0049/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por vulneración del debido proceso en cuanto a la congruencia de resoluciones respecto a los motivos que iniciaron en el proceso, hecho que ocasionó lesión al derecho a la defensa de la parte accionante.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.5. "(...) una vez sustanciado el proceso administrativo de referencia, el mismo Juez Sumariante, emitió la Resolución Final de sumario administrativo GMA-023/2011, determinando responsabilidad administrativa en contra de Mario Llusco Pucara, por contravención de los arts. 41.5 y 9; 42.3 y 7 del Reglamento Interno de la institución; 2, 3 y 5 del Reglamento específico de entrega con cargo a fondos de avance, estableciendo la sanción de destitución del cargo conforme el art. 29 de la LACG, sin que éstos últimos artículos fuesen parte del Auto Inicial de sumario administrativo interno 034/2011, por lo cual, el accionante no pudo producir la prueba de descargo a dicho efecto, lo que permite a este Tribunal concluir que ha existido efectiva violación del derecho-garantía del debido proceso y específicamente del derecho a la defensa, mutilando las posibilidades del ejercicio de este derecho, toda vez que como se dijo en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Resolución, no se puede sancionar por contravenciones distintas de aquellas contenidas en la Resolución inicial del proceso, lo contrario se dijo, es arbitrario y vulneratorio de derechos, situación que no fue tomada en cuenta en las Resoluciones de recurso de revocatoria GMA-R 010/2011 y jerárquico YVYA/53/2012, que resolvieron confirmar las Resoluciones impugnadas, sin que se hubiese corregido la desviación procesal surgida en la sustanciación del proceso administrativo, pese a ser advertidos por el accionante en sus memoriales de recurso interpuestos, hechos que denotan la vulneración de derechos y garantías fundamentales".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0049/2013

Sucre, 11 de enero de 2013

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente: 01602-2012-04-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 40/2012 de 15 de noviembre, cursante de fs. 817 a 822, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Mario Llusco Paucar contra Raúl Velasco Ramos y Guillermo Málaga Arteaga, Director Ejecutivo Nacional y Juez Sumariante, ambos de la Administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares a la Navegación Aérea (AASANA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 21 de agosto de 2012, cursante de fs. 77 a 86 vta., el accionante señaló que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Resolución 034/2011 de 8 de noviembre, AASANA inició proceso administrativo en su contra; según el sumariante, por no haber presentado documentación idónea de su parte para una rendición de cuentas, supuestamente contraviniendo los arts. 41.5 y 9 del Reglamento Interno de AASANA, 14 y 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (LACG) y 3 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública; en consecuencia, dispuso la retención del 20% de su líquido pagable como dispone el art. 21 del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001.Señala que conociendo las sanciones a las normas supuestamente vulneradas del Reglamento Interno de AASANA, éstas tienen otras penalidades menores y jamás la destitución.

Refiere que el sumariante con la anuencia de la autoridad jerárquica a tiempo de dictar el fallo final, lo acusó por la supuesta vulneración de otras normas consideradas “muy graves” que en ningún momento fueron parte de la resolución de inicio del proceso, sancionándolo con la destitución de su cargo; aplicación de penalidades que nada tienen que ver con el Reglamento Interno de AASANA que no prevé como sanción la destitución, teniendo como máxima sanción la multa de uno a tres días de haber.

Agrega que dentro el proceso administrativo interpuesto los recursos de revocatoria y jerárquico, habiendo radicado este último ante la autoridad jerárquica el 6 de enero de 2012 y que conforme el art. 29 del DS 23318‐A modificado por el DS 26237 el plazo para emitir resolución es de ocho días hábiles, computables desde su radicatoria; empero, la Resolución que resuelve el recurso jerárquico, recién fue emitida el 19 de marzo del mismo año, más de dos meses después del plazo legal.

**I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados**

El accionante alega la vulneración de sus derechos al debido proceso y a la defensa, además de los principios de legalidad, de congruencia y de seguridad jurídica citando al efecto los arts. 14.I y II, 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

**I.1.3. Petitorio**

Pide se conceda la tutela solicitada y en consecuencia se declare la nulidad de:

a) La Resolución Final de sumario administrativo GMA-023/2011 de 30 de noviembre;

b) La Resolución de recurso de revocatoria GMA-R “0101/2011” de 9 de diciembre;

c) La Resolución Administrativa (RA) YVYA 053/2012 de 19 de marzo;

d) La RA YVYA 055/12 de 23 de marzo de 2012 y memorándum de 26 de marzo de 2012; y, consiguientemente se ordene la restitución a su fuente de trabajo con la imposición de costas, daños y perjuicios.

**I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías**

Efectuada la audiencia pública el 15 de noviembre de 2012, se produjeron los siguientes hechos:

**I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción**La parte accionante mediante su abogado, en audiencia refirió: 1) Se le abrió el proceso por faltas graves, en vista de haber incumplido el art. 41.5 y 9 del Reglamento Interno de AASANA; empero, de manera sorpresiva, el Juez sumariante, contradiciendo el principio de congruencia dictó la Resolución final GMA 023/2011 de 30 de noviembre, acusándolo por otras faltas e irónicamente determinando responsabilidad administrativa y destitución inmediata de su cargo por contravención al art. 42.3 y 7 del Reglamento Interno de la citada entidad, incrementando la sanción a faltas muy graves; y, 2) Sin notificarle con la ampliación de las sanciones emitidas, procedieron a destituirlo, sin existir prueba plena, auditoría interna, un informe pormenorizado de la oficina jurídica lo que evitó la posibilidad de defenderse.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Raúl Velasco Ramos, Director Ejecutivo Nacional de AASANA, por informe escrito cursante de fs. 794 a 798 vta., manifestó: i) Se inició proceso administrativo contra Mario Llusco Pucara, en previsión al informe legal YHYD/335/2011 y las observaciones realizadas mediante el informe Of. Dir. 017/11 de 5 de agosto de 2011, que realizó un análisis a descargos de fondos de avance presentados por el sumariado —ahora accionante—; ii) De acuerdo a esos antecedentes se formuló Auto Inicial de proceso administrativo interno 034/2011, contra Mario Llusco Pucara y René Cortez Macuapa; dentro el plazo establecido por el DS 23318-A se emitió Resolución de sumario administrativo GMA 023/2011 de 30 de noviembre, contra Mario Llusco Pucara y René Cortez Macuapa, que en su parte resolutiva, artículo primero se determinó responsabilidad administrativa en su contra por contravención al art. 41.5 y 9; art. 42.3 y 7 del Reglamento Interno de la institución, arts. 2, 3 y 5 del Reglamento Específico de Entrega con Cargo a Fondos de avance; iii) Al no haber demostrado cosa contraria por los hechos por los que se le inició proceso administrativo se estableció la destitución del cargo de conformidad al art. 29 de la LACG; iv) Emitida y notificada la Resolución de sumario administrativo GMA 023/2011, los sumariados el 6 de diciembre de 2011, presentaron recurso de revocatoria, recurso que se resolvió por Resolución GMA-R 010/2011, que de acuerdo al DS 23318-A confirmó la Resolución Final de sumario administrativo de 30 de noviembre, considerando que los sumariados no demostraron ni pudieron desvirtuar los elementos por los cuales se les apertura el proceso administrativo e impuso sanción; v) Posteriormente se emitió RA YYVA-053/2012 con la cual se resolvió el recurso jerárquico que en su artículo único dispuso confirmar en todas sus partes la Resolución GMA-R 010/2011, respecto a Mario Llusco Pucara; vi) Con relación a que el recurrente se encuentra bajo las disposiciones de la Ley General del Trabajo y Normas conexas, que deben ser aplicables a momento de realizar el sumario administrativo, conforme hayan determinado las autoridades jurisdiccionales al presente caso.administrativo, en la cual no se contempla la destitución y haberse aplicado de forma incorrecta la Ley de Administración y Control Gubernamental, DS 23318-A y DS 26237, conforme la jerarquía normativa establecida por el art. 410 de la CPE, un Decreto se encuentra por encima de un Reglamento interno, más cuando el art. 2 de DS 23318-A establece que "quedaran derogadas las disposiciones contrarias al presente decreto"; vii) El recurrente con su actuar negligente también contravino el art. 42.3 y 7 del Reglamento Interno de AASANA; y, viii) Se evidenció de manera documentada que el ahora accionante presentó facturas y recibos falsos emitidos aparentemente por el Servicio de Aeropuertos Bolivianos S.A. (SABSA) como descargo de los fondos entregados, por lo que se dispuso que los antecedentes pasen a la Unidad Nacional Jurídica de AASANA para que tomen las acciones legales que corresponda.

La misma autoridad mediante su apoderado, en audiencia refirió: a) El recurrente señala que se le debió haber puesto ante la Jurisdicción de la Ley General del Trabajo, en virtud de que AASANA se hallase dentro de esa Ley y que la Ley de Administración y Control Gubernamental es inaplicable; sin embargo, dentro de la sustanciación del proceso jamás ha observado la competencia del Juez sumariante, hecho que convalidó, existiendo excepciones que pudieron haber sido planteadas en tiempo oportuno (DS 23318-A); b) Asimismo, indica que la Resolución final se habría impuesto una sanción que no estaba determinada en el Auto Inicial, hecho que no tiene consistencia jurídica en virtud de que el sumariante tiene la facultad de investigar no solamente el hecho por el cual se abrió el proceso administrativo interno, sino hechos que pudieron determinar el primer hecho adminisitrativo, sustentado por la SC 0427/2010 de 28 de junio, que determina que la administración pública tiene la obligación de investigar la verdad material; c) Se arguye que es obligación del sumariante para abrir una causa, un informe de auditoría interna; lo que no es evidente, en virtud del art. 29 de la LACG; d) El accionante nunca demostró la incongruencia; pues la SC 0099/12 de 23 de abril, refiere que cuando existe coherencia, unidad de criterio dentro una misma resolución, no se puede hablar de incongruencia; y, e) No existe pérdida de competencia al emitir la resolución jerárquica, en virtud de que no la ha reclamado, la resolución de radicatoria ha sido dictada el 6 de enero y lógicamente se ha notificado el 11 de marzo desde donde empieza a correr el plazo para que la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) emita la resolución jerárquica.

Por su parte, Guillermo Málaga Arteaga, Juez sumariante de AASANA ahora codemandado, señaló: 1) La Institución cuenta con un Reglamento específico de descargo de los fondos en avance aprobado por el Directorio por Resolución 15 de 2005, en la cual establece que la persona que reciba fondos de lainstitución, debe hacer los descargos correspondientes, cumpliendo la formalidad de presentar cotizaciones y en el caso de no existir oferentes, éstos tendrán que ser aprobados por el Directorio Administrativo, cosa que no sucedió; 2) El recurrente, dentro el sumario, no presentó prueba que demuestre esa formalidad, por lo que los descargos presentados no son válidos; 3) El recurrente no ha tomado en cuenta que la Ley de Administración y Control Gubernamental es aplicable como entidad del Estado; 4) El art. 29 otorga la facultad al sumariante para dilucidar la gravedad del hecho y establecer tres tipos de sanciones, que son descuentos, suspensión hasta de 30 días o en el caso más grosero establecer la destitución; 5) Refiere el accionante que, nunca tuvo conocimiento de la inserción del art. 42, pero se tiene una resolución del sumario final, se tiene el recurso de revocatoria y el jerárquico el cual nunca fue observado ni pedido la complementación, por lo que convalidó cualquier error; y, 6) Respecto a que la Resolución fue emitida fuera de plazo, el recurrente no refirió cuál es el agravio sufrido al respecto.

I.2.3. Resolución

Por Resolución 40/2012 de 15 de noviembre, cursante de fs. 817 a 822, la Sala Civil Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, denegó la tutela solicitada, con el siguiente argumento: i) La SC 0854/2012 de 20 de agosto dispuso que no existe la excepción a la subsidiariedad de amparo constitucional en materia de estabilidad laboral, cuando se evidencia que existen causales legales de despido del trabajador, retiro injustificado que en el caso no aconteció, por cuanto el accionante fue despedido luego de haber sido procesado internamente, destitución que se produjo en aplicación del art. 3 del DS 23318-A y por contravenir el art. 41.5 y 9 del Reglamento Interno de AASANA, habiendo el accionante interpuesto los recursos que la ley le franquea; ii) El accionante desempeñaba funciones de Técnico del Servicio de Extinción de Incendios (SEI), condición en la cual se le otorgó fondos económicos de avance, sin que haya presentado los descargos legales sobre su uso correcto, antecedentes que sirvieron para la iniciación del proceso sumario administrativo interno, sin que haya desvirtuado el informe YHYD 335/2011 de 25 de octubre, ni acreditado sus descargos y demostrado su inocencia durante la tramitación del proceso, tampoco a través del recurso de revocatoria y jerárquico; iii) Para la destitución del recurrente se aplicó el DS 23318-A complementado por el Reglamento Interno de AASANA; iv) La acción de amparo constitucional no procede de acuerdo al art. 53.3 de la Ley 254 de 25 de junio de 2012, en aquellos casos en que el trabajador haya sido sometido a un proceso interno dentro del cual se determinó su despido por una de las causales establecidas por ley; v) En autos el accionante fue despedido por cometer faltas graves reconocidas por el art. 41.5 y 9 y faltas muy graves reconocidas por el art. 42.3 y 7 del Reglamento Interno de AASANA, y porcontravenir los arts. 2, 3 y 5 del Reglamento específico de entrega con cargo a fondos de avance, teniendo presente que el procedimiento previsto por el DS 0495, no es aplicable al caso de autos, pudiendo el trabajador que considere que su destitución fue ilegal o injustificada, incoar demanda de reincorporación ante la judicatura laboral.

I.3. Tramite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Administrativo TCP-SP-AD 037/2012 de 17 de diciembre, se determino la suspensión del plazo procesal del 24 de diciembre de 2012 hasta el 2 de enero del 2013, por receso de fin de año, reanudándose el cómputo de plazo para emitir Resolución dentro del plazo establecido.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. El 8 de noviembre de 2011, mediante Auto Inicial de sumario administrativo interno 034/2011, se determinó indicios de responsabilidad administrativa en contra de Mario Llusco Paucara y René Cortez Macuapa por contravención al art. 41.5 y 9 del Reglamento interno de AASANA, así como el art. 3 del Reglamento de responsabilidad por la función pública aprobado por el DS 23318-A, modificado por el DS 26237 y art. 14 y 28 de la LACG, disponiendo se aplique de manera inmediata la retención del veinte por ciento (20%) de su líquido pagable conforme el art. 21 del DS 23318-A modificado por el DS 26237 y en aplicación del art. 22 inc. b) del Reglamento de responsabilidad por la función pública se dispuso la apertura de término de prueba de 10 días hábiles (...) (fs. 6 a 7).

II.2 Por Resolución Final de sumario administrativo GMA - 023/2011 de 30 de noviembre, se determinó responsabilidad administrativa en contra de Mario Llusco Pucara y René Cortez Macuapa, por contravención los arts. 41.5 y 9; 42.3 y 7 del Reglamento Interno de la institución; 2, 3 y 5 del Reglamento específico de entrega con cargo a fondos de avance y al no haber demostrado cosa contraria por los hechos que se les inició el proceso administrativo se estableció como sanción la destitución del cargo para ambos funcionarios conforme el art. 29 de la LACG (fs. 8 a 16).

II.3 Mario Llusco Paucara, por memorial de 5 de diciembre de 2011, interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Final de sumarioadministrativo GMA 023/2011 (fs. 17 a 19).

II.4 Mediante Resolución de recurso de revocatoria GMA-R 010/2011 de 9 de diciembre, en cumplimiento al DS 23318-A, se dispuso confirmar la Resolución GMA 023/2011, considerando que los “sumariados no demostraron o pudieron desvirtuar los elementos por los cuales se apertura proceso administrativo e impuso sanción” (sic) (fs. 22 a 26).

II.5 Por memorial de 15 de diciembre de 2011, el accionante interpuso recurso jerárquico, bajo alternativa de recurso contencioso administrativo contra la Resolución de recurso de revocatoria GMA-R 010/2011, solicitando revocar las Resoluciones Administrativas GMA 023/2011 y la Resolución impugnada, considerando no haber seguido la tramitación correspondiente en la vía administrativa conforme los arts. 28, incs. b), c), d), e) y 29 de la LACG, así como haber violado los arts. 74, 75 de la Ley de Procedimiento Administrativo y sus derechos constitucionales establecidos en los arts. 115.II y 116 del CPE, habiendo sancionado a su persona sin que exista el requisito elemental de un informe de auditoría que cuantifique el supuesto daño a la institución (fs. 27 a 29).

II.6 En recurso jerárquico, el Director Ejecutivo Nacional de AASANA, por RA VYVA/053/2012 de 19 de marzo, en su artículo único, resolvió confirmar en todas sus partes la Resolución de recurso de revocatoria GMA 010/2011 dictada dentro del proceso administrativo interno GMA 023/2011 de 30 de noviembre con referencia al recurrente Mario Llusco Paucara (fs. 31 a 36), fallo que ante la solicitud de aclaración, complementación y enmienda fue resuelto por RA VYVA/055/12 de 23 de marzo, rechazando dicha solicitud (fs. 41 a 44).

II.7 Mediante memorándum de 26 de marzo de 2012 la Dirección Ejecutiva Nacional de AASANA en cumplimiento a la Resolución de sumario administrativo GMA-023/2011 y RA VYVA 053/2012, dirigida a Mario Llusco Paucara, dispuso la destitución de su cargo (fs. 50).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En este estado de cosas, corresponde ahora precisar con claridad el objeto y la causa de la presente acción; en ese orden, se tiene que el objeto de la activación de este mecanismo de defensa, es la petición de tutela constitucional para el resguardo de los derechos al debido proceso, a la defensa y los principios de legalidad, congruencia y de seguridad jurídica citando al efecto el art. 14.I y II, 115.II y 117.I de la CPE; asimismo, la causa, es decir el acto denunciado como lesivo a los derechos de la parte accionante, constituye en laespece la Resolución Final de sumario administrativo GMA 023/2011, pronunciada por Guillermo Málaga Arteaga en calidad de Juez sumariantes de AASANA, mediante la cual, según el accionante, se le habría acusado la vulneración de otras normas consideradas "faltas muy graves" del Reglamento Interno de AASANA, normas que no fueron parte del marco jurídico por el cual se le habría iniciado el proceso sumario administrativo, sanción que derivó en la destitución de su cargo.

Confirmada por Resolución de recurso de revocatoria GMA-R 010/2011, la que en recurso jerárquico fue ratificada en todas sus partes por la RA YYVA/053/2012 y RA YYVA/055/12.

El memorándum de 26 de marzo de 2012, que dispuso la destitución del cargo, como consecuencia del proceso administrativo seguido en contra del ahora accionante.

En consecuencia y luego del desarrollo dogmático y jurisprudencial a ser desarrollado, se analizará si en el presente caso, corresponde la concesión o no de la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional. Su configuración constitucional

La SCP 0002/2012-R de 13 de marzo, refiriéndose a la naturaleza del amparo constitucional estableció lo siguiente: