0034/2026-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0034/2026-S1 Sucre, 28 de enero de 2026

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA Magistrada Relatora: Dra. Amalia Laura Villca Acción de amparo constitucional

Expediente: 58868-2023-118-AAC Departamento: Tarija

En revisión la Resolución 69/2023 de 29 de septiembre, cursante de fs. 160 a 163 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Giovana Marisol Narvaez Pilinco contra Johnny Marcel Torres Terzo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante, por memoriales presentados el 21 y 27 de septiembre de 2023, cursantes de fs. 84 a 91; y, 95 a 96 vta., manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por Nota de 19 de mayo de 2022, le indicaron que en los "siguientes días" -24 de igual mes y año- concluiría su contrato como consultor individual en línea debiendo entregar los activos de manera inmediata. Ante esa situación, mediante Nota presentada el 20 de dicho mes y año, puso en conocimiento que se encontraba con 19 semanas y 2 días de gestación, solicitando puntualmente conservar su fuente laboral hasta que su hijo cumpla 1 año de edad; asimismo, pidió que se protejan sus derechos como madre en estado de gestación.

Situación que reclamó, expresando que no era la primera vez que suscribían un contrato de esa naturaleza; ya que, conforme adjuntó, celebró contratos por el mismo plazo con el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, cumpliendo con los presupuestos necesarios para demostrar que se trata de contratos similares celebrados de manera reiterada, los cuales pueden ser analizados conforme el art. 5 del Decreto Supremo (DS) 012 de 12 de febrero del 2009, para expresar y demostrar la existencia de una verdad material; en ese sentido, señaló que suscribió contratos similares el 7 de junio de 2018, el 10 de diciembre de 2021 y el 23 de febrero de 2022, suscribiendo este último cuando se encontraba en estado de gestación.

En ese entendido señala que suscribió más de siete contratos con el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija; por lo que, por la variedad y cantidad, configura la existencia de un contrato de carácter indefinido, y no eventual. Por ello al celebrar el contrato de 23 de febrero de -2022-, cumplió con los presupuestos necesarios para gozar de inamovilidad laboral, conforme a lo establecido en la SCP 0148/2019-S2, armonizadora de las dos modalidades de acceso, tutela directa y vía conminatoria.

Posteriormente, el 28 de febrero de 2023, puso en conocimiento del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija que había transcurrido más de seis meses sin pronunciamiento alguno, configurándose así los efectos del silencio administrativo negativo, al no emitirse resolución dentro de los plazos establecidos por la normativa vigente respecto a su solicitud. Ese silencio habilita a considerar el trámite como denegado; en consecuencia, podrá hacer uso de los recursos que le franquea la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento.

De esa manera, al demostrar cronológicamente el cumplimiento del silencio administrativo, se agotó la vía administrativa, conforme al principio de subsidiariedad y al procedimiento administrativo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; puesto que, se reclamó de manera oportuna el acto vulneratorio con la finalidad de proteger su derecho a la inamovilidad laboral como madre en estado de gestación, conforme a lo dispuesto por el art. "46" núm. "8" de la Constitución Política del Estado (CPE).

La entidad municipal soslayó su obligación de emitir una resolución administrativa, negando hechos evidentes, al decir que en sus antecedentes no se evidencia el recurso de revocatoria; sin embargo, fue presentado el 10 de marzo de 2023, a través de la oficina de comunicación, con número de registro 02775-2023. Así también, presentó recurso jerárquico que no mereció un pronunciamiento sobre el fondo de la vulneración, con número de registro 04726-2023. Con esa actitud negativa se acreditó como un elemento objetivo para considerar que se vulneró el derecho fundamental previsto por el art. "46 núm. 8" de la -CPE-. Ante esa peregrinación la accionante logró que el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, realice una contestación formal al recurso jerárquico presentado el 25 de abril de 2023.

Se demostró también que la relación laboral ya estaba establecida desde el 7 de junio de 2018 al 23 de mayo de "2002" -2022-; puesto que, fue contratada en reiteradas oportunidades como consultor en línea, existiendo más de siete contratos.

Señalaron que los consultores en línea se encuentran bajo el régimen del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; y, no tienen amparo de las normas laborales, así la madre se encuentre en estado de gestación; empero, la naturaleza de todos los contratos suscritos con el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija son posteriores al 2009, señalando que la vigencia del art. 55 establecida en el DS 21060 de 29 de agosto de 1985, fue derogada por el DS 28699 de 1 de mayo de 2006; por lo que, el referido Gobierno Autónomo no podía realizar un contrato eventual.

El art. 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979 señala que, no se permite más de dos contratos a plazo fijo, tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la entidad, en caso de evidenciarse infracción de esas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato a plazo indefinido.

I.1.2. Derechos, garantía y principios supuestamente vulnerados

La accionante, denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la inamovilidad laboral, a la salud, a la seguridad social, de acceso a la justicia, a la maternidad, de petición, "Y los derechos fundamentales del niño..." (sic); así como a los principios de legalidad, verdad material y seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 24, 35, 36, 37, 46 núm. 1 y "8", 48 núm. 3, 4 y 6, 61, 62, 109, 115.I.II, 180 núm. 1 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga que, a partir del quinto mes de gestación se reparen todos los daños ocasionados a la accionante y a su hijo.

I.2. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 29 de septiembre 2023, según consta en el acta cursante de fs. 156 a 160, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante, a través de su abogado en audiencia ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional; y ampliándolo manifestó que: a) Entre el 2018 y 2023, se suscribieron más de siete contratos, que incorporan expresamente a la Constitución Política del Estado como legislación aplicable, lo cual se encuentra establecido en su cláusula segunda; en consecuencia, el derecho fundamental invocado es reconocido desde el 2009 hacia adelante; b) Con los contratos se demuestra que se cumple con las excepciones previstas o salvedades que señala el art. 5 del DS 012; c) Conforme el art. 48 núm. 3, 4, y 6 de la -CPE- las mujeres no pueden ser discriminadas o o despedidas por un estado civil, situación de embarazo o edad, rasgos físicos o número de hijos, además se garantiza la inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo y de los progenitores hasta que el hijo cumpla 1 año de edad; d) Se demostró que el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, existiendo contratos sucesivos, no atendió a su persona -madre- a partir del quinto mes de gestación, en dinero o especie equivalente al salario mínimo nacional; puesto que, no solamente se atentó contra sus derechos fundamentales como madre, sino también contra los derechos fundamentales de su hijo, previsto por el art. 61 de la CPE; e) Esta acción de defensa se presentó el 21 de septiembre de 2023, un día antes de que su hijo cumpla 1 año de vida ; y, f) De acuerdo a los contratos expuestos, existe la naturaleza de un contrato indefinido y no temporal; en ese sentido, el referido Gobierno Autónomo interpretó que no existió una relación de prestaciones laborales; ya que, existe el art. 9 dentro del contrato de "22" de febrero de -2022-; es decir, que por ese motivo no se otorgó una respuesta a pesar de haber instaurado el procedimiento administrativo de la Ley 2341; asimismo, debe prevalecer el art. 180 respecto al principio de verdad material.

Ante las preguntas realizadas por la Sala Constitucional, que si consideraba que la accionante se encontraba bajo el régimen de la Ley General del Trabajo o bajo el Estatuto del Funcionario Público y sobre su petitorio concretamente. El abogado de la accionante señaló que se encontraba bajo el régimen del Estatuto del Funcionario Público, respecto a la segunda pregunta indicó que se pedían resarcir la parte de la atención obstetricia prenatal y postnatal hasta que cumpla 1 año a partir del quinto mes.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Johnny Marcel Torres Terzo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, a través de sus representantes legales, mediante informe de 28 de septiembre de 2023; y en audiencia, manifestó que: 1) La accionante señala que no existe ningún medio de defensa pendiente, indicando de la subsidiariedad se hubiese agotado. En ese entendido, se presentó una contratación menor del Estado, regulada por norma especial del DS 0181 de 28 de junio de 2009, la accionante se inscribió al Servicio Nacional de Impuestos Nacionales; por cuanto, para el estado es una prestadora de servicios de carácter individual; 2) Luego del proceso de contratación realizado por el Estado, se tuvo una evaluación, una calificación y una nota de adjudicación, que fueron presentados como prueba, en ese entendido, la accionante se adjudicó la contratación menor por un plazo especifico, firmando un contrato con el Estado el cual tenía un inicio y una conclusión, teniendo pleno conocimiento de la conclusión de dicho contrato; 3) El mencionado contrato esta elevado e inscrito en la Contraloría General del Estado, es decir, que como parte del estado subieron al sistema de gestión pública estatal dicho contrato, como contrato de prestación de servicios, existiendo una norma especial que regula el proceso de contratación, las normas básicas del sistema de contratación estatal, en ese sentido se afirma que la accionante estaba regulada por el DS 0181 y no por la Ley general del Trabajo; 4) Se le indicó que debía entregar activos asignados como consultora; empero, es totalmente falso que se le hizo una ruptura o un despido intempestivo, solamente en cumplimiento de normas de formalismo y formalidad se le solicitó que haga entrega de los activos; puesto que, tenía conocimiento que su contrato concluiría, firmando posterior a la fecha de conclusión lo cual se adjunta en calidad de prueba un certificado de cumplimiento de subcontrato y un formulario de conclusión de servicios de consultoría; 5) Tiene un tratamiento diferente; ya que, no está regulada por la Ley General del Trabajo, presentaba mensualmente ante la AFP, pagaba de manera individual su formulario de aportes, el Estado no hizo de agente de retención; 6) Al concluir su contrato la accionante firmó un formulario de conclusión que es de fecha posterior a la Nota que envió el 20 de mayo de 2022, donde refiere que se le considere su contratación; por cuanto, la accionante ejecutó y validó desde el inicio hasta su conclusión, en ese sentido la SCP 0264/2018-S del 11 de junio, establece de manera clara que la consultoría en línea no tiene relación laboral, que no está regida por la Ley General del Trabajo, además, que los funcionarios, los prestadores de servicios como consultores en línea no gozan de la protección de derechos laborales; puesto que, están regulados por una norma especial; asimismo, la SCP 720/2015-S de 3 de julio señala de manera clara que la inamovilidad laboral no se aplica a los contratos de trabajo que por su naturaleza son temporales, eventuales o en contratos de obra, en ese sentido, para la accionante no aplica la inamovilidad laboral; 7) La accionante menciona que a través de una nota que envío el 20 de mayo hubiese impugnado un acto administrativo, confundiendo el hecho de una petición con o una solicitud a la existencia de un acto administrativo en concreto, en ese sentido, la SCP 249/2017-S3 de 27 de marzo, señala que en toda impresión existe una petición; empero, no toda petición involucra una impugnación, y en materia administrativa el recurso de impugnación surge contra una decisión de la administración pública; no obstante, solo hubo una conclusión de un contrato de consultoría en línea de la accionante, en ningún momento ha habido un acto administrativo, el cual se tenga que impugnar o reclamar; por lo que, solicita se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 69/2023 de 29 de septiembre, cursante de fs. 160 a 163 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: i) Ingresando al análisis de los argumentos planteados por las partes, corresponde referirse inicialmente al principio de subsidiariedad, así como al principio de inmediatez. Respecto a este último, el art. 129 de la CPE y el art. 55 de la Ley 254 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establecen que el plazo para interponer una acción de amparo constitucional es de seis meses, plazo que se considera razonable, en tanto permite evitar que se reclamen indefinidamente actos presuntamente vulnera torios de derechos y garantías constitucionales siendo un plazo razonable, otorgando además un cierto grado de aceptación a los actos consentidos; ii) Este plazo tiene por finalidad impedir que las vulneraciones a derechos y garantías constitucionales se prolonguen indefinidamente en el tiempo, y exige que la persona afectada actúe con diligencia. Sobre este aspecto, la jurisprudencia constitucional se encuentra ampliamente desarrollada; por lo que, no resulta necesario citar sentencias constitucionales plurinacionales iii) No obstante, la jurisprudencia ha sido reiterada en señalar que, cuando se trata de mujeres en estado de gestación o embarazo, la protección prioritaria recae en el niño o niña por nacer, razón por la cual los principios procesales pueden flexibilizarse, especialmente cuando los actos vulnera torios se mantienen en el tiempo iv) En el presente caso, si bien el hecho generador data del 2022 y ha transcurrido más de un año, se evidencia que la accionante ha realizado actuaciones tendientes a reclamar los derechos que considera vulnerados, habiendo formulado un recurso de revocatoria -10 de marzo de 2023-. En ese sentido, debe entenderse que el reclamo se mantuvo vigente mediante un recurso jerárquico; por lo que, el cómputo del plazo de seis meses debe realizarse desde esas últimas actuaciones y no desde el hecho inicial, motivo por el cual ese tribunal consideró razonable la flexibilización del principio al pertenecer a un sector vulnerable de la población v) Respecto al principio de subsidiariedad, ocurre una situación similar; puesto que, la accionante pertenece a un sector vulnerable de la población por encontrarse en estado de embarazo. En estos casos, la jurisdicción constitucional debe ser también flexible en cuanto a formalidades y requisitos priorizando la protección de derechos fundamentales, en especial los del menor que está por nacer vi) Al ingresar al análisis de fondo, corresponde señalar que la acción de amparo constitucional no es la vía idónea para dilucidar hechos controvertidos ni para reconocer derechos, sino protegerlos cuando se encuentren debidamente consolidadas conforme a lo establecido en la SCP 0327/2022-S2 de 18 de mayo vii) En el caso concreto, el accionante manifestó haber suscrito más de siete contratos como consultor en línea, alegando que estos contratos camuflados dentro de lo que se maneja en materia laboral. Refiriendo que en realidad se trataban de contrataciones laborales y no de consultoría en línea; puesto que, al suscribir más de dos contratos de acuerdo a la normativa laboral le correspondía la inamovilidad laboral; no obstante, el accionante sostuvo que la contratación se realizó conforme al DS 0181 que es una de las normas básicas del sistema de administración de bienes y servicios del Estado, cumpliéndose con todos los procedimientos administrativos, registros en contraloría, facturación e informes correspondientes viii) La jurisdicción constitucional no puede ingresar ni a referirse a derechos cuando esos no se encuentran consolidados; la accionante debe consolidar su derecho en la instancia que corresponda sea en la vía administrativa o en la jurisdicción ordinaria, para tener ese derecho definido con precisión, mientras no defina esos derechos no puede acudir a la jurisdicción constitucional, por cuanto, al no considerar ese tribunal de garantías que esos derechos están consolidados que realmente le asiste ese derecho a la inamovilidad no puede entrar al análisis debiendo la accionante acudir a la vía que corresponda; asimismo, debe entenderse que el petitorio fue amplio y variado entre el memorial de acción de defensa y la audiencia, entendiéndose de acuerdo a las consultas realizadas que se debían resarcir los daños emergentes a la ruptura contractual que la interpretó como desvinculación laboral, razón para entender un resarcimiento de daños por efecto de cualquier actuación; empero, estos deben ser demostrados y consolidarse en la jurisdicción que corresponda para que pueda considerarse como un derecho propio de la accionante.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Contrato Administrativo para la Prestación de Servicios de Consultoría Individual en Línea de 23 de febrero de 2022, "...INFORMATICO PARA LA SUB ALCALDIA DEL AREA RURAL (AUXILIAR -II)" CONTRATACIÓN MENOR Nº 1004/2022", celebrado entre Johnny Marcel Torres Terzo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -ahora accionado- y Giovana Marisol Narvaez Pilinco -hoy accionante-, que en su cláusula novena señala el plazo de prestación de los servicios de consultoría por tres meses, computado a partir del día de suscripción del contrato (fs. 76 a 78 vta.).