57127), sumando ambas áreas la superficie de 95.542,6500 has.

Ante las denuncias de irregularidades de tales dotaciones, los Vocales integrantes del Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, mediante Auto de Vista, anularon los expedientes agrarios 57125 y 57127 (BOLIBRAS I y II); por otro lado, Jaime Paz Zamora, ex Presidente Constitucional de Bolivia, mediante DS 23331 de 24 de noviembre de 1992, intervino el mencionado Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización, anulando posteriormente los citadosexpedientes a través de la Resolución Suprema (RS) 212249 de 15 de marzo de 1993, disponiéndose el archivo de obrados por ser fraudulentos.

Los hechos anteriormente relatados, el 5 de octubre de 1993, dieron origen a un proceso de responsabilidades ante el seno del Congreso Nacional en contra de Hedim David Céspedes Cossio, cuando ejercía el cargo de Ministro de Educación y Cultura y la presidencia de BOLIBRAS S.A. simultáneamente, junto a otras personas, acusándolos por la presunta comisión de los delitos de uso indebido de influencias, beneficios en razón del cargo, resoluciones contrarias a la Constitución Política del Estado y las leyes, cohecho activo y falsedad material; posteriormente, radicada la causa en la Sala Penal Segunda de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la declaró extinguida por prescripción, con responsabilidad penal al ex diputado, Hedín David Céspedes Cossio.

La Ley 1715 de 18 de octubre de 1996, Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) en su Disposición Transitoria Décimo Primera determinó que: “...mientras dure la investigación sobre todas las tierras que comprende el caso BOLIBRAS y hasta la conclusión de todos los procesos, queda terminantemente prohibida su dotación o adjudicación, no reconociendo ningún trámite de titulación vinculado a éste...” (sic); es decir, tal prohibición no reconocía trámite alguno de titulación de tierras que estén vinculados al “caso BOLIBRAS” ni las dotaciones fraudulentas, pero ello no involucraba los derechos de posesión y trámites de titulación anteriores.

El INRA basado en su propia interpretación de la Disposición Transitoria Décimo Primera de la Ley 1715, inició procesos de saneamiento, cuando el Comité de Control Constitucional y Armonización Legislativa, el 25 de agosto de 2011, emitió el Informe CD-CCCLA014/2011, donde se estableció con claridad que la interpretación de esta Ley le corresponde a la Asamblea Legislativa Plurinacional y no así a una Resolución Administrativa del INRA.

En estas circunstancias, el 14 de agosto de 2013, se emitió el DS 1697, mismo que vulnera preceptos, principios, fines y valores supremos constitucionales, por lo que, es inconstitucional tanto en la forma como en el fondo.

En cuanto a la inconstitucionalidad en la forma, la norma impugnada (Decreto Supremo), no es el instrumento legal idóneo para interpretar la Ley 1715, en este asunto, dicha facultad sólo puede ser encomendada a una ley interpretativa emanada de la Asamblea Legislativa Plurinacional, respetando el debido proceso y guardando los principios de legalidad; en el fondo, dicha norma en su Artículo Único instruye al INRA, a ejecutar el proceso de saneamiento en el área de BOLIBRAS S.A., considerando únicamente la superficie que cuenta con antecedentes agrarios sustentados ante el Consejo Nacional de Reforma Agraria, pese a que la “Ley INRA” sigue vigente sin haber sido abrogada o derogada, estableciendo una inmovilización del área por la Disposición Transitoria Décimo Primera; en este sentido, dentro del saneamiento del predio “EL PORVENIR”, realizado el 14 de abril de 2011, el cual fue denominado por el INRA, Polígono 175, en el que se entró una parte en el área de BOLIBRAS, por lo que, bajo la aplicación de la Ley INRA estaba prohibido ejecutar el saneamiento en dicha área, motivo por el cual se emitió el Informe de Control de Calidad 1754/2013 de 21 de agosto, recomendando excluir el predio “EL PORVENIR” del primer polígono, por lo que se emitió la Resolución Administrativa (RA) 241/2013 de 3 de septiembre, (cuando ya estaba en vigencia el DS 1697) anulando obrados del predio citado, sin mencionar el Decreto Supremo ahora impugnado.

Sin embargo, se tiene que el INRA departamental de Santa Cruz, emitió el Informe Técnico Legal 1755/2013 de 28 de agosto, en el cual se argumentó que la Disposición Transitoria Décimo Primera “de la Ley 1715 ya no está vigente” en virtud del DS 1697, “y que el mismo instruye al INRA ejecutar el proceso de saneamiento en el área BOLIBRAS, creando dos polígonos, el 224 y 225”; en base alprecitado informe, el Director Departamental del INRA, emitió la Resolución Determinativa de área 250/2013 de 4 de septiembre, en la que se establece como saneamiento simple de oficio a los dos polígonos mencionados, basándose en el Decreto Supremo cuestionado, convocando a titulados, en trámite y poseedores como si se tratara de un procedimiento normal, cuando el mismo expresa claramente un procedimiento especial.

Posteriormente, una parte del predio “EL PORVENIR” quedó fuera del área de BOLIBRAS S.A., cortando la unidad productiva y se dejó una fracción de terreno fuera del polígono, motivo por el que se creó para el resto de la propiedad un polígono denominado por ellos, como el 226, emitiéndose la RA 251/2013 de 5 de septiembre, que habilitó los trabajos, pese a existir confusiones respecto a la nulidad del anterior saneamiento que no les notificaron, y directamente les informaron que existe un nuevo proceso, sobre la existencia de los polígonos 225 y 226 para su predio, al que se sometieron por segunda vez, presentando sus antecedentes de derecho propietario y posesión legal anterior a la promulgación de la Ley de 1715, entre otras pruebas exigidas por el procedimiento agrario; sin embargo, su propiedad es una y sobre la misma se aplicarán dos normas, siendo el DS 1697, que pretende ser aplicado sobre el polígono 225, mientras que el procedimiento normal se realizará sobre el polígono 226, cuando en realidad se trata de una sola unidad productiva, por lo que, tal aplicación de la norma especial para una parte del predio, transgrede el principio de legalidad y el debido proceso consagrados en la Constitución Política del Estado.

Aparte de lo anteriormente desarrollado, en lo que corresponde al Polígono 225, el DS 1697 en su inciso II actúa como una Sentencia a fallo previo, declarando la ilegalidad de las posesiones, las mismas no son objeto de reconocimiento de derecho propietario y están sujetas al desalojo; es decir, que realiza una presunción de ilegalidad de las posesiones, conclusión a la que sólo se puede llegar, mediante el cumplimiento de la Función Económica Social (FES), contraviniendo a los arts. 46, 56, 115, 393, 397, 399 y 410.II de la CPE; 2, 3, 64, 66 y 74 de la LSNRA; y, 41, Disposición Transitoria Octava de la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006 (De Reconducción comunitaria de la Reforma Agraria), puesto que los referidos preceptos que se pretenden aplicar por el DS 1697 cuestionado, determinarán la afectación de sus derechos de posesión y de propiedad de su predio “EL PORVENIR”.

I.2. Resolución de la autoridad administrativa

Mediante RA DDSC-UDAJ 010/2014 de 3 de febrero, cursante de fs. 70 a 76, el Director Departamental del INRA (Santa Cruz), Jorge Gómez Chumacero, rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta, fundamentando que la incidentista no cumplió con los requisitos de admisibilidad requeridos por el art. 24.I.4 del Código Procesal Constitucional (CPCo), toda vez que, no formuló con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado, y además porque no vulnera las disposiciones establecidas en la misma.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por AC 0163/2014-CA de 30 de mayo, cursante de fs. 151 a 155, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la Resolución Administrativa DDSC-UDAJ 010/2014 de 3 de febrero, y admitió la presente acción de inconstitucionalidad concreta, ordenando se ponga en conocimiento del personero legal del órgano emisor de la norma impugnada, diligencia que se practicó el 5 de septiembre de 2014 (fs. 191).

I.4. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnadaJuan Marcelo Zurita Pabón, Jefe de la Unidad de Gestión Jurídica del Ministerio de la Presidencia, en representación legal del Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, por memorial presentado el 6 de octubre de 2014, cursante de fs. 231 a 241 vta., expuso los siguientes fundamentos: a) La primera fuente normativa es la realidad social, independientemente se trate de una ley o una norma de rango inferior, en estas últimas se debe considerar además su instrumentalidad ya que sirven para la aplicación, ejecución o materialización de normas de rango constitucional o legal, en el caso del Decreto Supremo cuestionado, se puede verificar que el mismo es fiel a estas dos características, puesto que, en su emisión ha considerado consolidar y materializar la función administrativa del Estado sobre la tierra, así como la aplicación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificado por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, aspecto claramente reflejado en los arts. 393 y 404 de la CPE, así como la Disposición Transitoria Décimo Primera de la LSNRA; b) La presente acción de inconstitucionalidad se genera en una interpretación forzada e insustancial en materia de saneamiento de tierras, siendo plenamente válida la competencia del Estado, vía INRA para llevar a cabo los procedimientos de saneamiento sobre tierras denominadas del “caso BOLIBRAS”, estableciendo un orden y el imperio de normas constitucionales y legales que fueron vulneradas, con la obtención de tierras en contra del interés público con base a irregularidades, fraudes o ilícitos, por lo que, no existe ningún escenario de inseguridad jurídica para los administrados; c) El Decreto Supremo cuestionado no establece ninguna decisión sobre la disposición o destino de tierras, y se limita a autorizar al INRA, el inicio de los procedimientos correspondientes de saneamiento respecto a los predios involucrados en el “caso BOLIBRAS”, el cual ya fue determinado como una apropiación de tierras ilegal, ilícita e irregular, por las autoridades competentes, y no así por la norma impugnada; d) Las superficies involucradas en este gravísimo caso de corrupción y de apropiación ilegal de tierras, estaban en una especie de congelamiento, por lo que, no se podía realizar ningún trámite, ni reconocimiento alguno, ahora bien, en ese contexto se han generado dos aspectos, los procesos judiciales sobre el “caso BOLIBRAS” ya han concluido y pese a la prohibición, se han identificado procesos de saneamiento, en tal sentido, corresponde al INRA que cumpla con dos tareas primordiales: 1) El inicio de los procesos de saneamiento (único medio para el reconocimiento de los derechos que pudiesen corresponder, al haberse concluido investigaciones y procesos judiciales sobre las tierras del “caso BOLIBRAS”; y, 2) El inicio de acciones legales respecto a los procesos de saneamiento u otros que se hayan iniciado, contraviniendo la prohibición de la Disposición Transitoria Décimo Primera de la LSNRA; tales aspectos, derivan del cumplimiento de la norma legal referida, por lo cual el Decreto Supremo no implica decisión alguna sobre derechos sino que autoriza cuestiones operativas, inicio de procesos de saneamiento y otras acciones, en el marco del cumplimiento de la ley, los que toman la decisión serán las autoridades competentes, en el marco de los procedimientos regulados por la normativa legal y reglamentaria, lo cual implica que el DS 1697, no hace innovación o establecimiento de ningún procedimiento o derecho, sino que sirve para materializar los fines y objeto de la Disposición Transitoria Décimo Primera de la LSNRA; e) El art. 393 de la CPE, determina claramente que el Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria o colectiva, en tanto cumpla una función social o FES, según corresponda, por lo que el derecho a la propiedad agraria responde a un sistema normativo que busca que esa tierra cumpla con los fines económicos y sociales, constitucional y legalmente establecidos; para ello, el Estado debe valerse de instrumentos jurídicos que permitan defender el interés colectivo y estatal en caso de que por algún motivo la tenencia de la propiedad agraria haya sido obtenida con medios ilegales o ilícitos, en contrario de lo previsto por la Constitución Política del Estado y la Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria que debe implementarse en el Estado Plurinacional; el “caso de BOLIBRAS”, era un ejemplo del actuar ilícito con miras a la apropiación de tierras, por lo que era necesario regularizar las mismas, en un escenario totalmente normal y bajo procedimientos reconocidos en nuestro ordenamiento jurídico, a través de una entidad competente que viene a ser el INRA, validándose por completo las determinaciones de la Disposición Transitoria Décima Primera de la LSNRA, modificado por la Ley 3545; f) En cuanto al fondo de lo demandado, lanorma cuestionada no transgrede ningún principio, valor supremo o derecho reconocido por la Constitución Política del Estado, puesto que la misma sólo establece los lineamientos genéricos de un mecanismo que le permite al Estado la defensa de la FES que debe cumplir obligatoriamente la propiedad agraria y el procedimiento para obtener el reconocimiento de dicha función, así como la legalidad de las tierras que estuvieron involucradas por el “caso BOLIBRAS”; es decir, un medio para que el Estado cumpla con uno de sus principales deberes; la norma impugnada otorga al INRA, la autorización para el ejercicio de sus facultades (reconocidas por ley) para actuar en el caso de las tierras comprometidas en el mencionado “caso BOLIBRAS”; a efecto de iniciar los procesos de saneamiento que correspondan, de acuerdo al marco legal establecido por los arts. 64 y 65 de la LSNRa modificada por la Ley 3545, aspecto que guarda plena coherencia con la Disposición Adicional Única del DS 1697, norma que no fue cuestionada, la cual otorga al Viceministerio de Tierras, la facultad para el inicio de acciones legales sobre procesos de saneamiento con resoluciones finales que cuenten con títulos ejecutoriales, realizados y obtenidos en contravención a la Disposición Transitoria Décimo Primera de la citada Ley; g) Bajo tales argumentos se desecha la idea de que la norma impugnada vulnera la seguridad jurídica y los derechos al trabajo, a la propiedad, a las garantías jurisdiccionales, transgresión del principio de jerarquía normativa y de reserva legal, ya que esta norma se dictó bajo la potestad reglamentaria con el fin de materializar los mandatos constitucionales y legales para los que tiene plena competencia el Órgano Ejecutivo; además el DS 1697 no crea procedimiento contrario o lesivo al ámbito de los derechos del debido proceso, sino que simplemente se dio cumplimiento a otro instrumento jurídico de mayor jerarquía como es la Ley de Servicio Nacional de Reforma Agraria, ya que una vez, concluidos los procesos de investigación sobre las tierras del “caso BOLIBRAS”, encentrándose pendiente el perfeccionamiento y regularización de predios y propiedades al interior de esas tierras, el INRA está plenamente legitimado para llevar a cabo el saneamiento; por lo anteriormente desarrollado, se solicitó que se declare la plena y absoluta constitucionalidad del Artículo Único del DS 1697.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por Informe Técnico Legal DDSC-CO I-INF. 1754/2013 de 27 de agosto, el profesional jurídico III-INRA SCZ, sugirió que se emita una Resolución Administrativa que disponga, anular y dejar sin efecto los actuados sustanciados dentro del proceso de saneamiento simple de oficio identificados al interior del polígono 175, correspondiente al predio “EL PORVENIR”, hasta el vicio más antiguo, en la superficie de 14.803.7698 has ubicado en el municipio de Pailón, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, por evidenciarse observaciones de forma y fondo, transgrediendo los arts. 295. inc. a), 296, 298, 299 y 300 del DS 29215, nuevo reglamento de la “Ley 1715” (fs. 21 a 27).

II.2. El Director Departamental del INRA Santa Cruz, a través de la RA RES-ADM-RA-SS 241/2013 de 3 de septiembre, anuló y dejó sin efecto los actuados sustanciados dentro del proceso de saneamiento simple de oficio identificados al interior del polígono 175, correspondiente al predio “EL PORVENIR”, hasta el vicio más antiguo, en la superficie de 14.803.7698 ha ubicado en el municipio de Pailón, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, por evidenciarse observaciones de forma y fondo, de conformidad a la Disposición Transitoria Primera y el art. 266.IV inc. a) del DS 29215, nuevo reglamento de la Ley 1715 (fs. 28 a 32).

II.3. El profesional jurídico III-INRA SCZ, emitió el Informe Técnico Legal de Diagnóstico DDSC-CO-I-INF. 1755/2013 de 28 de agosto, en el que se concluye que un cumplimiento al DS 1697, y de conformidad a los arts. 280 y 294 del Reglamento de la Ley 1715, modificado por la Ley 3545, se sugiere que se emitiera Resolución Determinativa y de inicio de procedimiento común de saneamiento simple de oficio de los polígonos 224 con una superficie aproximada de 11.299.2845ha, y el polígono 225 con una superficie aproximada de 46.702.3837 ha, ambos ubicados en el municipio de Pailón, provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz (fs. 35 a 41).

II.4. El 4 de septiembre de 2013, el Director Departamental del INRA Santa Cruz, emitió la Resolución Determinativa de Área de Saneamiento e Inicio de Procedimiento RES-ADM-RA-SS 250/2013, en la cual se determinó como áreas de saneamiento simple de oficio el polígono 224 en una superficie de 11.299.2845 ha, y el polígono 225 en una superficie aproximada de 46.702.3837 ha, ubicados en el municipio de Pailón (fs. 43 a 47).

II.5. Mediante memorial de 21 de enero de 2014, Rosa Coronado Vda. De Justiniano, Marlene Justiniano Coronado, Patricia Justiniano Coronado, Martha Justiniano de Zumarán, Rosario Justiniano de Dabboud, Carlos Jesús Justiniano Coronado, Rober Justiniano Coronado, Rodolfo Justiniano Coronado y Ronald Justiniano Coronado, ante el Director Departamental a.i. del INRA solicitó que se promueva la acción de inconstitucionalidad concreta (fs. 1 a 15); el 3 de febrero de 2014, el Director Departamental del INRA Santa Cruz emitió la RA DDSC-UDAJ 010/2014 en la que se rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por la parte accionante (fs. 70 a 76).

II.6. Se impugna la constitucionalidad del artículo único del DS 1697 de 14 de agosto de 2013, cuyo texto es el siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO.-

I. Habiendo concluido los procesos de investigación judicial, sobre las tierras que comprende el caso BOLIBRAS, se instruye al Instituto Nacional de Reforma Agraria ejecutar el proceso de saneamiento en el área detallada en el Anexo adjunto al presente Decreto Supremo, debiendo considerar únicamente la superficie que cuente con antecedentes agrarios sustentados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria.

II. Las posesiones identificadas en el área BOLIBRAS son ilegales, no siendo objeto de reconocimiento de derecho propietario, estando sujetas al desalojo, conforme al procedimiento agrario.

III. Se prioriza la identificación de tierras fiscales, según procedimiento especial de saneamiento”.

II.7. Normas presuntamente infringidas de la Constitución Política del Estado:

“Artículo 46.

I. Toda persona tiene derecho:

1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.

2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.

II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.

III. Se prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue auna persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución”.

“Artículo 56.

I.

Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social.

II.

Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo.