0059/2015

Sintesis del caso

En una acción abstracta de inconstitucionalidad la accionante cuestiona la constitucionalidad de los arts. 16, 21 y 22 de la OM 051/95, por considerar que vulnera el derecho a la propiedad privada, permitiendo que la expropiación pueda ser solicitada por una persona particular, además del gobierno autónomo municipal. Asimismo, posibilita que los lotes ocupados por asentamientos realizados de manera violenta puedan ser susceptibles de expropiación; y, finalmente, no contempla que la necesidad y utilidad pública debe referirse exclusivamente a obras de utilidad para proporcionar uso y disfrute en beneficio común; pues, por el contrario, dicha normativa consiente que se pueda proporcionar en provecho particular. El Tribunal Constitucional Plurinacional declaró la inconstitucionalidad de los arts. 16, 21 y 22 de la OM 051/95 de 29 de septiembre por se contrarios a los 56.I y II, 57, 158.I.13 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

Sintesis de la ratio decidendi

Declara la inconstitucionalidad de los arts. 16, 21 y 22 de la OM 051/95 de 29 de septiembre de 1995, dictada por el entonces Concejo Municipal de Santa Cruz de la Sierra por ser contrarios a los arts. 57 y 302.I.22 de la CPE que regulan la expropiación propietaria a favor del Estado.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.4. "...El art. 16 de la OM 051/95, refiere: “Se declaran sujetos a expropiación por causa de utilidad pública e interés social para la Municipalidad, los terrenos de dominio particular con asentamientos humanos consolidados y viviendas familiares ya construidas, en áreas urbanizables de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra con una antigüedad mínima de dos años, así como todos los terrenos cuya situación y superficie se adecúen a lo prescrito por los artículos 22 y 206 de la Constitución Política del Estado; artículos 83 y 88 de la Ley Orgánica de Municipalidades y demás disposiciones concordantes de la Ley de Reforma Urbana de 29 de octubre de 1956 y los artículos 105 y 108 del Código Civil”. El art. 302.I.22 de la CPE, citado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, claramente señala que, la expropiación a realizarse en la jurisdicción municipal deberá ser en razón de utilidad y necesidad pública. Ahora bien, es evidente que el art. 16 de la OM 051/95, declara que la misma se realiza, de aquellos terrenos con asentamientos humanos consolidados, en los que existen construcciones para viviendas familiares, por razón de utilidad pública e interés social. Sin embargo, manifiestamente se advierte que la referida norma ha confundido el significado y contenido de la “utilidad y necesidad pública”, con el interés privado; pues, los referidos asentamientos humanos y construcción de viviendas, son actividades emergentes de personas particulares; y, su consolidación legal, definitiva a través de la expropiación prevista por la Ordenanza Municipal analizada, es la de permitir que se esté cubriendo una necesidad privada; siendo que, solo serían beneficiados los ocupantes de esos terrenos. De este hecho, se advierte que un precepto que declare, que una situación es determinada, de manera u otra, llega a serlo, siempre y cuando de su contenido se advierta ello. En el presente caso, como ya se señaló, la circunstancia de haber determinado la OM 051/95, que es de utilidad pública e interés social el acto administrativo de expropiar terrenos ocupados por particulares, ya sea a través de asentamientos humanos o construcciones de viviendas familiares; se advierte claramente, que no alcanza a cubrir el contenido de lo que significa “necesidad y utilidad pública”, cualidad que exige y dispone el art. 302.I.22 de la CPE, a efectos de llevarse a cabo el trámite de expropiación; razón que al ser señalado por el art. 16 de la OM 051/95, los únicos beneficiados serán una limitada cantidad de personas y no así el conjunto de la sociedad. Además, cabe hacer referencia a la jurisprudencia constitucional mencionada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo, en la que precisamente se considera a la expropiación como un instituto mediante el cual el Estado, por razones de necesidad y utilidad pública, priva coactivamente a un particular de la titularidad de un bien, obligándolo a transferir del dominio privado al público, la propiedad sobre el bien, ratificando con el entendimiento precedentemente razonado, en cuanto a la imprescindibilidad de la existencia de necesidad y utilidad pública previa a la expropiación. Por otra parte, el art. 57 de la Ley Fundamental, establece claramente que la necesidad y utilidad pública deberá ser apreciada conforme a ley; sin embargo, el art. 16 analizado no realiza ninguna remisión referente, más al contrario, plasma de manera directa la indicada calificación, con las insuficiencias anotadas ut supra; consiguientemente, no cumple con lo dispuesto en la Norma Fundamental. Al respecto, la jurisprudencia referida precedentemente, expresó que para la expropiación debía existir una declaratoria solemne de necesidad y utilidad pública, aspecto que, como ya se señaló, no prevé el artículo citado. Sobre la base de ese razonamiento, se considera que el referido art. 16, es inconstitucional; toda vez, que permite la tramitación de una expropiación en beneficio de particulares y no así por necesidad y utilidad pública, como prescriben los art. 57 y 302.I.22 de la CPE; por otra parte, su inconstitucionalidad también está sustentada en una calificación que no se encuentra enmarcada en una ley, sino que éste extremo se realiza de manera directa en la OM 051/95. Del análisis del art. 21 de la OM 051/1995 Continuando el análisis, dentro del marco desarrollado en el acápite superior, se tiene a bien expresar que, el art. 21 de la OM 051/95, en su párrafo inicial, se refiere a los solicitantes de la expropiación en su calidad de asentados sobre los terrenos, pretendiendo afectar a los demás. Al respecto, la SCP 0542/2012, citada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo, señala que la expropiación es un instituto por el cual el Estado coactivamente priva a un particular de su propiedad para ser de dominio público, y no así a petición de un particular como dispone el citado art. 21. Por su parte, los párrafos tercero, cuarto y quinto continúan previendo la tramitación de la expropiación y regulan la solicitud particular de aquellas personas asentadas en predios que no cumplen una función social, para ser beneficiados los peticionarios, ignorando que previamente, debía existir la declaratoria de necesidad y utilidad pública referidos en el art. 302.I.22 de la CPE. Asimismo, menciona que la tramitación respectiva debía devenir de particulares y no así del Estado. En cuanto al segundo párrafo del art. 21 de la OM 051/95, se advierte que de manera directa regula sobre la expropiación, pero se entiende que lo hace en beneficio de la sociedad en su conjunto; toda vez, que prevé ésta con fines de vivienda social; no obstante ello, no predetermina la exigencia de la señalada calificación de acuerdo a lo previsto por ley; razón por lo cual, no se adecua a los arts. 57 y 302.I.22 de la CPE. Del análisis del art. 22 de la OM 051/1995 Asimismo, el art. 22 de la referida Ordenanza Municipal, continúa regulando el trámite de los particulares que pretenden ser beneficiados con la expropiación; por lo que, al mantener los vicios referidos ut supra, el mismo arrastra la inconstitucionalidad suscitada en los arts. 16 y 21 ya analizados; toda vez, que el mencionado art. 22 expresa que, cada uno de los asentados deben adjuntar certificados negativos de propiedad y una nómina; los simplemente peticionarios, además de lo citado adjuntar proyecto de parcelamiento; consiguientemente, reitera, no corrige ningún vicio advertido en los artículos anteriores, continuando la regulación de expropiación." (...) III.7. Del análisis de constitucionalidad con relación a los arts. 158.I.13 y 339.II de la CPE De la lectura de la normativa impugnada que prevé que las personas asentadas o que pretendan asentarse en determinados terrenos, pueden solicitar la expropiación de éstos; se advierte que no contemplan la etapa de venta de los mismos, sino solo la tramitación. Tomando en cuenta ello, se percibe que la accionante intenta se declare la inconstitucionalidad de esa normativa por contravenir los arts. 158.I.13 y 339.II de la CPE (citada en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo), los cuales disponen que la venta de bienes de dominio público se realizará a través de una ley; razón por lo cual, los arts. 16, 21 y 22 de la OM 051/95, no son contrarias a la referida normativa constitucional; pues no regulan esa etapa posterior a la expropiación. III.8. Análisis de constitucionalidad con relación al art. 410.II de la CPE Al respecto, es evidente que la OM 051/95, emitida por el entonces Concejo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, está contemplada ahora en el grupo de normas establecidas en el art. 410.II.3 de la CPE, que refiere: “…y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena”; por ende, se halla en un rango inferior a la Constitución Política del Estado; sin embargo, pretende prevalecer ante ésta, a través de sus arts. 16, 21 y 22; pues, éstos contienen preceptos que no toman en cuenta que la propiedad privada es un derecho fundamental protegido tanto por la Norma Suprema como por la Declaración Universal de Derechos Humanos; instrumento normativo que forma parte del Bloque de Constitucionalidad; asimismo, tampoco tomaron en cuenta lo previsto por los arts. 57 y 302.I.22 de la CPE, como ya se advirtió oportunamente en el presente fallo y menos aún se respetó el derecho a la propiedad privada establecido en el art. 56 de la Ley Fundamental; consecuentemente, se considera que son contrarios a lo determinado por el art. 410.II de la CPE."

Precedentes

Precedente Implícito:

FJ. III.4. "...El art. 16 de la OM 051/95, refiere: “Se declaran sujetos a expropiación por causa de utilidad pública e interés social para la Municipalidad, los terrenos de dominio particular con asentamientos humanos consolidados y viviendas familiares ya construidas, en áreas urbanizables de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra con una antigüedad mínima de dos años, así como todos los terrenos cuya situación y superficie se adecúen a lo prescrito por los artículos 22 y 206 de la Constitución Política del Estado; artículos 83 y 88 de la Ley Orgánica de Municipalidades y demás disposiciones concordantes de la Ley de Reforma Urbana de 29 de octubre de 1956 y los artículos 105 y 108 del Código Civil”.

El art. 302.I.22 de la CPE, citado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, claramente señala que, la expropiación a realizarse en la jurisdicción municipal deberá ser en razón de utilidad y necesidad pública. Ahora bien, es evidente que el art. 16 de la OM 051/95, declara que la misma se realiza, de aquellos terrenos con asentamientos humanos consolidados, en los que existen construcciones para viviendas familiares, por razón de utilidad pública e interés social. Sin embargo, manifiestamente se advierte que la referida norma ha confundido el significado y contenido de la “utilidad y necesidad pública”, con el interés privado; pues, los referidos asentamientos humanos y construcción de viviendas, son actividades emergentes de personas particulares; y, su consolidación legal, definitiva a través de la expropiación prevista por la Ordenanza Municipal analizada, es la de permitir que se esté cubriendo una necesidad privada; siendo que, solo serían beneficiados los ocupantes de esos terrenos. De este hecho, se advierte que un precepto que declare, que una situación es determinada, de manera u otra, llega a serlo, siempre y cuando de su contenido se advierta ello. En el presente caso, como ya se señaló, la circunstancia de haber determinado la OM 051/95, que es de utilidad pública e interés social el acto administrativo de expropiar terrenos ocupados por particulares, ya sea a través de asentamientos humanos o construcciones de viviendas familiares; se advierte claramente, que no alcanza a cubrir el contenido de lo que significa “necesidad y utilidad pública”, cualidad que exige y dispone el art. 302.I.22 de la CPE, a efectos de llevarse a cabo el trámite de expropiación; razón que al ser señalado por el art. 16 de la OM 051/95, los únicos beneficiados serán una limitada cantidad de personas y no así el conjunto de la sociedad. Además, cabe hacer referencia a la jurisprudencia constitucional mencionada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo, en la que precisamente se considera a la expropiación como un instituto mediante el cual el Estado, por razones de necesidad y utilidad pública, priva coactivamente a un particular de la titularidad de un bien, obligándolo a transferir del dominio privado al público, la propiedad sobre el bien, ratificando con el entendimiento precedentemente razonado, en cuanto a la imprescindibilidad de la existencia de necesidad y utilidad pública previa a la expropiación.

Por otra parte, el art. 57 de la Ley Fundamental, establece claramente que la necesidad y utilidad pública deberá ser apreciada conforme a ley; sin embargo, el art. 16 analizado no realiza ninguna remisión referente, más al contrario, plasma de manera directa la indicada calificación, con las insuficiencias anotadas ut supra; consiguientemente, no cumple con lo dispuesto en la Norma Fundamental. Al respecto, la jurisprudencia referida precedentemente, expresó que para la expropiación debía existir una declaratoria solemne de necesidad y utilidad pública, aspecto que, como ya se señaló, no prevé el artículo citado.

Sobre la base de ese razonamiento, se considera que el referido art. 16, es inconstitucional; toda vez, que permite la tramitación de una expropiación en beneficio de particulares y no así por necesidad y utilidad pública, como prescriben los art. 57 y 302.I.22 de la CPE; por otra parte, su inconstitucionalidad también está sustentada en una calificación que no se encuentra enmarcada en una ley, sino que éste extremo se realiza de manera directa en la OM 051/95.

Del análisis del art. 21 de la OM 051/1995

Continuando el análisis, dentro del marco desarrollado en el acápite superior, se tiene a bien expresar que, el art. 21 de la OM 051/95, en su párrafo inicial, se refiere a los solicitantes de la expropiación en su calidad de asentados sobre los terrenos, pretendiendo afectar a los demás. Al respecto, la SCP 0542/2012, citada en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo, señala que la expropiación es un instituto por el cual el Estado coactivamente priva a un particular de su propiedad para ser de dominio público, y no así a petición de un particular como dispone el citado art. 21.

Por su parte, los párrafos tercero, cuarto y quinto continúan previendo la tramitación de la expropiación y regulan la solicitud particular de aquellas personas asentadas en predios que no cumplen una función social, para ser beneficiados los peticionarios, ignorando que previamente, debía existir la declaratoria de necesidad y utilidad pública referidos en el art. 302.I.22 de la CPE. Asimismo, menciona que la tramitación respectiva debía devenir de particulares y no así del Estado.

En cuanto al segundo párrafo del art. 21 de la OM 051/95, se advierte que de manera directa regula sobre la expropiación, pero se entiende que lo hace en beneficio de la sociedad en su conjunto; toda vez, que prevé ésta con fines de vivienda social; no obstante ello, no predetermina la exigencia de la señalada calificación de acuerdo a lo previsto por ley; razón por lo cual, no se adecua a los arts. 57 y 302.I.22 de la CPE.

Del análisis del art. 22 de la OM 051/1995

Asimismo, el art. 22 de la referida Ordenanza Municipal, continúa regulando el trámite de los particulares que pretenden ser beneficiados con la expropiación; por lo que, al mantener los vicios referidos ut supra, el mismo arrastra la inconstitucionalidad suscitada en los arts. 16 y 21 ya analizados; toda vez, que el mencionado art. 22 expresa que, cada uno de los asentados deben adjuntar certificados negativos de propiedad y una nómina; los simplemente peticionarios, además de lo citado adjuntar proyecto de parcelamiento; consiguientemente, reitera, no corrige ningún vicio advertido en los artículos anteriores, continuando la regulación de expropiación."

Titulacion jurisprudencial

La expropiación en favor del Estado debe ser dictada a través de una ley y no de una ordenanza municipal y imprescindiblemente debe tener como finalidad la necesidad y utilidad pública y no el beneficio de particulares, caso contrario se lesiona el derecho de propiedad.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

Sentencia Fundante

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

DECLARACIÓN CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0059/2015

Sucre, 5 de marzo de 2015

SALA PLENA

Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Consultas sobre la constitucionalidad de preguntas para referendo

Expediente: 09965-2015-20-CPR

Departamento: La Paz

Consulta sobre la constitucionalidad de pregunta para referendo, presentada por Marco Atilio Lozano y Alicia Karina Fernández Guanto, en representación legal de Wilma Velasco Aguilar Presidenta del Tribunal Supremo Electoral (TSE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la consulta

Por memorial recepcionado el 02 de febrero de 2015, cursante de fs. 29 a 30 vta., la accionante a través de sus representantes legales, sostiene que Andrés Maturano Coronado en su calidad de presidente de la "Asamblea Deliberante de la Autonomía Indígena Originaria Campesino de Mojocoya" (sic) y Evert Cruz Quiroga como "Secretario General Sub Central Mojocoya" (sic), los mismos que por memorial de 12 de noviembre de 2014, refieren que mediante DCP 0012/2013 de 27 de junio y DCP 0057/2014 de 21 de octubre, su proyecto de Estatuto Autónomico fue declarado constitucional, en consecuencia piden al Órgano Electoral Plurinacional la convocatoria a referendo para la aprobación del Estatuto Autónomico de Mojocoya sugiriendo la pregunta de referendo “¿Está usted de acuerdo con el Estatuto Autónomico Originario de Mojocoya y su puesta en vigencia?”, refieren que por informe TSE-SIFDE 025/14 de 12 de diciembre, la pregunta sugerida por los representantes del Órgano Deliberativo de Mojocoya “SI ESTA FORMULADA EN TERMINOS PRECISOS E IMPARCIALES” (sic), por lo que en el marco del art. 121 y 122 del Código Procesal Constitucional (CPCo), piden se admita la consulta y se declare.la constitucionalidad de la pregunta “¿ESTÁ USTED DE ACUERDO CON EL ESTATUTO AUTONÓMICO ORIGINARIO DE MOJOCOYA Y SU PUESTA EN VIGENCIA?”.

I.2. Admisión

Por AC 0057/2015-CA de 9 de febrero, cursante de fs. 32 a 35, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, de conformidad al art. 27.I del CPCo, resolvió admitir la consulta sobre la constitucionalidad de la pregunta para referendo, de conformidad a la previsión del art. 125 del Código Procesal Constitucional (CPCo); y en consecuencia, dispuso se proceda al sorteo para su respectiva resolución.

II. CONCLUSIONES

II.1. DCP 0057/2014 de 21 de octubre (correlativa a la DCP 0012/2013 de 27 de junio), mediante la cual se determinó la compatibilidad total del Estatuto de la Autonomía Indígena Originario Campesino de Mojocoya con la Constitución Política del Estado (CPE)

II.2. Memorial de 12 de noviembre de 2014, donde solicitan al Órgano Electoral Plurinacional, la “Convocatoria a referendo para la aprobación del proyecto de Estatuto de Mojocoya” dentro la jurisdicción territorial de la Entidad Territorial Autónoma, sugiriendo la pregunta “¿Está usted de acuerdo con el Estatuto Autonómico Originario de Mojocoya y su puesta en vigencia?” (fs. 6 a 13).

II.3. Informe TSE-SIFDE Nº 025/14 de 12 de diciembre de 2014, que en su conclusión de la literal c), expresa que la pregunta sugerida por los titulares de la Autonomía Indígena Originaria Campesina de Mojocoya “SI ESTA FORMULADA EN TERMINOS CLAROS, PRECISOS E IMPARCIALES” (sic), (fs. 1 a 2). Por informe complementario TSE-SIFDE Nº 005/15 de 27 de enero se recomienda, que previa aprobación de Sala Plena se envíe la pregunta de referendo aprobatorio del Estatuto de la Autonomía Indígena Originario Campesina de Mojocoya al Tribunal Constitucional Plurinacional para que realice el control de constitucionalidad de la pregunta propuesta (fs. 3 a 4).

II.4. Por testimonio Nº 980/2012 de 12 de septiembre, se otorga poder especial, amplio y suficiente a favor de los abogados Marco Atilio Lozano Arze (Director Nacional Jurídico); Luis Fernando Arteaga Fernández (Secretario de Cámara); Adolfo Ernesto Freire Bustos (Jefe del Departamento de Servicios Legales); Jorge Gustavo Fuentes Aspiazu(Abogado de Análisis Jurídico); María del Carmen Camacho Aldana (Abogado SABS); Alicia Karina Fernández Guanto (Abogado Administrativo); Sara Lidia Mollinedo Álvarez (Procurador); Cinthia Verónica Terán Irahola (Consultora Individual de Línea Profesional), todos de la Dirección Nacional Jurídica del Tribunal Supremo Electoral para que actúen a nombre y representación de esa institución (fs. 17 a 28 y vta.).

II.5. Por memorial recepcionado en este Tribunal el 2 de febrero de 2015, Marco Atilio Lozano Arze y Alicia Karina Fernández Guanto, Director Nacional Jurídico y Abogada del Tribunal Supremo Electoral respectivamente, solicitan al Tribunal Constitucional Plurinacional se admita la consulta y mediante Resolución declaren constitucional la pregunta “¿Está usted de acuerdo con el Estatuto Autónomico Originario de Mojocoya y su puesta en vigencia?” (fs. 29 a 30 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los representantes legales del Tribunal Supremo Electoral, remiten para fines de control previo de constitucionalidad la pregunta para el referendo aprobatorio del Estatuto de la Autonomía Indígena Originario Campesino de Mojocoya. Por lo que corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional, someter a juicio de constitucionalidad la pregunta sobre el referendo aprobatorio del citado Estatuto cuyo texto indica: “¿Está usted de acuerdo con el Estatuto Autónomico Originario de Mojocoya y su puesta en vigencia?”.

III.1. Del Modelo de Estado Plurinacional con autonomías.

El art. 1 de la Constitución Política del Estado, señala expresamente que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”. Denominándose Estado Unitario, porque resguarda la integridad del territorio nacional y garantiza la unidad entre los bolivianos; asimismo, es comunitario porque revaloriza las diversas maneras de vivir en comunidad, sus formas de economía, de organización social, política y la cultura. Eneste modelo de Estado se instituyen nuevos valores emergentes de la pluralidad y diversidad que caracteriza al Estado boliviano, entre ellos se predica, los principios de solidaridad, reciprocidad, complementariedad, mejor distribución de la riqueza con equidad para vivir bien, promoviendo los principios ético-morales que rigen la vida de todos los bolivianos.

El modelo de Estado Plurinacional con autonomías, se edifica en una nueva organización territorial y en una diferente distribución de poder público a nivel territorial, lo que implica el ejercicio de atribuciones y competencias por parte de las entidades territoriales autónomas, las mismas que pertenecían anteriormente al nivel central del Estado, por el carácter plurinacional, la estructura del nuevo modelo de Estado plurinacional implica que los poderes públicos tengan una representación directa de los pueblos y naciones indígenas originarias y campesinas, según normas y procedimientos.

Finalmente es importante recordar que la instauración de un modelo de Estado con autonomías en Bolivia, ha sido inspirado por dos corrientes emergentes; por un lado, de las demandas históricas de autonomía, libre determinación y autogobierno de los pueblos indígenas, dada su existencia pre colonial; por otro, de las demandas de una mayor descentralización administrativa, política y financiera de los departamentos, con el objetivo de una efectiva materialización de políticas públicas para la provisión y prestación de los servicios públicos y de mayor acercamiento de las instancias gubernativo administrativas al ciudadano para la respuesta de sus necesidades.