0066/2018-S2

Sintesis del caso

La accionante denuncia la lesión de sus derechos a la defensa, al trabajo, al debido proceso en sus elementos de debida fundamentación, congruencia y errónea aplicación de la ley; y de “desarrollo integral” y principio de interés superior de los niños y adolescentes, habida cuenta que: a) La entonces Directora Técnica del SEDEGES La Paz, sin notificarle con el auto de apertura de proceso administrativo sancionatorio o los informes emitidos por esa instancia administrativa; es decir, negándosele la posibilidad de presentar pruebas de descargo, a través de la RA 97/2017 dispuso el cierre temporal del Centro Infantil “Por un Mundo Mejor”; ante esa situación, planteó recurso de revocatoria; sin embargo, el Director Técnico demandado mediante la RA 163/2017 -que no contiene la debida fundamentación- rechazó el recurso formulado y confirmó la sanción impuesta; y, b) Formulado el recurso jerárquico, el Gobernador demandado en forma arbitraria y unilateral, aplicando en forma errada las normas administrativas, sin que el administrado lo solicite, mediante la Resolución de recurso jerárquico 10/2017 determinó el cierre definitivo del establecimiento.

Sintesis de la ratio decidendi

Se concede la acción de amparo constitucional al haber omitido las reglas del debido proceso en sus vertientes de congruencia y motivación, al ser una resolución carente de una estructura de fondo y forma pues no resolvió los aspectos cuestionados; en cuanto a la lesión del derecho al trabajo de los padres de los niños que asisten al Centro Infantil “Por un Mundo Mejor”, cabe referir que los derechos fundamentales, considerados como derechos subjetivos que se reconoce a toda persona en razón de su dignidad humana y que los posee desde el momento de su existencia, que faculta a su titular a acudir al órgano jurisdiccional competente, cuando funcionarios públicos o particulares restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir tales derechos, uno de ellos es que el recurrente esté legitimado para impugnar el acto u omisión reclamado de ahí que la accionante carece de legitimación activa, comprendida como la coincidencia que existe entre la persona que formula la acción y a la cual la ley concede el derecho de la acción, pudiendo ejercerla por sí o mediante tercera persona con poder expreso y suficiente en ese sentido; la ahora la demandante de tutela, no cuenta con poder de representación de los padres de familia para actuar en su nombre invocando como conculcado el citado derecho. Por otra parte con relación al derecho a la defensa denunciado como vulnerado por la peticionante de tutela, de los antecedentes que cursan en obrados se tiene que la impetrante de tutela ejerció en forma amplia e irrestricta la defensa de la entidad que representa dentro del proceso administrativo sancionatorio, habiendo presentado los recursos de revocatoria y jerárquicos que franquea la ley.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.6. "se constató que el establecimiento para el momento de la comisión de ilícito atribuido, carecía en absoluto de varios elementos para el cuidado y desarrollo de los menores, poniendo en riesgo la seguridad de los infantes, por lo que en previsión del art. 33 inc. c) de la Ley Departamental 56, determinó cerrar en forma definitiva el Centro Infantil Por un Mundo Mejor”, argumento que no concuerda con los cuestionamientos expresados por la accionante en el recurso jerárquico y que empeora la situación jurídica del Centro Infantil que representa, habida cuenta que de la sanción de cierre temporal establecida en primera instancia y confirmada en el recurso de revocatoria fue agravada al cierre definitivo del establecimiento, lesionando de esa forma el principio de la no reformatio in peius que deriva de la garantía del debido proceso, que establece que cuando el fallo cuestionado únicamente es impugnada por el imputado o administrado no podrá ser modificada en su perjuicio, postulado que no sólo es aplicable en materia penal, sino también en el campo administrativo sancionador. Ahora bien, de lo anotada precedentemente se colige que el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz codemandado no cumplió con el deber de pronunciar una resolución debidamente motivada y congruente, en la que se satisfaga todos los puntos de agravio denunciados en el recurso jerárquico, por cuanto la Resolución ahora impugnada no contiene una estructura de fondo y forma que resuelva fundamentadamente los aspectos cuestionados, explicando en forma precisa y concisa las razones jurídicas que sustentan la decisión asumida, resultando evidente que omitió observar las reglas del debido proceso en sus vertientes de congruencia y motivación; razón por la que, corresponde conceder la tutela con relación a la garantía del debido proceso en sus vertientes de fundamentación y congruencia. Finalmente, respecto a la lesión del derecho al trabajo de los padres de los niños que asisten al Centro Infantil “Por un Mundo Mejor”, cabe referir que los derechos fundamentales, considerados como derechos subjetivos que se reconoce a toda persona en razón de su dignidad humana y que los posee desde el momento de su existencia; de ahí que la accionante carece de legitimación activa, comprendida como la coincidencia que existe entre la persona que formula la acción y a la cual la ley concede el derecho de la acción, pudiendo ejercerla por sí o mediante tercera persona con poder expreso y suficiente en ese sentido; toda vez que, de la revisión de los antecedentes se establece que la ahora la demandante de tutela, no cuenta con poder de representación de los padres de familia para actuar en su nombre invocando como conculcado el citado derecho. Por otra parte con relación al derecho a la defensa denunciado como vulnerado por la peticionante de tutela, de los antecedentes que cursan en obrados se tiene que la impetrante de tutela ejerció en forma amplia e irrestricta la defensa de la entidad que representa dentro del proceso administrativo sancionatorio, habiendo presentado los recursos de revocatoria y jerárquicos que franquea la ley".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0066/2018-S2

Sucre, 15 de marzo de 2018

SALA SEGUNDA

Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

Acción de amparo constitucional

Expediente: 21350-2017-43-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 1532/2017 de 18 de octubre, cursante de fs. 273 a 277, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Blanca Cristina Mendoza Gonzales, Secretaria Municipal de Desarrollo Social del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto contra Félix Patzi Paco, Gobernador y Mario Cáceres Poma, Director Técnico del Servicio Departamental de Gestión Social (SEDEGES), ambos del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 6 y 11 de octubre de 2017, cursantes de fs. 173 a 179 y de fs. 252 a 255 vta., la accionante, expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso administrativo sancionatorio iniciado a consecuencia del fallecimiento de un niño en abril de 2017, contra el Centro Infantil “Por un Mundo Mejor” dependiente del Programa “Pan Manitos”, la ex-Directora Técnica del SEDEGES La Paz, pronunció la Resolución Administrativa (RA) 97/2017 de 5 de mayo, determinando su cierre temporal; razón por la que, la ahora accionante formuló recurso de revocatoria, con el fundamento de que nunca fueron notificados con la apertura del proceso administrativo sancionatorio, careciendo de la oportunidad de presentar ninguna prueba de descargo, brindar informe o explicación alguna; además que, la responsabilidad de ese hecho lamentable no fue institucional sino personal; por lo que, la decisión asumida fue unilateral, excesiva e injusta, habida cuenta que el indicado establecimiento cumple una importante labor social deprestación de servicios en las áreas de seguridad, salud, educación y nutrición a niños de escasos recursos económicos.

Es así que, el Director Técnico de SEDEGES La Paz, a través de la RA 163/2017 de 2 de agosto, rechazó el recurso de revocatoria, fallo que carece de la debida fundamentación, por cuanto se sustentó en informes internos que no fueron de su conocimiento y que no se señalan su contenido. Ante esa situación, el 25 del mencionado mes y año, planteó recurso jerárquico que fue resuelto mediante la Resolución de recurso jerárquico 10/2017 de 9 de septiembre de igual año; sin embargo, el Gobernador demandado, de manera asombrosa pronunciándose en forma extra petita, sin que ninguna de las partes lo solicite y sin observar el principio de congruencia, de manera arbitraria revocó el fallo impugnado y dispuso el cierre definitivo del Centro Infantil “Por un Mundo Mejor”, cuando el indicado establecimiento cuenta con las condiciones adecuadas de infraestructura y equipamiento para su funcionamiento, habiendo desaparecido las causales para su sanción; toda vez que, la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto actuó en forma inmediata y responsable ante el hecho suscitado, al iniciar proceso administrativo disciplinario contra las dos Educadoras responsables de lo acontecido y se constituyó en parte denunciante dentro del proceso penal que ahora sigue el Ministerio Público.

Asimismo que, la Resolución de recurso jerárquico 10/2017, contiene una errónea aplicación de las normas administrativas, debido que, para disponer el cierre definitivo del Centro Infantil “Por un Mundo Mejor”, invoca en su parte resolutiva una norma general prevista en el art. 33 inc. c) de la Ley Departamental 56 de 30 de mayo de 2014, texto que remitiéndose al Decreto Departamental 59 de 26 de enero de 2015 -Reglamento a la Ley Departamental 56 de Regularización de Centros de Atención Integral-, únicamente es aplicable para el cierre temporal y no definitivo.

Finalmente, indica que las Resoluciones citadas lesionan el derecho al trabajo de los padres de familia de los niños que se cuidan en el Centro Infantil “Por un Mundo Mejor”, porque al no tener donde dejar a sus niños se les está privando de la posibilidad que vayan a sus fuentes laborales.

I.1.2. Derechos y principio supuestamente vulnerados

La accionante estima lesionados sus derechos a la defensa, al trabajo, al debido proceso en sus elementos de debida fundamentación, congruencia y errónea aplicación de la ley y de “desarrollo integral”; y, al principio de interés superior de los niños y adolescentes, a cuyo efecto citó los arts. 35.I, 37, 46, 59, 60, 65, 77.I, 78, 79, 80, 82.I y II; 115, 117.I y 119 de la Constitución Política del Estado (CPE); 7, 8, 16, 23, 25 y 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 14, 23 y 24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 11, 12 y 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); 8, 17, 19 y 26 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (CADH); y, 3 y 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN).I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y en consecuencia se disponga la nulidad de las Resoluciones Administrativas (RRAA) 97/2017 y 163/2017 pronunciadas en primera instancia y el recurso de revocatoria, respectivamente y la Resolución de recurso jerárquico 10/2017.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

La audiencia pública fijada para la consideración de la presente acción de defensa, se realizó el 18 de octubre de 2017, según consta en el acta cursante a fs. 272 y vta., sin la presencia de la accionante, asimismo la ausencia de las autoridades demandadas; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante, a pesar de ser legalmente notificada (fs. 257) no se presentó a la audiencia pública ni su abogado.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Félix Patzi Paco, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, no presentó informe ni asistió a la audiencia de acción de amparo constitucional a pesar de su legal notificación cursante a fs. 271.

Mario Cáceres Poma, Director Técnico del SEDEGES La Paz, a través de informe escrito cursante de fs. 281 a 283 vta., manifestó que:

a) Las acciones realizadas por la Unidad de Acreditación y Control de Centros dependiente de dicha institución Gubernamental estuvieron enmarcadas dentro de las competencias que le confiere la Ley Departamental 56, ante el conocimiento del fallecimiento de un niño en el Centro Infantil “Por un Mundo Mejor”; b) El 10 de mayo de 2017 se notificó con la RA 97/2017, al precitado Centro Infantil; por lo que, en uso de su derecho a la defensa, el 15 del nombrado mes y año, interpuso recurso de revocatoria que a través de la RA 163/2017 fue rechazado; en consecuencia, presentó recurso jerárquico; razón por lo que, no es evidente que se encontraba en absoluto estado de indefensión; y, c) Se debe comprender que el derecho a la vida se encuentra sobre cualquier otro derecho humano, que es un prerrequisito para el ejercicio de los demás derechos .

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Marina Lourdes Pacapaza, Jhovana Quispe Quizaya, Sonia Irene Villalobos Huanca y Rosa Arcaya Mamani, representantes de los padres de familia del Centro Infantil “Por un Mundo Mejor”, a pesar de su legal notificación cursante de fs. 267 a 269, no presentaron informe ni asistieron a la audiencia de la acción de amparo constitucional.I.2.4. Resolución

La Jueza Pública de Familia Primera de El Alto del departamento de La Paz, constituida en Jueza de garantías, pronunció la Resolución 1532/2017 de 18 de octubre, cursante de fs. 273 a 277; por la que, concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Resolución de recurso jerárquico 10/2017, debiendo la autoridad demandada emitir una nueva considerando los fundamentos de la presente Resolución constitucional, decisión asumida en base a los siguientes fundamentos:

1) En el caso de autos no se puede tutelar el derecho a la defensa con relación a las RRAA 97/2017 y 163/2017, habida cuenta que las mismas fueron objeto de impugnación de acuerdo a los recursos previstos en la Ley Departamental 56; es decir, contra la RA 97/2017 se formuló el recurso de revocatoria y contra este último fallo jerárquico, instancias que fueron agotadas por la accionante;

2) En cuanto a la falta de fundamentación de las nombradas Resoluciones Administrativas, dichos extremos debieron ser reclamados en los recursos que estipula el art. 36 de la Ley Departamental 56;

3) En relación a la lesión del debido proceso en su vertiente de congruencia, el art. 265 del Código Procesal Civil (CPC), respecto a las facultades del tribunal de segunda instancia determina que, la resolución que emita el Tribunal de alzada se debe circunscribir a la decisión del juez de primera instancia y a la expresión de agravios contenidos en el recurso de impugnación; en ese sentido, la SC 0358/2010-R de 22 de junio, con relación al principio de congruencia indicó que es la concordancia que existe entre la parte considerativa y dispositiva así como la estricta correspondencia que existe entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto;

4) La autoridad judicial o administrativa a momento de dictar su resolución debe circunscribir su fallo a lo peticionado y no resolver más allá de lo requerido por las partes, aspecto que deriva en un pronunciamiento ultra petita; y

5) Del análisis de la Resolución de recurso jerárquico 10/2017 se tiene que la impetrante de tutela formuló recurso jerárquico solicitando se revoque la RA 163/2017; y en consecuencia, la RA 97/2017, emitida en primera instancia, que disponían el cierre temporal del Centro Infantil "Por un Mundo Mejor"; sin embargo, el Gobernador demandado mediante el fallo que ahora se estudia en forma ultra petita agrava la sanción de cierre temporal a definitivo del nombrado Centro Infantil, limitándose a señalar que revoca en parte la RA 163/2017 y en estricta aplicación del art. 33 inc. c) y 34 de la Ley Departamental 56 en relación al 33.IV inc. a) del Decreto Departamental 59, por lo que el demandado vulneró el principio de congruencia que se debe observar a momento de pronunciar un fallo.

A la conclusión de la lectura de la Resolución precitada, la parte accionante, solicitó su complementación, referente a la vigencia de las RRAA 97/2017 y 163/2017, pronunciándose la Jueza de garantías, en la misma fecha, estableciendo que, no se puede tutelar el derecho a la defensa con relación a las citadas resoluciones por los argumentos expuestos.

II. CONCLUSIONESDe la revisión y compulsas de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

**II.1.** Por RA 97/2017 de 5 de mayo, la entonces Directora Técnica del SEDEGES La Paz, en mérito a los antecedentes e informes adjuntos dispuso el cierre temporal del Centro Infantil "Por un Mundo Mejor" dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto (fs. 15 a 17). En consecuencia, la ahora accionante el 15 de mayo de 2017, formuló recurso de revocatoria con los siguientes argumentos: **i)** El actuar del SEDEGES La Paz fue apresurado, unilateral y arbitrario, debido a que no se otorgó al administrado la oportunidad de ser oído, así como a ejercer su derecho a la defensa; **ii)** La supuesta responsabilidad del fallecimiento del niño que originó la sanción es personal y no institucional, además que el nombrado establecimiento cumple una importante labor social; **iii)** El cierre temporal del citado Centro Infantil obstaculizará la investigación realizada por el Ministerio Público pues se tiene programado una reconstrucción de los hechos; **iv)** La RA 97/2017, sustentó su decisión en base a publicaciones de prensa que "...no hacen prueba alguna en ninguna instancia judicial o administrativa..." (sic) inobservando las reglas del debido proceso; y, **v)** En ninguna parte del citado fallo se expone las acciones correctivas para una supuesta reapertura (fs. 73 a 79).

**II.2.** Mediante la RA 163/2017 de 2 de agosto, el Director Técnico demandado, rechazó el recurso de revocatoria ratificando la parte considerativa y dispositiva de la RA 97/2017, con el argumento de que el informe CITE/GAPLPE/SEDEGES/AUCC/ETM/INF-TL 33/2017 de 7 de junio, determinó que el recurso de revocatoria formulado no es procedente, habida cuenta que del análisis legal del recurso, no se desvirtuó el fallecimiento de un niño en el establecimiento, además que la hermenéutica de trabajo fue observada por el equipo técnico de supervisión y no refutada en el desarrollo del recurso (fs. 8 a 11).

**II.3.** Por memorial de 25 de agosto de 2017, Blanca Cristina Mendoza Gonzales, Secretaria Municipal de Desarrollo Social del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, interpuso recurso jerárquico con los siguientes fundamentos: **a)** La RA 163/2017 rechazó el recurso de revocatoria sin responder a ninguno de los agravios expuestos, aludiendo la existencia de informes técnicos y legales que no se adjuntan a la Resolución emitida; no obstante, en el supuesto caso que existan los mismos, no implica que el Director Técnico demandado esté exento de realizar una adecuada fundamentación en los fallos pronunciados; **b)** El único motivo de fundamentación de la RA 163/2017, se halla en el informe CITE/GAPLPE/SEDEGES/AUCC/ETM/INF-TL 33/2017, que determina la improcedencia del recurso de revocatoria de donde se tiene que no se habría desvirtuado el fallecimiento de un niño en el establecimiento, ni la hermenéutica de trabajo que fue observada por el equipo de supervisión del SEDEGES La Paz; **c)** Ninguno de los informes elaborados por dicha...institución fue notificado al Centro Infantil que representa e incluso tuvo restricciones para acceder a los mismos, extremo que lesiona el derecho de asumir conocimiento de las actuaciones realizadas; y d) En el hipotético caso de que el motivo para el cierre temporal del Centro Infantil "Por un Mundo Mejor" están desarrollados en el informe CITE/GADLP/SEDEGES/AUCC/ETM/INF-TL 33/2017, es preciso señalar que desde el 15 de mayo de la presente gestión, se suscitaron varios hechos que cambian la realidad expresada en el citado informe como ser: 1) El personal del Centro Infantil "Por un Mundo Mejor" fue cambiado y la Secretaría Municipal de Desarrollo Social del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto se constituyó en parte coadyuvante del proceso penal que sigue el Ministerio Público contra los presuntos responsables de la muerte del niño; 2) El proceso de acreditación del nombrado establecimiento se encuentra en trámite, habiéndose tenido reuniones con el personal de la Unidad de Acreditación y Control de Centros del SEDEGES La Paz; 3) Se aprobó un Decreto Municipal para establecer el Programa Municipal de Desarrollo Infantil "Pan Manitos" y se elaboraron los reglamentos para su organización y funcionamiento; y, 4) El indicado establecimiento cuenta con las condiciones de infraestructura, equipamiento e higiene (fs. 80 a 87).