0036/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Declara la inconstitucionalidad del DS 12097, al vulnerar del principio de reserva legal, por regular derechos fundamentales de los trabajadores, aspecto que no les está atribuido a los Decretos Supremos, sino a las leyes emitidas por el Órgano Legislativo.

Extracto de la ratio decidendi

III.4. (...) Los accionantes denuncian que el DS 12097, vulnera el principio de reserva legal porque coarta la libertad de sindicalización de cualquier trabajador. A este respecto, en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se estableció que la limitación de los derechos fundamentales, sólo puede hacerse efectiva mediante una ley emitida por el Órgano Legislativo, y no así por un Decreto Supremo emitido por el Órgano ejecutivo. En el caso presente, el DS 12097, regula el derecho a la sindicalización y su participación en las directivas sindicales cuando aclara lo que se encuentra dispuesto en el art. 99 de la LGT, al sostener que las personas profesionales o no, que ejercen cargos de decisión, alta dirección, mando u otra forma cualquiera de representación patronal en las empresas, no pueden ser miembros de los sindicatos de base y no pueden desempeñar cargo alguno dentro de las directivas sindicales; al estar regulados de la forma señalada, los derechos fundamentales de los trabajadores, se vulnera el principio de reserva legal establecido en el art. 109.II de la CPE, puesto que, los derechos fundamentales de los trabajadores y la restricciones de los mismos deben ser dispuestas por ley emitida por el Órgano Legislativo y no así por disposiciones emitidas por el Órgano Ejecutivo como el decreto supremo. Por lo manifestado, el DS 12097, es inconstitucional por ser vulneratorio del principio de reserva legal, por regular derechos fundamentales de los trabajadores, aspecto que no les está atribuido a los Decretos Supremos, sino a las leyes emitidas por el Órgano Legislativo. Consecuentemente, al haberse constatado la vulneración del principio de reserva de ley contenida en el art. 109.II de la CPE, toda vez que el DS 12097 impugnado, limita el derecho fundamental, como el derecho a la sindicalización; la constatación de esta infracción constitucional, impide ingresar al análisis de los otros fundamentos de fondo sobre el Decreto Supremo de referencia.

Extracto de jurisprudencia indicativa

III.2. Respecto al derecho de sindicalización

La CPE, en su art. 51, reconoce el derecho a la sindicalización de los trabajadores al establecer lo siguiente:

“I. Todas las trabajadoras y los trabajadores tienen derecho a organizarse en sindicatos de acuerdo con la Ley.

II. El Estado respetará los principios sindicales de unidad, democracia sindical, pluralismo político, auto sostenimiento, solidaridad e internacionalismo.

III. Se reconoce y garantiza la sindicalización como medio de defensa, representación, asistencia, educación y cultura de las trabajadoras y trabajadores del campo y de la ciudad.

IV. El Estado respetará la independencia ideológica y organizativa de los sindicatos. Los sindicatos gozarán de personalidad jurídica por el solo hecho de organizarse y ser reconocidos por sus entidades matrices.

V. El patrimonio tangible e intangible de las organizaciones sindicales es inviolable, inembargable e indelegable.

VI. Las dirigentes y los dirigentes sindicales gozan de fuero sindical, no se les despedirá hasta un año después de la finalización de su gestión y no se les disminuirá sus derechos sociales, ni se les someterá a persecución ni privación de libertad por actos realizados en el cumplimiento de su labor sindical.

VII. Las trabajadoras y los trabajadores por cuenta propia tienen el derecho a organizarse para la defensa de sus intereses” (las negrillas son nuestras).

De la norma citada, se establece que la Constitución Política del Estado, reconoce el derecho a la sindicalización de todos los trabajadores de acuerdo con la ley. Con ese fin, la LGT en su art. 99 reconoce el derecho de asociación en sindicatos de los trabajadores cuando señala lo siguiente: “Se reconoce el derecho de asociación en sindicatos, que podrán ser patronales, gremiales o profesionales, mixtos o industriales de empresas. Para actuar como tal, el sindicato deberá tener carácter de permanencia, haber legalizado su personería y constituirse con arreglo a las reglas legales”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0036/2013

Sucre, 4 de enero de 2013

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Soraida Rosario Chávez Chire

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 00208-2012-01-AIC

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta a instancia de Héctor Eduardo Aguilar Rocabado, Rolando Javier Vera Gonzales y Wilson Andia Salazar, Secretarios; General, de Relaciones y de Conflictos respectivamente, del Sindicato de la Empresa Nacional de Electricidad ENDE-Cochabamba, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 1 y 2 del Decreto Supremo (DS) 12097 de 31 de diciembre de 1974, por considerar contrarios, a los arts. 13.I, 48.II.I, 51.I y IV, 109.I y II y 410.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial de 4 de agosto de 2009, cursante de fs. 84 a 88, dentro de la solicitud de reconocimiento de Directorio del Sindicato de ENDE-Cochabamba incoado por la Confederación Sindical de Trabajadores de Luz y Fuerza, Telecomunicaciones, Aguas y Gas de Bolivia, en grado de recurso jerárquico, Héctor Eduardo Aguilar Rocabado, Rolando Javier Vera Gonzales y Wilson Andia Salazar, Secretarios, General, de Relaciones y de Conflictos, respectivamente, de ENDE-Cochabamba -actualmente accionantes-, interpusieron recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, -ahora acción de inconstitucionalidad concreta-, contra los arts. 1 y 2 del DS 12097 de 31 de diciembre de 1974, por su origen y por su contenido por haberse dictado en el gobierno de facto, por no haber observado los procedimientos y formas establecidos por la Constitución Política del Estado y por no respetar la independencia ideológica y organizativade los sindicatos, previstos en los arts. 13.I, 48.I y II, 51.I y IV, 109.I y II y 410.I y II de la CPE, solicitando al entonces Ministerio de Trabajo, promueva el referido recurso -hoy acción-, argumentando los fundamentos jurídicos constitucionales desarrollados infra:

I.1.1. Relación sintética de la acción

Los accionantes, arguyen que mediante nota enviada a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, solicitaron el reconocimiento expreso del Directorio del Sindicato de Trabajadores ENDE-Cochabamba, por la gestión 2008-2010, ante dicha solicitud, la Jefatura mencionada, mediante Resolución Administrativa (RA) JDT-CBBA. 021/09 de 3 de abril de 2009, homologó el reconocimiento efectuado por su entidad matriz a su dirigencia sindical con todas la prerrogativas y fuero sindical correspondiente; pero, Rafael Alarcón Orihuela, en calidad de Gerente General de ENDE-Cochabamba, interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa citada anteriormente y, la referida autoridad departamental del trabajo, resolvió revocar totalmente mediante RA 46/09 de 3 de junio de 2009, fundamentando su decisión en los arts. 1 y 2 del DS 12097, razón por la cual, dentro de plazo formularon recurso jerárquico contra la última resolución.

Alegan que la redacción contenida en los arts. 1 y 2 del DS 12097, contiene un espíritu discriminatorio, por cuanto a sola declaración de “personal de confianza” por parte del patrono, permite coartar la libertad de sindicalización de cualquier trabajador.

Agregan, que el art. 2 del DS referido, intenta individualizar a los prohibidos de sindicalizarse, cometiendo el error de incluir a esta prohibición al personal operacional, dentro del cual están comprendidos los trabajadores que se desempeñen como jefes de departamento, jefes de sección o de igual jerarquía, cargos que son ocupados por trabajadores que se destacaron en el cumplimiento de sus funciones o han logrado experiencia en el manejo del rubro en que se desempeñan; el pretender que el personal destacado que ocupa los cargos señalados quede desamparado de la protección que brinda una entidad sindical y se le obligue a renunciar a su derecho a la sindicalización atenta flagrantemente a los arts. 1 y 2 del Convenio 98 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) que el país lo ratificó el 15 de noviembre de 1973.

Complementan, que el DS 12097, es inconstitucional por su origen, por cuanto fue dictado durante el gobierno de facto de Hugo Banzer Suárez (1971-1978), quien asumió la presidencia de la República de Bolivia contraviniendo el orden constitucional y jurídico preexistente, por tanto, todos los actos realizados por éste son ilegítimos y entre ellos está el Decreto Supremo mencionado, porqueéste para su surgimiento no observó los procedimientos y formas establecidos en la Norma Suprema contraviniendo los arts. 165 al 172.

Asimismo, alegan que es inconstitucional por su contenido, porque coarta la libertad de asociación y de sindicalización en contravención de lo dispuesto por los arts. 48.I.II y 51.IV de la CPE, y al ser aplicado con preferencia el Decreto Supremo cuestionado con relación a la Norma Suprema, también vulnera el principio de reserva legal, de supremacía y de jerarquía constitucional preceptuado en el art. 410 de la CPE.

Finalmente, en lo que concierne a la relevancia de la norma impugnada en la decisión del proceso, señala que al haber fundamentado su decisión de revocatoria, la autoridad departamental de trabajo de Cochabamba, en el DS 12097, aplicando en preferencia a la Constitución Política del Estado, es previsible que tal situación se repita en grado de recurso jerárquico en cuanto a su aplicación.

1.1.2. Trámite procesal de la acción y resolución de la autoridad consultante

Mediante Resolución Ministerial (RM) 575/09 de 19 de agosto de 2009, cursante de fs. 272 a 273, el Ministerio de Trabajo, rechazó el entonces incidente de inconstitucionalidad con los siguientes fundamentos: a) La Constitución Política del Estado aprobada por el pueblo boliviano tiene vigencia desde el 7 de febrero de 2009; b) El DS 12097 de 31 de diciembre de 1974, ha sido emitido cuando estaba vigente la Constitución Política del Estado de 1967, que fue reformado posteriormente en los años 1995, 2004 y 2005; en el caso analizado, el indicado Decreto Supremo tuvo como origen otro marco constitucional distinto al actual; y, c) El incidente planteado se encuentra manifiestamente infundado, puesto que refiere a una norma tachada de inconstitucional que fue emitida en vigencia de plazo y en el marco de una anterior Constitución Política del Estado.

I.2. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Juan Marcelo Zurita Pabón, Jefe de la Unidad de Gestión Jurídica del Ministerio de la Presidencia, en representación legal de Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante memorial presentado el 23 de agosto de 2012, cursante de fs. 480 a 487, arguyó lo siguiente: 1) La demanda carece de fundamento que pueda determinar un control de constitucionalidad respecto a la norma impugnada, lo que hace que no exista materia para configurar un control de constitucionalidad sobre el Decreto Supremo.impugnado; 2) La acción de inconstitucionalidad fue interpuesta con el único afán de someter a la jurisdicción constitucional un procedimiento administrativo del ámbito laboral que debe ser resuelto con la normativa pertinente aplicable al caso laboral y sindical, y en base a la independencia de la organización sindical y de los ente matrices; 3) La acción de inconstitucionalidad concreta fue interpuesta en el trámite de reconocimiento de Directorio del Sindicato ENDE-Cochabamba; dentro del trámite, la Jefatura departamental de trabajo de Cochabamba, mediante RA JDT-CBBA 021/09 de 3 de abril de 2009, reconoció el directorio mediante homologación; pero, impugnada la resolución, ésta fue revocada mediante RA 46/09 de 3 de junio de 2009, dejando sin efecto la homologación del reconocimiento de directorio, contra la resolución aludida; los miembros del Sindicato ENDE-Cochabamba, interpusieron recurso jerárquico y en ese ínterin también presentaron la presente acción de inconstitucionalidad concreta, misma que fue rechazada por el entonces Ministerio de Trabajo mediante RM 575/09, posterior a ello el 15 de septiembre de 2009, emitió la Resolución Ministerial (RM) 676/09 de septiembre de 2009, resolviendo el recurso jerárquico confirmando la revocatoria de la homologación del reconocimiento del Directorio del Sindicato ENDE-Cochabamba; 4) La decisión que asumió la autoridad laboral administrativa está sometida a un marco normativo representado por la Constitución Política del Estado en su art. 51, la Ley General del Trabajo (LGT) en su art. 99 al 102 y la disposición del Decreto Ley 38 de 7 de febrero de 1944, las normas reglamentarias del Decreto Supremo de 23 de agosto de 1943 en los arts. 120 al 147; 5) En la acción de inconstitucionalidad concreta no se cumple con un requisito esencial, respecto a la relevancia que tiene la norma impugnada en la revisión del trámite de donde surgió; 6) La acción de inconstitucionalidad concreta, tiene como único objeto el control de constitucionalidad aplicable a un caso concreto, ello conlleva a determinar que en el caso presente, no es posible considerar y menos analizar elementos de hecho ni de derecho controvertidos en el trámite de reconocimiento de directorio, el cual debía y debe adecuarse a la Ley General del Trabajo y sus Decretos Reglamentarios entre ellos, el DS 12097; 7) La acción de inconstitucionalidad concreta confunde la naturaleza de los Decretos Supremos y los Decretos Leyes, porque los Decretos Supremos son normas de naturaleza auxiliar cuya emisión sólo compete al Órgano Ejecutivo en el ámbito de sus atribuciones y según sus facultades reglamentarias, para el cumplimiento de las leyes sin modificar su contenido; 8) La LGT, estableció la libertad de asociación sindical, esa norma era obligación auxiliar con reglas específicas de requisitos, formas, procedimientos, quienes y como se accedía a ese derecho, y eso sólo se podía hacer a través de los Decretos Supremos que son instrumentos legales para reglamentar y establecer normas auxiliares conducentes al acceso al derecho libre de organización; 9) Se está tratando de utilizar la condición o naturaleza de un tipo de gobierno de facto para sustentar que el DS 12097, tendría el contenido de una ley y sería inconstitucional, lo cuales incoherente, porque lo único que se hizo con ese Decreto Supremo fue reglamentar la Ley General del Trabajo; 10) Diferente es el caso de los Decretos Leyes, donde existía actos con valor legislativo, pero que emanaron de un poder que no tenía atribuciones constitucionales para dictarlas, porque es un Decreto en su forma y una ley por su contenido, en cambio, el DS 12097, es un Decreto en su forma y sigue siendo un Decreto en su contenido al ser su finalidad reglamentar la Ley General del Trabajo; 11) Los arts. 1 y 2 del DS 12097, son constitucionales que no vulneran lo previsto en el art. 13.I de la CPE, porque no viola los derechos constitucionales reconocidos; no transgreden el art. 109.II de la CPE, porque sólo reglamenta la LGT, evitando la incompatibilidad entre la parte patronal con los trabajadores de carácter operativo, puesto que de entremezclarlos en uno solo ente sindical, harían inviables los mecanismos de solución de conflictos laborales y causarían conflictos de derechos; 12) Las disposiciones del DS 12097, tienden a regular la intromisión del sector empresarial y de los que los patronos hubieren elegido como directivos en los asuntos sindicales, aspecto que afecta a los trabajadores de carácter operativo, tomando en cuenta que los profesionales y los que hubieren ejercido mandos medios en el sector privado e incluso público, acceden a los mandos directivos y medios por elección directa del Gerente o de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), lo que conlleva una doble intromisión de la dirección empresarial en los reclamos de los trabajadores; y, los arts. 9 y 100 de la LGT, establecen y categorizan el derecho de sindicalización y la misma está reglamentada por el DS 12097, sin contradecir la Norma Suprema, sin que exista lesión al orden constitucional, por lo que pide se declare la constitucionalidad de los arts. 1 y 2 del DS 12097 manteniéndolo dentro de nuestro ordenamiento jurídico.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Recibido el expediente el 1 de marzo de 2012, por la Unidad de Registro de Ingresos y Causas (fs. 6 vta.), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, por AC 0021/2012- CA/S de 27 de marzo, dispuso la suspensión del plazo y solicitó documentación al Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, a objeto de resolver la causa y, remitidos los documentos solicitados, la Comisión de Admisión por AC 0518/2012-CA de 27 de abril (fs. 220 a 224), de acuerdo a la atribución conferida por el art. 4.1 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, modificado por el art. 3 de la Ley 040 de 1 de septiembre del mismo año, revocó la RM 575/09, pronunciada por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social; y admitió la ahora acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo ponerlo en conocimiento del personero legal del Órgano emisor de la norma impugnada, Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere necesarios, acto procesal que se realizó el 1 de agosto de 2012, conformeinforma el formulario de citaciones y notificaciones cursante a fs. 260.

Realizado el sorteo correspondiente y radicada la causa ante el Magistrado Relator, éste al no haber obtenido el conceso en su proyecto, solicitó segundo sorteo y devolvió el expediente a la Comisión de Admisión mediante nota de 7 de noviembre de 2012, cursante a fs. 490, la misma que mediante decreto de 8 de igual mes y año, dispuso que el expediente pase a conocimiento del pleno para el segundo sorteo, hecho que se produjo el 15 del mismo mes y año, recayendo la causa en este despacho.

Asimismo, de conformidad al Acuerdo Administrativo TCP-SP-AD-037/2012 de 17 de diciembre, que resuelve: Disponer el receso de actividades por fin de año del Tribunal Constitucional Plurinacional del 24 de diciembre de 2012 a 2 de enero de 2013, con suspensión de plazos procesales, a cuyo efecto la presente Resolución se pronuncia dentro de plazo legal; de la misma forma, al encontrarse con baja médica el Magistrado, Tata Gualberto Cusi Mamani, se habilitó al Magistrado Suplente, Dr. Macario Lahor Cortez Chávez, de conformidad al art. 24.I de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional.

II. CONCLUSIONES

De la compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.Por RA JDT-CBBA. 021/09 de 3 de abril de 2009, la Jefatura departamental de trabajo de Cochabamba, homologó el reconocimiento efectuado por su entidad matriz a la Dirigencia del Sindicato de Trabajadores ENDE-Cochabamba (fs. 142).

II.2.ENDE, mediante memorial presentado el 15 de mayo de 2009, interpuso recurso de revocatoria contra la RA JDT- CBBA. 021/09, con el argumento de que el DS 12097 de 31 de diciembre de 1974, que se encuentra vigente, dispone que las personas profesionales o no, que ejerzan cargos de decisión, alta dirección, mando u otra forma cualquiera de representación patronal en las empresas públicas y privadas no pueden ser miembros de los sindicatos de base establecidos en sus respectivos organismos y consiguientemente, no pueden desempeñar cargo alguno dentro de las directivas sindicales (fs. 151 a 154 vta.).

II.3.Por RA 46/09 de 3 de junio de 2009, la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, revocó totalmente la RA JDT-CBBA. 021/09, argumentando que el DS 12097, establece que las personas que ejercen cargos ejecutivos, jefes de departamento, jefes de sección, o de cargos de igual jerarquía con diferentes denominaciones pero con iguales funciones,no pueden ser parte de la directiva sindical, ya que la base de un sindicato tendrá que estar compuesto por trabajadores de base que tengan representación ante las autoridades superiores a fin de tener la representación sindical efectiva, pero la RA JDT-CBBA. 021/09 de 3 de abril de 2009, emitida por autoridad legalmente competente, no tenía conocimiento y desconocía los cargos que ocupan en ENDE.

II.4.Héctor Aguilar Rocabado, Rolando Vera Gonzales y Wilson Andia Salazar, en representación del Sindicato de Trabajadores ENDE-Cochabamba, mediante memorial de 12 de junio de 2009, presentaron recurso jerárquico contra la RA 46/09, recurso que se encuentra pendiente de resolución (fs. 205 a 212).

II.5.El DS 12097 de 31 de diciembre de 1974, dispone lo siguiente:

“Articulo 1.- Las personas profesionales o no, que ejerzan cargos de decisión, alta dirección, mando u otra forma cualquiera de representación patronal en las empresas públicas, privadas y mixtas y en las entidades descentralizadas, no podrán ser miembros de los sindicatos de base establecidos en sus respectivos organismos y, consecuentemente, no podrán desempeñar cargo alguno dentro de las directivas sindicales.

Articulo 2.- Quedan comprendidos en los alcances de esta disposición los presidentes, vicepresidentes y miembros de directorio; los gerentes, subgerentes, directores generales, directores y subdirectores ejecutivos; los jefes de departamento, de sección o de cargos de igual jerarquía con diferente denominación pero con iguales funciones, así como todos los funcionarios de la administración descentralizada que ejerzan cargos en los niveles de decisión y de asesoramiento y de jefes en los niveles de apoyo, de ejecución y de desconcentración.

Articulo 3.- Se deroga el Decreto Supremo N° 11173 de 9 de noviembre de 1973”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Corresponde determinar si los arts. 1 y 2 del DS 12097 de 31 de diciembre de 1974, infringen las normas contenidas en los arts. 13.I, 48.I.II, 51.I.IV, 190.I.II y 410.I.II de la CPE, por supuestamente restringir el derecho a la sindicalización de forma discriminada, el principio de reserva legal, la libertad ideológica y organizativa de los sindicatos y el principio de jerarquía normativa y supremacía constitucional.En consecuencia, corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional pronunciarse respecto a la impugnación referida.

III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad concreta