0039 Bis/2026-CA

Texto de la resolucion

AUTO CONSTITUCIONAL 0039 Bis/2026-CA Sucre, 3 de febrero 2026

Expediente: 80863-2026-162-AIC Acción de inconstitucionalidad concreta Departamento: La Paz

En consulta la Resolución Administrativa (RA) 80/2025 de 20 de octubre, cursante de fs. 240 a 252 vta., pronunciada por el Director de Gestión de Recursos Humanos (RR.HH.) del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, por la que promovió de oficio la acción de inconstitucionalidad concreta, demandando la inconstitucionalidad del art. 2 de la Ley Autonómica Municipal -Ley 485 de 23 de junio de 2022-, por ser presuntamente contrario al arts. 115.II, 297.I.2 y 298.II.31 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN

I.1. Resolución de la autoridad administrativa consultante

Por RA 80/2025 de 20 de octubre, cursante de fs. 240 a 252 vta., el Director de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, promovió de oficio la presente acción de inconstitucionalidad concreta, demandando la inconstitucionalidad del art. 2 de la Ley Autonómica Municipal 485, de acuerdo a los siguientes fundamentos: a) La Asesoría Legal de esa Dirección emitió el Informe Legal CITE: GAMLP/SMAF/DGRH/AL 1728/2025 de 13 de octubre, mediante el cual recomendó a su autoridad, promover de oficio la presente acción normativa contra la Ley Autonómica Municipal 485. Para tal efecto, sugirió la emisión de una resolución expresa que identifique el proceso o procedimiento en el que se plantea la acción, así como el precepto normativo cuya constitucionalidad se cuestiona y que resulta aplicable a la resolución del caso concreto; b) Mediante Auto Provisional de 13 de octubre de 2025, se dispuso el traslado del referido Informe Legal a los veinte servidores públicos municipales que iniciaron el proceso administrativo en el mes de septiembre de ese año, para la calificación o recalificación del bono de antigüedad, otorgándoles el plazo de tres días para que formulen respuesta a partir de su notificación; sin embargo, conforme a lo establecido por el art. 33.III de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, el 14 de octubre de 2025 se procedió a su legal notificación, sin que los referidos servidores públicos hubieran presentado respuesta dentro del plazo concedido; c) Se acudió al procedimiento constitucional correctivo con la finalidad de depurar del ordenamiento jurídico el art. 2 de la Ley Autonómica Municipal 485, promulgada de oficio por el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y publicada en la Gaceta Municipal el 14 de diciembre de 2022, por cuanto vulnera el derecho constitucional al debido proceso en sus elementos de legalidad y seguridad jurídica; además, de invadir competencias exclusivas del Nivel Central del Estado en materia de políticas y régimen laboral, afectando de manera directa a los servidores públicos municipales que solicitan el reconocimiento y la cancelación del bono de antigüedad, en su calidad de derecho laboral adquirido; d) El bono de antigüedad es un derecho laboral reconocido en el ordenamiento jurídico boliviano que consiste en una remuneración adicional al salario básico, supeditada al tiempo de servicios continuos e ininterrumpidos, percibida una vez superados los dos años de trabajo, motivo por el cual no constituye un beneficio social, sino un componente salarial de carácter mensual, cuyo cálculo se realiza conforme a una escala porcentual establecida por ley y en proporción al tiempo de servicios; e) La problemática objeto de análisis se origina en la determinación de la escala porcentual y la base de cálculo del bono de antigüedad dentro del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, situación que se arrastra desde gestiones municipales anteriores, en las que se emitió normativa municipal sustentada en el Decreto Supremo (DS) 20060 de 20 de febrero de 1984, disposición que actualmente se encuentra abrogada, desconociendo que el art. 298.II.1 de CPE, establece como competencia exclusiva del nivel central del Estado la formulación de políticas y la regulación del régimen laboral; por lo que, el porcentaje de percepción y la base de cálculo del bono de antigüedad aplicables a todos los sectores laborales del país se rigen por la normativa nacional vigente, específicamente los arts. 60 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, 13 del DS 21137 de 30 de noviembre de igual año; y, 3 del DS 26450 de 18 de diciembre de 2001, que establecen como base de cálculo el salario mínimo nacional; f) Si bien el DS 861 de 1 de mayo de 2011, dispuso la eliminación de disposiciones fundamentadas en el DS 21060, dicha determinación fue condicionada a la conformación de una comisión de alto nivel encargada de revisar y proponer modificaciones en materia laboral, situación que no se concretó; razón por la cual, el art. 60 del DS 21060 mantiene plena vigencia y aplicación, siendo utilizado de manera uniforme por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y por el Órgano Judicial (judicatura laboral) en todo el territorio nacional; g) En cumplimiento de la normativa nacional vigente, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, emitió el Decreto Municipal 031/2021 de 30 de julio y posteriormente el Decreto Municipal 006/2022 de 12 de abril, adecuando la escala porcentual del bono de antigüedad a la establecida por el nivel central del Estado; sin embargo, el Concejo de dicho Gobierno Municipal, procedió a promulgar de oficio la Ley Autonómica Municipal 471 de 12 de noviembre de 2021 y posteriormente la Ley Autonómica Municipal 485, mediante las cuales abrogó los referidos decretos municipales y elevó a rango de ley municipal un reglamento basado en normativa abrogada, desconociendo la vigencia del art. 60 del DS 21060; h) Como consecuencia de la emisión del art. 2 de la Ley Autonómica Municipal 485, actualmente coexisten dos normas plenamente vigentes y de cumplimiento obligatorio que regulan el pago del bono de antigüedad, siendo estas el art. 60 del DS 21060, como normativa nacional vigente, y el art. 2 de la Ley Autonómica Municipal 485, cuya aplicación simultánea resulta material y jurídicamente imposible, generándose un conflicto normativo que vulnera el principio de supremacía constitucional y el derecho al debido proceso en sus elementos de legalidad y seguridad jurídica; i) En virtud de lo dispuesto por los arts. 297.I.2 y 298.II.31 de la CPE, el mencionado Concejo Municipal carece de competencia para legislar en materia de régimen laboral, habiendo incurrido en una invasión de competencias exclusivas del nivel central del Estado, circunstancia que torna incompatible el art. 2 de la Ley Autonómica Municipal 485 con la Constitución Política del Estado y lo hace pasible de control de constitucionalidad; j) La aplicación de la referida norma municipal cuestionada, no solo afecta las competencias constitucionales del Órgano Central del Estado, sino que expone a la autoridad administrativa y a los servidores públicos municipales a posibles procesos coactivos, así como a responsabilidades civiles, administrativas y penales; además, puede generar un perjuicio económico al Estado por pagos indebidos, de conformidad con lo establecido en la Ley del Sistema de Control Fiscal y el art. 112 de la CPE; y, k) En ese marco, y siendo evidente el riesgo cierto de afectación a los derechos patrimoniales del Estado y al derecho al debido proceso, corresponde solicitar, como medida cautelar, la suspensión de la aplicación del art. 2 de la Ley Autonómica Municipal 485, en lo referido a la escala porcentual establecida en el Decreto Municipal 17/2015 de 30 de septiembre y su modificatoria, sin que ello implique la interrupción del pago del bono de antigüedad a los servidores públicos municipales que califiquen para este derecho laboral, el cual podrá ser efectuado conforme a la normativa nacional vigente, hasta la emisión de la sentencia constitucional plurinacional que resuelva la presente acción de inconstitucionalidad concreta.

II. ANÁLISIS DE LA ACCIÓN

II.1. Normas impugnadas y preceptos constitucionales supuestamente infringidos

Solicita se declare la inconstitucionalidad art. 2 de la Ley Autonómica Municipal 485, por ser presuntamente contrario a los arts. 115.II, 297.I.2 y 298.II.31 de la CPE.

II.2. Marco normativo constitucional y legal

De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución y ejerce el control de constitucionalidad.

Por su parte el art. 73.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), estipula que la acción de inconstitucionalidad concreta procederá: "...en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales" (las negrillas son nuestras).

Asimismo, el art. 80 del citado Código establece que:

"I. Una vez solicitado se promueva la Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto ante la autoridad que conozca del proceso judicial o administrativo, se dispondrá el traslado, si corresponde, dentro de las veinticuatro horas, para que ésta sea respondida en el plazo de tres días a partir de su notificación" (las negrillas nos corresponden).

El art. 81.I del CPCo, en cuanto a la oportunidad para interponer esta acción de inconstitucionalidad concreta, refiere que: "...podrá ser presentada por una sola vez en cualquier estado de la tramitación del proceso judicial o administrativo, aún en recurso de casación y jerárquico, antes de la ejecutoría de la Sentencia" (las negrillas son propias).

Los artículos citados precedentemente determinan: primero, que la demanda de inconstitucionalidad concreta debe ser presentada dentro de un proceso judicial o administrativo donde se tramita una causa; segundo, que este tipo de acción solo puede ser interpuesta por una sola vez, ya sea dentro de un proceso judicial o administrativo; lo que implica que si se solicitó se promueva la acción citada en primera instancia, no podrá volver a ser planteada.

Respecto a las causales de rechazo, el art. 27.II del referido Código, ordena que:

"II. La Comisión de Admisión rechazará las acciones, demandas, consultas y recursos en los siguientes casos:

a) Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.

b) Cuando sea presentada de manera extemporánea en los casos que así corresponda, o

c) Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo" (las negrillas son añadidas).

II.3. El control normativo de constitucionalidad no es un mecanismo que pueda suplir el control de legalidad

Sobre el particular la SC 0022/2006 de 18 de abril, señala que: "...el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad vinculado a un proceso judicial o administrativo, es un mecanismo previsto para el control de constitucionalidad, se activa en aquellos casos en los que las disposiciones legales que forman parte del objeto de control presenten signos de incompatibilidad o contradicción directa con la Constitución; a contrario sensu no se activa cuando una disposición legal contradice o es incompatible con otra disposición legal ordinaria de superior jerarquía, ya que en esa situación nos encontraríamos ante una ilegalidad no ante una inconstitucionalidad; por lo que el control de esa situación corresponde al ámbito del control de legalidad, conforme está previsto por el parágrafo III de las disposiciones finales de derogaciones y modificaciones de la Ley del Tribunal Constitucional, modificado por la Ley 1979 de 24 de mayo, por cuyo mandato ´Se aplicarán los procesos contenciosos administrativos por las autoridades judiciales competentes, cuando se impugnen decretos o resoluciones que se consideren ilegales por su oposición a una norma superior, salvo que la contradicción acusada se refiera de manera directa a una o más disposiciones de la Constitución Política del Estado"' (las negrillas son nuestras [criterio asumido entre otros en el AC 0131/2010-CA de 30 de abril]).

Por su parte, la SCP 0026/2016 de 17 de febrero, citando a la SCP 1998/2014 de 5 de diciembre, estableció que: "El control normativo que se materializa mediante la activación de las acciones de inconstitucionalidad concreta y abstracta, constituye el mecanismo de carácter procesal que permite a este Tribunal, realizar el contraste o test de constitucionalidad de toda disposición legal de cuya constitucionalidad se duda. Para esa labor, la única fuente o parámetro de examen y verificación de compatibilidad es el contenido de la Ley Fundamental y las normas que integran el bloque de constitucionalidad, conforme a la comprensión de los arts. 256 y 410 de la CPE; es decir, el conflicto normativo que corresponde ser resuelto por esta jurisdicción, se da cuando las disposiciones normativas con rango infra constitucional, ya sean leyes con alcance nacional, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, normas departamentales y municipales, decretos y resoluciones, se sobreponen o contravienen la naturaleza y el espíritu del contenido constitucional; sin embargo, las antinomias o las controversias normativas entre disposiciones legales con jerarquía inferior a la Constitución Política del Estado, corresponden ser dilucidados y armonizados ante las autoridades de la jurisdicción ordinaria o administrativa, según corresponda en cada caso concreto. En ese sentido, este Tribunal, en el ejercicio de las atribuciones previstas en la Norma Suprema, no ejerce el control de legalidad de las disposiciones, al tener como labor principal la de velar por la supremacía de la Ley Fundamental, a través del control de constitucionalidad. Por lo tanto, si la acción de inconstitucionalidad concreta o abstracta tiene implícito como problema jurídico un conflicto de inter legalidad, esta jurisdicción deberá declarar la improcedencia de la acción, sin ingresar al fondo de la problemática planteada, habida cuenta que el constituyente boliviano, no confirió al Tribunal Constitucional Plurinacional la facultad de armonizar o compatibilizar normas de esa jerarquía" (las negrillas y subrayado nos corresponden [razonamiento reiterado por el AC 0011/2017-CA de 13 de enero]).

II.4. Jurisprudencia constitucional respecto a la debida fundamentación jurídico-constitucional, como requisito de procedencia de la acción de inconstitucionalidad

El AC 0441/2014-CA de 4 de diciembre, ha precisado lo siguiente: "...si la acción de inconstitucionalidad concreta se pretende activar a solicitud de una de las partes, el peticionante debe efectuar una fundamentación clara y precisa, acorde a las exigencias establecidas en el Código Procesal Constitucional, en la medida que esta jurisdicción adquiera duda razonable sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma legal impugnada, ello implica precisar con claridad la expresión de motivos que resalten las razones por las que se considera que la norma impugnada es contraria al orden constitucional vigente (...).