0049/2015-S2

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por subsidiariedad por cuanto respecto a la presunta usurpación de funciones en la emisión de Resoluciones Municipales y de actos administrativos municipales, corresponde activar el recurso directo de nulidad.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3.2. "Con relación a la problemática planteada en el expediente 07611-2014-16-AAC Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa y presunción de inocencia, a ejercer la función pública, entre otros, en mérito a que los concejales demandados, a pesar de haberse determinado en la Sesión de 31 de mayo de 2014, mantener la directiva del Concejo Municipal de La Guardia por una gestión más, sin tener base legal alguna, el 2 de junio del mismo año, en una sesión ilegal, con concejales que no se encontraban habilitados, sin que tuvieran facultades para convocar a sesión alguna, conformaron una directiva paralela, dejando sin efecto la RM 085/2013 de 22 de junio, por la cual fue elegido Rolando Omar Romero Álvarez, como Alcalde Municipal en su reemplazo de Jaime Cabrera Salazar, para posteriormente, proceder a dictar las Resoluciones Municipales 061, 062 y 063. De la revisión de antecedentes y el petitorio plasmado en el memorial de la presente demanda tutelar se evidencia que los accionantes solicitan la nulidad de las RRMM 061, 062 y 063 todas de 2 de junio de 2014, y de los actos posteriores que hayan realizado los demandados como miembros del Concejo Municipal de la Guardia, porque consideran que estos no se encontraban habilitados para el ejercicio del cargo como concejales, no obstante tener algunos la calidad de titulares y otros suplentes, menos para sesionar sin convocatorias ni orden del día y peor aún de conformar directiva paralela y emitir resoluciones, tal como ocurrió con la Sesión de 2 de junio de 2014, actos que no gozan de legalidad, de lo que se deduce, que la causa petendi de la presente acción tutelar, se encuentra dirigida a denunciar principalmente, una posible usurpación de funciones por parte de las autoridades demandadas ya que mencionan los accionados, de manera ilegal habrían conformado, el 2 de junio de 2014, una Directiva paralela, sin estar habilitados, y sin que se convoque conforme a procedimiento a sesión y que en la misma se habrían emitido, tres resoluciones que resultarían arbitrarias e ilegales, y por las cuales determinaron la pérdida de mandato y destitución definitiva del cargo a Mario Subirana Alba; y se designó como nuevo Alcalde en la persona de Jaime Cabrera Salazar, por lo que solicitan se deje sin efecto las RRMM 061/2014, 062/2014 y la 063/2014, se establezca la nulidad de los actos posteriores; y se declare la legalidad del Concejo Municipal conformado por sus personas y la legalidad de la Titularidad del cargo de Alcalde Municipal de Rolando Omar Romero Álvarez. En consecuencia, siendo este el principal motivo de la demanda de la presente acción de amparo constitucional, corresponde aplicar el razonamiento expresado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en el sentido de que cuando se denuncia una supuesta usurpación de funciones en la emisión de Resoluciones Municipales y de actos administrativos municipales, quedando esas posibles vulneraciones resguardadas a través del recurso directo de nulidad establecido en el art. 122 de la CPE, el cual prevé “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”, por su parte el art. 143 del Código Procesal Constitucional establece: “El Recurso Directo de Nulidad tiene por objeto declarar la nulidad de los actos de Órganos o autoridades públicas que usurpen funciones que no les competen, así como ejercer jurisdicción o potestad que no emane de la ley”, no siendo la acción de amparo constitucional el medio idóneo para restituir los supuestos derechos denunciados; aclarando que no se ingresó al análisis de fondo”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0049/2015-S2

Sucre, 3 de febrero de 2015

SALA SEGUNDA

Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de amparo constitucional

Expedientes: 07559-2014-16-AAC (acumulado) 07611-2014-16-AAC

Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 02 de 25 de junio de 2014, cursante de fs. 300 a 303 vta. del expediente 07559-2014-16-AAC, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jaime Cabrera Salazar, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, contra Iver Navarro Calderón, Subgerente Nacional y Raúl Montero Candía, Jefe del Sector Público, ambos del Banco Unión S.A. y la Resolución de 4 de julio de 2014, cursante de fs. 577 a 579 del expediente 07611-14-16-AAC, emitida dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Rolando Omar Romero Álvarez, Alcalde, Mario Subirana Alba, Presidente, Antonia García Castro, Vicepresidente, Edwin Peredo Balderrana, Secretario y Damaris Ribera Cardona, Concejal, éstos del Concejo contra Jaime Cabrera Salazar; Jenny Fernández Villca, ex Concejales Titulares, Mirtha Elena Siles Bazán y Marcos Velásquez Sánchez, Concejales Titulares y Adelaida Mamani Rodríguez, Concejal suplente; todos del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Expediente 07559-2014-16-AAC

I.1.1. Contenido de la demanda

El accionante, mediante memoriales presentados de 24 y 25 de junio de 2014, cursantes de fs. 103 a 115 y 142, expuso los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:I.1.1.1. Hechos que motivan la acción

Debido a la renuncia irrevocable del Alcalde Electo del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia; mediante Resolución Municipal (RM) 085/2013 de 22 de junio, emitida por el Concejo Municipal de ese Municipio, se designó a Rolando Omar Romero Álvarez, Alcalde del mismo; sin embargo, el Concejo Municipal de La Guardia, emitió otra la RM 063/2014 de 2 de junio, mediante la cual, se designó a Jaime Cabrera Salazar, hoy accionante, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia; como efecto legal de esa designación, se apersonó por el Banco Unión S.A. para proceder al cambio de firmas para el manejo de cuentas corrientes fiscales del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, habiendo recibido, desde el primer momento, evasivas y dilaciones innecesarias por parte de sus personeros, quienes sin ninguna razón o argumento legal sólido, rehusaron en todo momento de viabilizar su solicitud de habilitación de firmas, exigiendo el cumplimiento previo de otros procedimientos que no hacían al fondo de su pedido, pero para no perjudicarse más, accedió de buena fe; recién el 10 de junio de 2014, después de un largo peregrinar, por fin accedieron por primera vez, a admitir la documentación exigida, a pesar de no haber recibido anteriormente el trámite de manera adecuada.

El 18 de junio de ese año, mediante CITE: CTAS FISCALES 373/2014, suscrita por Raúl Montero Canda, Jefe del Sector Público y María Isabel Bruno Robledo, Jefe de Operaciones, ambos del Banco Unión S.A., se le comunicó que una vez realizado el análisis respectivo por el área legal, la documentación fue remitida al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, en cumplimiento a lo establecido en el inc. a) de la Guía de Procedimientos Operativos de Cuentas Corrientes Fiscales; y, que en tal sentido aguardarían que dicho Ministerio les confirme la medida adoptada o revoque la misma.

Con esa nota, claramente el Banco Unión S.A. denegó su solicitud, vulnerando la propia Guía de Procedimientos Operativos de Cuentas Corrientes Fiscales, omitiendo su responsabilidad como administrador delegado, ya que de acuerdo a esa norma, es responsabilidad del administrador delegado, es decir del Banco Unión S.A., la verificación y habilitación de la firma ante un cambio de Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) y en ninguna circunstancia establece que deba participar de dicha evaluación alguna instancia del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; restringiendo la capacidad ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, impidiendo el acceso a la disposición de recursos económicos, afectando derechos y garantías constitucionales no sólo de dicho Gobierno y su persona, sino también de los vecinos y pobladores de su Municipio, al no poder acceder a los recursos económicos necesarios se ve.impedido de cubrir necesidades imperiosas de su gente.

I.1.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante considera lesionados su derecho al ejercicio de la autonomía, así como los derechos de los pobladores del Municipio de La Guardia, a la vida, integridad física y psicológica, al agua y alimentación, a la salud y seguridad social, al trabajo y educación; citando al efecto los arts. 15.1, 16, 35.1, 46.1.1 y 272 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y: a) Se disponga la ratificación y validez de la RM 063/2014 de 2 de junio, pronunciada por el Concejo Municipal de La Guardia, designando a la MAE de esa entidad territorial autónoma; b) Se ordene, que los demandados, de manera inmediata y sin dilación ni trámite alguno, procedan a la habilitación de las firmas autorizadas para el manejo de todas las Cuentas Corrientes Fiscales del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, en favor de Jaime Cabrera Salazar, Alcalde Municipal y de Alfredo Soliz Cáceres, Secretario Municipal Administrativo de esa entidad municipal; así como a la habilitación de la firma del Director de Finanzas y cuanto funcionario designado por la MAE, sea necesaria; c) Se oficie al Comando Departamental de la Policía Boliviana Nacional, que en mérito a la tutela concedida, con el uso de la fuerza pública que le faculta la ley, logre la efectiva entrega a su autoridad, de todos los bienes muebles, inmuebles, vehículos y cuanta acción y derecho corresponde al Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia y que estuviera en poder de terceros sean particulares y/o autoridades sin autorización del ejecutivo municipal; y, d) Se oficie a cuanta instancia estatal fuere de rigor para el conocimiento y debido cumplimiento de los alcances de la tutela concedida.

I.1.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 25 de junio de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 287 a 300, se produjeron los siguientes actuados:

I.1.2.1. Ratificación de la acción

El abogado del accionante, ratificó los fundamentos de la demanda de acción de amparo constitucional.

Haciendo uso de la réplica manifestó: 1) En mérito a la prueba aportada por el Banco Unión S.A., ahora demandado, se advierte que el representante de esa entidad bancaria, en la comunicación interna que él suscribió, establece queexiste conflicto de titularidad en el Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, solicitando el bloqueo temporal de todas las cuentas corrientes fiscales, sin tener competencia, potestad, facultad o atribución determinada por ley que le faculte a dirimir o establecer conflicto de titularidad; sin embargo, en forma contradictoria en la audiencia reconoce como el Alcalde del Gobierno Autónomo de La Guardia al ahora accionante; 2) Por Certificado del Organismo Electoral Plurinacional, se establece quienes son los concejales titulares legalmente designados por voto popular; la Resolución que presentó Rolando Omar Romero Álvarez, dispone en la parte resolutiva que se aprueba y ratifica la continuidad de la directiva del Concejo Municipal de La Guardia para la Gestión 2014-2015; y, 3) Mediante SCP 0978/3013 de 27 de junio, se le concedió tutela, disponiendo que de manera inmediata se restituya al cargo de concejal titular, toda esa documentación pudo haber revisado el funcionario de Banco Unión S.A.; la RM 085/2013, fue abrogada por la Resolución 063/2014.  I.1.2.2. Informe de las autoridades demandadas. Raúl Montero Candía, Jefe del Sector Público del Banco Unión S.A., manifestó: i) Elevó un oficio al área legal para que proceda conforme corresponda y se autorice el cambio de firmas, lo que motivó al bloqueo de todas las cuentas fiscales del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia; asimismo, la suspensión de firmas y comunicación al Ministerio de Economías y Finanzas Públicas; ii) El ahora accionante, verbalmente solicitó que se realice un bloqueo a todas las cuentas del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, debido a un conflicto presentado y que era de conocimiento público, habiéndole indicado en esa oportunidad que formalice por escrito esa petición, por lo que mediante Oficia LGU-DFZ-OF-EXT 1187-06-2014, solicitó el bloqueo temporal de cuentas fiscales del mencionado Gobierno Municipal con el propósito de resguardar los recursos económicos, alegando que se habían elegido nuevas autoridades y que no se dé curso a los giros de cheques en las referidas cuentas fiscales que lleven las firmas de Rolando Omar Romero Álvarez y Nahin Antonio Limón Quispe, debido a que no forman parte de la administración municipal; iii) Previa revisión de la solicitud por el área legal del Banco; el 6 de julio de 2014, se procedió al bloqueo parcial del débito de todas las cuentas corrientes fiscales del Gobierno Municipal de La Guardia, y se proporcionó al ahora accionante los requisitos legales exigidos para que pueda habilitar su firma; iv) El 10 de junio de 2014, Rolando Omar Romero Álvarez, en calidad de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, presentó una carta al Banco por la que les hacía conocer que era la MAE de esa entidad municipal, solicitando que se tomen los recaudos pertinentes para no dar atención a terceras personas y actuar de acuerdo a normas vigentes; en esa nota adjunto la RM 085/2013, mediante la cual lo designaron como Alcalde Municipal de La Guardia; v) El 12 de junio, les hicieron entrega de ladocumentación exigida para la habilitación, pedido por Jaime Cabrera Salazar, sobre la cual una vez realizado el análisis legal, se pronunció el Gerente Regional Legal, indicando, que ante el evidente conflicto de titularidad, mismo que era de conocimiento público y de acuerdo a los alcances establecidos en el Contrato de Prestación de Servicios con Prestación Delegada suscrito entre el Banco Central de Bolivia, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y el Banco Unión S.A. y en base a la Guía de Procedimientos Administrativos de Cuentas Corrientes Fiscales, que dispone en el numeral 2-2.1 inc. a), que ante un conflicto de titularidad de firmas autorizadas de las cuentas corrientes fiscales, se debe mantener el bloqueo de las mismas, en este caso del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, como medida preventiva; y, vi) Toda la documentación se mandó al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, informando además que por existir conflicto de titularidad del alcalde, se procedió al retiro de firmas de dicho Municipio, pidiendo a esa autoridad, confirmar en el menor tiempo posible la medida asumida o revoque la misma.

El abogado del Banco Unión S.A., Milton Cabrera Ibañez, agregó que: a) Ese Banco es delegado, administra recursos del Estado, canalizados a través de las cuentas fiscales, en este caso del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia y que no corresponde a esa entidad bancaria dirimir los conflictos que puedan surgir, sólo les corresponde exigir los requisitos y de habilitar las firmas de la persona que acredite tener representación; y, b) En el caso concreto, vieron dos solicitudes de dos personas diferentes, ambos dicen ser alcaldes; entonces, de acuerdo a la Guía de Procedimientos por el Contrato de Delegación que tienen con el Ministerio de Economía y Finanzas, deben remitir en consulta a esa instancia, solicitando lo hagan en el menor tiempo posible, para que sea donde se confirmen o revoquen las medidas que el Banco asumió.

I.1.2.3. Resolución

El Juez de Partido Mixto y Sentencia de la Niñez y Adolescencia de Cotoca del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, pronunció la Resolución 024 de 25 de junio de 2014, cursante de fs. 300 a 303 vta., por la que concedió la acción de amparo constitucional, ratificando en toda forma de derecho, la validez, legalidad y vigencia de la RM 063/2014, restableciendo todos sus derechos y facultades que tiene como Alcalde el ahora accionante y el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, al ejercicio de la autonomía municipal, ordenando: 1) Que el Banco Unión S.A., a través de los demandados, proceda con la inmediata habilitación de las firmas autorizadas para el manejo de todas las cuentas corrientes fiscales del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, a favor del Alcalde Jaime Cabrera Salazar y de Alfredo Soliz Cáceres, Secretario Municipal Administrativo y Financiero o de la persona que fuera designada por la MAE; y, 2) Que JaimeCabrera Salazar, en su condición de Alcalde, pueda ingresar en forma voluntaria y sin ninguna controversia y conflicto al edificio municipal y en su caso, con la ayuda del Comando Departamental de la Policía que resguarde a dicha autoridad, así como el inmueble del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, hasta que se normalicen las actividades en dicha institución. La Resolución del Juez de garantías, como fundamento señaló: i) De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, se aplica la excepción a la subsidiariedad, ante la lesión de derechos y garantías invocados y por consiguiente, de un daño irreparable e irremediable provocado por vía de medidas de hecho, que merecen protección inmediata; ii) De acuerdo a las atribuciones reconocidas por el art. 16.30 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, corresponde al Concejo Municipal designar por mayoría absoluta de sus miembros, a la Concejala o Concejal titular en ejercicio para que ejerza la suplencia temporal, en caso de ausencia o impedimento temporal del alcalde y con esa atribución, el Concejo Municipal de La Guardia emitió la RM 063/2014, que cumple con la legalidad al haber sido seis concejales; cinco titulares y un suplente, quienes designaron Alcalde al ahora accionante; y, iii) El Banco Unión S.A., tiene atribuciones meramente administrativas, extrañando que no hubiera procedido con la habilitación de firmas solicitada.

I.1.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

A través del AC 107/2014-CA-0/S de 25 de septiembre, cursante de fs. 733 a 737, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, dispuso la acumulación del expediente 07611-2014-16-AAC al expediente 07559-2014-16- AAC, al considerar que existe conexitud entre ambos, conforme al art. 6 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Por Acuerdo Jurisdiccional 002/2015 de 14 de enero, la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, amplió el plazo procesal en quince días más al establecido por ley, correspondiente a los expedientes 07559-2014-16-AAC y 07611-2014-16-AAC, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del plazo legal.

I.2.1. Expediente: 07611-2014-16-AAC

I.2.1.1. Contenido de la demanda

Los accionantes, mediante memorial presentado el 3 de julio de 2014, cursante de fs. 467 a 474 del expediente 07611-2014-16-AAC, expresan los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:I.2.1.2. Hechos que motivan la acción

Habiéndose conformado la Directiva del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de La Guardia, en sesión ordinaria de 31 de mayo de 2014, siendo ratificados Mario Subirana Alva; Presidente; Antonia García Castro, Vicepresidenta; y Edwin Peredo Balderrama, Secretario, que ya ejercían desde la gestión 2013 a 2014 y en cuanto al Alcalde no se dispuso nada porque éste fue designado de conformidad al art. 286.II de la Constitución Política del Estado mediante Resolución Municipal (RM) 085/2013 de 22 de junio, en sustitución al anterior Alcalde electo; sin embargo, el 22 de junio de 2014, el actual Concejo Municipal conformó una nueva Directiva la cual fue aprobada por el Pleno tal como consta por la RM 53/2014 de 31 de mayo.

Señalan que, en relación a Rolando Omar Romero Álvarez este asumió como titular del Municipio de La Guardia mediante RM 085/2013, por lo que su cargo deviene de una Resolución y procedimiento legal y al no haber sido siquiera mencionado en la legal sesión de 31 de mayo de 2014, por los Concejales accionantes de ninguna manera podría ser tocado por la Directiva paralela conformada por los Concejales demandados sin estar habilitados, y sin que se convoque conforme a procedimiento y por autoridad competente ni orden del día que fuese notificado previamente.

Refieren que, dos días después; es decir el 2 de junio de 2014, los Concejales demandados cometieron medidas de hecho porque sin que estén habilitados para el ejercicio del cargo por el seno del Concejo antes referido y sin que existiera convocatoria pública, mucho menos notificación ni orden del día, se reunieron tal y como si fuese una reunión particular y sesionaron como si estuviesen habilitados, conformando una directiva paralela constituida de la siguiente manera: Jenny Fernández Villca, Presidente; Marco Antonio Velásquez, Vicepresidente, Mirtha Siles Bazán, Secretaria, constituyéndose en una actuación arbitraria e ilegal que consta en el Acta 032/2014 de 2 de junio, no obstante ello, emitieron tres RRMM: primero 061/2014, por la que crean su Directiva paralela; segundo 062/2014, por la que directamente determinan la pérdida de mandato y destitución definitiva del cargo a Mario Subirana Alba, Concejal y la convocatoria inmediata a Adelaida Mamani Rodríguez; y, la 063/2014, por la que directamente abrogan la RM 085/2013, y se designa como nuevo Alcalde en la persona de Jaime Cabrera Salazar.

Finalmente, señalan que los denunciados por esta acción tutelar no se encontraban en ejercicio de la función y mucho menos conforman la Directiva actual con valor legal; sino que actuaron ilegalmente haciendo una reunión y conformando una directiva paralela y lo que es peor emitieron Resoluciones Municipales sin estar habilitados para dicha actuación.I.2.1.3. Derecho supuestamente vulnerados

Denuncian la lesión de sus derechos al debido proceso, a la legalidad, defensa, presunción de inocencia, a ejercer la función pública y la autonomía reconocida, citando los arts. 115.11, 117.1, 144.11, 180.1 y 272 de la CPE.

I.2.1.4. Petitorio

Solicita que se les conceda la tutela, dejando sin efecto: a) La sesión de 2 de junio de 2014, tal cual consta en Acta de Sesión Ordinaria 032/2014; b) Las RRMM 061/2014, 062/2014 y la 063/2014, como también la nulidad de los actos posteriores; c) Se disponga la legalidad del Concejo Municipal conformado por sus personas y la legalidad de la Titularidad del cargo de Alcalde Municipal de Rolando Omar Romero Álvarez, para que en el plazo de veinticuatro horas los demandados desocupen los ambientes del municipio de "La Guardia", tanto del Concejo Municipal como del Ejecutivo Municipal, determinando a tal efecto que en caso de omisión se libre los mandamientos respectivos con ayuda de la fuerza pública; d) La remisión de la sentencia o resolución ante el Banco Unión S.A., que fue mencionado como tercero interesado, ello a objeto de la habilitación de cuentas a la autoridad edil competente en la persona de Rolando Omar Romero Álvarez y cuanto funcionario designe esta autoridad a este fin; y e) La cancelación de responsabilidad civil por los daños y perjuicios ocasionados contra los accionados, para que los cancelen con sus bienes o recursos propios.

I.2.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 4 de julio de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 571 a 577, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El abogado de la parte accionante ratificaron y reiteraron los fundamentos de la acción de amparo constitucional interpuesta.