0056/2014-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional, en mérito a que las autoridades demandadas (los miembros del Concejo Municipal del GAM de potosí) no mencionaron y menos resolvieron los agravios que fueron expresados en los recursos jerárquicos, ya que como integrantes de la instancia superior en la Administración Municipal, estos incurrieron en inobservancia del principio de congruencia como elemento constitutivo del debido proceso, al que tienen derecho las partes en conflicto, pues no sólo omitieron resolver todas las pretensiones contenidas en los mencionados recursos jerárquicos, sino que además resolvieron aspectos que fueron reclamados anteriormente ante el Alcalde Municipal, a través de los correspondientes recursos de revocatoria, actuando en este caso de manera extra petita.

Extracto de la ratio decidendi

III.5. (...) De la literal que cursan, se evidencia que ante la orden de demolición de viviendas construidas clandestinamente en la zona de Chapini Bajo, de Potosí, los hoy accionantes formularon recursos de revocatoria en los que impugnaron siete puntos concretos; sin embargo, el Alcalde Municipal, expidió sendas Resoluciones a través de las cuales confirmó la orden de demolición. Ante esa situación, los afectados plantearon recursos jerárquicos en la misma fecha y con similar contenido, impugnando esta vez cinco puntos concretos, referidos a: a) la infracción del art. 4 del Reglamento a la LPA y vulneración al debido proceso; b) infracción del art. 61 “inc. k)” del citado Reglamento con referencia al art. 28 inc. b) de la LPA; c) errónea aplicación del art. 187.I de la LM; d) ilegal adición del art. 6 de la Ley 2372 de Regularización de Derecho Propietario Urbano, y finalmente, e) infracción del art. 140 de la LM. Sin embargo, si bien es cierto que el Concejo Municipal de Potosí, expidió las correspondientes Resoluciones en respuesta a los recursos jerárquicos; empero, no se aprecia que en ellas se hubieran considerado los cinco puntos de agravio planteados por los accionantes, sino que extrañamente se pronunciaron sobre los siete puntos reclamados en los recursos de revocatoria, que son distintos a aquellos, siendo los siguientes: 1) La infracción del art. 28 inc. b) de la LPA, con relación a las inspecciones; 2) Infracción del art. 28 inc. b) de la LPA, con relación a la notificación; 3) Simple cita del art. 52 del Reglamento de Uso de Suelos aprobada por Ordenanza Municipal 111/2001; 4) Simple cita del art. 83 de la LM; 5) Errónea aplicación del art. 134 de la LM; 6) Infracción del art. 28 inc. b) de la LPA, con relación a las áreas forestales; y, 7) Errónea aplicación del art. 44 numeral 32 de la LM. Consiguientemente, es aplicable al caso que se analiza la jurisprudencia glosada precedentemente, dado que al no haber desarrollado y menos resuelto los agravios que fueron expresados en los recursos jerárquicos, los Concejales demandados, como integrantes de la instancia superior en la Administración Municipal, incurrieron en inobservancia del principio de congruencia como elemento constitutivo del debido proceso, al que tienen derecho las partes en conflicto, pues no sólo omitieron resolver todas las pretensiones contenidas en los mencionados recursos jerárquicos, sino que además resolvieron aspectos que fueron reclamados anteriormente ante el Alcalde Municipal, a través de los correspondientes recursos de revocatoria, actuando en este caso de manera extra petita.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0056/2014-S3

Sucre, 20 de octubre de 2014

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente: 06508-2014-14-AAC

Departamento: Potosí

En revisión la Resolución 02/2014, de 20 de marzo, cursante de fs. 686 a 689, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Lorenza Gabriel Ramos, Cristian Zurita Taboada, Elvira Condori Salazar, Reyna Sacaca Beltrán de Huallpa, Margara Quispe Condori de Fernández, Reyna Gabriel Olmedo, Benigna Mamani Orure de Salinas, Tito Roli Taboada Tolaba, Jhovana Arcibia Fernández, Francisca Mamani Alberto, Marcos Mamani Mamani, Jhonny Daniel Martínez Ibarra, Demetrio Quecaña Barea, Rosa Puma Mamani de Mitha, Tomás Quecaña Barea, Eusebio García Nina, Melissa Rosa Condori Ruiz, Jhonny García Marca, Rosalía Vicente Chipe y Marcelo Mendoza Quispe contra Remberto Gareca Prada, Iver Clive Córdova Ramos, Rosa Gutiérrez Navarro, Gody Gualberto Hochkofler Sánchez, Virginia Vela Cuba, Antonia Largo León, Juan Carlos Cervantes Tórres, Teresa León Quintanilla, Francisca Fuertes Quispe, Zenón Gutiérrez Gutiérrez, Doris Narda Zárate Cuiza y Roberto Baldivieso Condori, Concejales todos del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí (GAMP).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 17 de marzo de 2014, cursante de fs. 483 a 497, los accionantes manifestaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acciónEl 3 de octubre de 2013, dejaron pegadas en sus construcciones, Resoluciones Administrativas, que confirmaban la Resolución Municipal Administrativa (RMA) 098/2013 de 27 de septiembre; a través de la cual, se ordena la demolición de las construcciones en la zona de Chapini Bajo; por lo que, cada uno de los afectados nombrados interpuso, por su cuenta, el correspondiente recurso de revocatoria, cada cual con similares argumentos legales, y en respuesta la Alcaldía Municipal, en su calidad de subrogante dictó las Resoluciones Administrativas pertinentes, por las que confirmó la RMA 098/2013.

Ante esa situación, cada uno de los afectados planteó recurso jerárquico impugnando cinco puntos concretos, como la infracción del art. 4 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo y vulneración al debido proceso; infracción del art. 61 “inc. k)” del citado Reglamento con referencia al art. 28 inc. b) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); errónea aplicación del art. 187.I de la Ley de Municipalidades (LM); ilegal adición del art. 6 de la Ley de Regularización de Derecho Propietario Urbano, y finalmente infracción del art. 140 de la LM.

Sin embargo, los Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí, para resolver los recursos jerárquicos, expidieron las respectivas Resoluciones Municipales jerárquicas, todas ellas del 26 de noviembre de 2013, a través de las cuales confirmaron íntegramente las Resoluciones Administrativas impugnadas, y una vez que fueron notificados el 28 del mismo mes, los afectados presentaron sendos memoriales el 2 de diciembre de 2013, solicitando aclaración a las Resoluciones Municipales jerárquicas. Posteriormente, sus abogados fueron notificados el 17 de ese mes y año, con la nota “CITE CM 21/12/2013” de 16 de diciembre, que tiene como referencia la respuesta a su solicitud, señalando que adjuntan el informe emitido por la Comisión Jurídica del Concejo Municipal el 11 de ese mes y año, en respuesta a las solicitudes de aclaración de las Resoluciones Municipales jerárquicas de 26 de noviembre de 2013. Dicho informe fue presentado por la Presidenta de la Comisión Jurídica y el Presidente del Concejo Municipal a consideración del Pleno de ese máximo órgano, pero no consta si fue aprobado.

Por ello, presentaron memoriales, el 18 de diciembre de 2013, dirigido al Concejo Municipal, solicitando se pronuncien expresamente si el informe de 11 del mismo mes, emanado de la Comisión Jurídica, fue aprobado por el Pleno de ese Concejo. A ese memorial se volvió a notificar a sus abogados con la nota Cite CM 25/12/2013 de 19 de diciembre, acompañando el informe aprobado por el Pleno en sesión ordinaria de 17 de diciembre de 2013, en el que se dispone declarar no ha lugar, a la solicitud de aclaración de las Resoluciones Municipales de 26 de noviembre de 2013.De la revisión de las Resoluciones Municipales jerárquicas, se evidencia que los cinco puntos impugnados no sólo que no fueron resueltos, sino que ni siquiera fueron citados como antecedentes, limitándose a resolver los siete puntos de impugnación de los recursos de revocatoria, haciendo notar que estos puntos son diferentes a los que formularon en el recurso jerárquico. Por consiguiente, el hecho de no haber resuelto los cinco puntos de referencia, deja a los accionantes en indefensión, además que las Resoluciones municipales, se emitieron sin observar el principio de coherencia, que es un elemento de la garantía jurisdiccional que forma parte del debido proceso. Pero además, al resolver puntos impugnados en el recurso de revocatoria pero no en el jerárquico, los Concejalas, incurrieron en incongruencia extra petita, que se refiere al supuesto en el que el juzgador concede algo distinto o fuera de lo solicitado por las partes. A su vez, al omitir resolver puntos impugnados en el recurso jerárquico, incurrieron en incongruencia citra petita, conocida para los supuestos en los que el juzgador no se pronuncia sobre los pedimentos que le fueron planteados. En este sentido se expidió la SCP 0593/2012 de 20 de julio.

En los recursos jerárquicos formulados, se hace notar que son cinco puntos los que se impugnan; sus peticiones buscan que el Concejo Municipal de Potosí, se pronuncie de manera pertinente sobre los mismos, pero como se tiene ya señalado, al emitir las Resoluciones Municipales de 26 de noviembre de 2013, los Concejalas Municipales, no han resuelto lo solicitado con la pertinencia que establecen los arts. 4 y 28 del Reglamento de la LPA, suprimiendo así su derecho al debido proceso.

Por otra parte, aclaran que con los recursos jerárquicos formulados, se agotó la vía administrativa, conforme establece el art. 69 inc. a) de la LPA, por lo que se abre la vía de la acción de amparo constitucional, haciendo notar que no es requisito interponer previamente el proceso contencioso administrativo. En ese sentido se pronunció la jurisprudencia constitucional a través de la SCP 1486/2013 de 22 de agosto, que cita a la SC 0885/2010-R de 10 de agosto. Por otra parte, hacen notar que con las Resoluciones que resolvieron los recursos jerárquicos fueron notificados el 28 de noviembre de 2013, y luego del transcurso de dos meses interponen la acción de amparo constitucional.

En cuanto al recurso de reconsideración, aclaran que la SCP 1520/2013 de 4 de septiembre, estableció que antes de acudir en reclamación de una supuesta lesión de derechos fundamentales por la emisión de una Resolución Municipal, por el carácter subsidiario de la ahora acción de amparo constitucional, tendría que haberse solicitado la reconsideración ante el ente deliberante, agotando de esta manera la vía administrativa municipal, conforme se señala en la SC 0512/2010-R de 5 de julio, que concluye que en los casos en los que no sepuede interponer recursos de revocatoria y jerárquico porque el acto reclamado proviene del Concejo Municipal; quien se considere agraviado, podrá hacer uso de la reconsideración. Consiguientemente, para solicitar la reconsideración de un acto administrativo, es menester que éste provenga del Concejo Municipal; empero, en el caso presente, fue el Alcalde quien ordenó la demolición de construcciones, formulándose los recursos de revocatoria y jerárquico. En consecuencia, en el caso que se analiza no es necesario plantear recurso de reconsideración.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Los accionantes a través de su abogado, estiman como lesionados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, invocando los arts. 115. II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan que se le conceda la tutela y se dejen sin efecto las Resoluciones Municipales 339/213, 340/213, 341/2013, 342/2013, 343/2013, 345/2013, 346/2013, 347/2013, 348/2013, 349/2013, 350/2013, 351/2013, 353/2013, 354/2013, 355/2013, 356/2013, 357/2013, 358/2013, 359/2013 y 360/2013, todas de 26 de noviembre, así como el informe de la Comisión Jurídica de 11 de diciembre de 2013, ordenando a los Concejales demandados dicten nuevas Resoluciones Municipales jerárquicas, respetando el principio de congruencia, resolviendo los cinco puntos impugnados en los recursos jerárquicos.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 20 de marzo de 2014, según consta en el acta, cursante de fs. 678 a 685, se produjeron los actuados que a continuación se detallan:

I.2.1. Ratificación de la acción

Los accionantes a través de su abogado, se ratificó en la acción de amparo constitucional presentada, aclarando que probablemente las autoridades demandadas indicarán que los accionados no tienen derecho propietario, sobre las construcciones cuya demolición se ordenó, pero ese no es el motivo por el que se planteó acción de amparo constitucional, sino que se reclama como vulnerado el debido proceso en su elemento congruencia, dado que los recursos jerárquicos formulados contienen cinco puntos objeto de impugnación, que no fueron considerados en las respectivas Resoluciones.I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Virginia Vela Cuba, Antonia Largo León, Remberto Gareca Prada, Iver Clive Córdoba Ramos, Rosa Gutierrez Navarro, Teresa León Quintanilla, Gody Gualberto Hochkofler Sánchez, Juan Carlos Cervantes Torres, Doris Narda Zarate Cuiza, Francisca Fuertes Quispe y Roberto Baldivieso Condori, Concejales todos del Gobierno Autónomo Municipal de Potosí (GAMP), mediante informe de 20 de marzo de 2014, cursante de fs. 669 a 677, señalaron lo siguiente: En inspecciones efectuadas por funcionarios del GAMP en la zona de Chapini Bajo, se verificó la existencia de construcciones clandestinas sobre áreas de dominio público, reservadas a áreas forestales, por lo que mediante RA 098/2013 de 27 de septiembre, el Alcalde Municipal, ordenó la demolición de dichas construcciones. Contra dicha Resolución, los ahora accionantes formularon recurso de revocatoria, que mereció la RA 134/2013 de 23 de octubre, por la que se declaró improcedente el recurso de revocatoria y confirmando la RA 098/2013. A continuación, interpusieron recurso jerárquico, pidiendo se deje sin efecto la orden de demolición de las construcciones clandestinas, impugnando varios puntos, los cuales se pasan a resolver:

Al primer punto.- El art. 2 de la LPA, establece que los Gobiernos Municipales aplicarán las disposiciones contenidas en esa ley, en el marco establecido por la Ley de Municipalidades; es decir, que se considera como norma especial a la Ley de Municipalidades y como norma general a la Ley de Procedimiento Administrativo.

Al segundo punto.- Los actos administrativos deben sustentarse en hechos y antecedentes, pero eso no significa que para la validez de un acto administrativo se incorpore como formalidad una relación de hecho y actos cronológicos. El buen administrador no puede menos que conocer las operaciones fundamentales de la administración, sea pública o privada, puesto que dichas operaciones o funciones son igualmente aplicables a ambas administraciones como cualquier organismo administrativo.

Al tercer punto.- El Reglamento de Uso de Suelo, establece el cumplimiento de normas y la aplicación de sanciones en caso de contravenciones a las normas de edificación, uso de suelo y vida en comunidad. En el territorio urbano, se debe precautelar la propiedad de dominio privado y de uso para toda la colectividad.

Al cuarto punto.- El art. 77 de la LM, se refiere a la Planificación Municipal, por la cual los Gobiernos Municipales, establecerán procesos integrales de una planificación, tomando en cuenta los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. A su vez, el art. 83 de dicha ley, exige el cumplimiento obligatorio de normas urbanísticas estructurales de uso del suelo, de planeación urbanística.de ingeniería y de uso de suelo, subsuelo y sobresuelo.

Al quinto punto.- Las áreas calificadas por el Plan de Ordenamiento urbano y territorial como de riesgo, debido a fenómenos de origen natural o derivados de intervenciones externas, no serán ocupadas con usos de vivienda, industriales, comerciales, gubernamentales, de equipamiento o cualquier uso. En consecuencia, las áreas no edificables o no urbanizables son áreas con uso de suelo de interés municipal o de utilidad pública.

Al sexto punto.- En el ámbito municipal, la Ley Municipalidades, constituye la norma especial, mientras que la Ley de Procedimiento Administrativo es norma general.