0067/2015

Sintesis del caso

En esta acción de inconstitucional abstracta interpuesta por Franz Grover Choque Ulloa, Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia; se demandó la inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 044 de 8 de octubre de 2010, por ser presuntamente contrario a los arts. 8.II, 9.4, 13, 14.II, 108.1.2 y 3, 109.II, 115.II, 116.I, 117.I, 123, 256 y 410.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE); 1, 2, 7 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; 2, 8, 9, 18 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), al considerar que, lesionaba los principios de legalidad, seguridad jurídica, irretroactividad de la ley, igualdad, jerarquía normativa, primacía constitucional, así como los derechos al debido proceso, a la presunción de inocencia, a la dignidad, a ser oído, ya que derivaría a los ciudadanos a una Ley que no fue generada conforme los postulados de la Constitución Política del Estado, ni devenía de la voluntad del constituyente, convirtiéndose en una legislación ajena a la refundación del Estado y al nuevo ordenamiento jurídico que responde a la voluntad del pueblo boliviano; siendo que, la nombrada disposición enviaría a las personas que se hallan dentro de un juicio de responsabilidades a la Ley 2445, norma derogada y que no está acorde al nuevo marco constitucional vigente. El Tribunal Constitucional Plurinacional, declaró la constitucionalidad de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 044 de 8 de octubre de 2010.

Sintesis de la ratio decidendi

Declara la constitucionalidad de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 044 de 8 de octubre de octubre de 2010, que establece: "I. Los juicios de responsabilidad a Altos Dignatarios de Estado, en trámite de aprobación legislativa, serán resueltos de acuerdo a lo dispuesto en la Ley N° 2445, debiendo la Asamblea Legislativa Plurinacional, asumir las funciones que correspondan del extinto Congreso Nacional, y el Tribunal Supremo de Justicia las funciones de la Corte Suprema de Justicia, y II. La Comisión Mixta de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado, conocerá el requerimiento acusatorio e informara al pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional a efectos de la autorización legislativa.”, por cuanto, si bien, por regla general una norma solamente rige hacia el futuro, empero, en supuestos de sucesión de leyes, puede presentarse, en casos específicos, la ultractividad de la ley, que determina que los preceptos prevalezcan en el tiempo, pese a su derogatoria o abrogatoria, por mandato de las disposiciones transitorias de la norma en vigor, esto es, cuando la nueva ley permite que los efectos de la anterior derogada se mantengan vigentes durante la aplicación de la nueva, como ocurre en el caso en los juicios de responsabilidad contra Altos Dignatarios de Estado, sustanciados con la Ley 2455, que se encontraban en trámite al momento de la promulgación de la Ley 044 de 8 de octubre de 2010, norma que dispone en su Disposición Transitoria Segunda, que debe aplicarse ultractivamente la norma derogada, esto es, la Ley 2455, situación que no lesiona el principio de irretroactividad de la ley ni los derechos al debido proceso, a la defensa, la presunción de inocencia, por cuanto tiene la finalidad de respetar el marco legal vigente al momento de los hechos acontecidos y que derivó en un proceso, garantizando, por el contrario la seguridad jurídica y el principio de orden justo y legal en el Estado de Derecho, además de garantizar el derecho al juez natural, en su elemento de juez competente, a efectos de que la sanción sea impuesta por autoridad competente, el principio de legalidad, así como garantiza la aplicación del principio "Tempus regit actus", el tiempo rige el acto, en virtud de que está íntimamente ligada al principio de que todo hecho, acto o negocio jurídico se preside por la ley en vigor al momento de su ocurrencia, realización o celebración.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.6.1." De la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 044 La norma en cuestión, señala lo siguiente: “I. Los juicios de responsabilidad a Altos Dignatarios de Estado, en trámite de aprobación legislativa, serán resueltos de acuerdo a lo dispuesto en la Ley N° 2445, debiendo la Asamblea Legislativa Plurinacional, asumir las funciones que correspondan del extinto Congreso Nacional y el Tribunal Supremo de Justicia las funciones de la Corte Suprema de Justicia. II. La Comisión Mixta de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado, conocerá el requerimiento acusatorio e informará al pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional a efectos de la autorización legislativa”. La norma, al remitir a la Ley 2445, que fue abrogada, a juicio del accionante, dispondría discriminatoriamente la prosecución de procesos penales con una ley, que desde todo punto de vista transgrediría lo establecido en la Norma Suprema. Ahora bien, de los argumentos referidos precedentemente, se debe efectuar el juicio de constitucionalidad, analizando los siguientes aspectos: De la lectura y análisis de los arts. 8.II, 9.4, 13, 14.II, 108.1.2 y 3, 109.II de CPE, de forma clara se establece que básicamente, proclaman el reconocimiento de los valores sobre los cuales se debe sustentar el ordenamiento jurídico, entre los cuales se encuentra la igualdad, solidaridad, dignidad, equidad, bienestar común –entre otros– fines y principios, cuestionados como infringidos, de los cuales sobresalen la igualdad y la no discriminación, siendo pertinente tomar en cuenta que en este caso “…El principio general de igualdad dirigido al legislador no puede exigir que todos deban ser tratados exactamente de la misma manera y tampoco que todos deban ser iguales en todos los aspectos. Entonces, el medio idóneo para que el legislador cumpla con el mandato de este principio es aplicando la máxima o fórmula clásica: ‘se debe tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual’. En eso consiste la verdadera igualdad. A quienes presentan similares condiciones, situaciones, coyunturas, circunstancias, etc., se les puede tratar igualmente; pero, cuando existen diferencias profundas y objetivas que no pueden dejarse de lado, se debe tratar en forma desigual, porque solamente de esa manera podrá establecerse un equilibrio entre ambas partes. La Ley es la que tiene que establecer los casos, formas y alcances de los tratamientos desiguales. …que no toda desigualdad constituye necesariamente, discriminación, la igualdad sólo se viola si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida” (las negrillas son ilustrativas) (SCP 1250/2012 de 20 septiembre). En el ámbito del derecho internacional y la jurisprudencia sobre los mecanismos de protección de los derechos humanos, se ha establecido que no toda distinción de trato es discriminatoria. Así, el Comité de Derechos Humanos, en el comentario general sobre la no discriminación, señaló que el goce en condiciones de igualdad de los derechos y libertades no significa identidad de trato en toda circunstancia, formulando en ese ámbito, criterios para determinar en qué casos las distinciones se encuentran justificadas, al indicar que la diferencia de trato no constituye discriminación, si los criterios para tal divergencia son razonables y objetivos y se persigue lograr un fin legítimo. En similar sentido la Corte Interamericana de Derechos humanos en la Opinión Consultiva de 19 de enero de 1984 estableció que, no puede afirmarse que exista discriminación en toda diferencia de tratamiento del Estado frente al individuo, siempre que esa distinción parta de supuestos de hecho sustancialmente opuesto y expresen de modo proporcionado una fundamentada conexión entre las divergencias y los objetivos de la norma, conforme a los criterios jurisprudenciales, el valor-principio-derecho a la igualdad y no discriminación, no resulta lesionado si es que la distinción se encuentra ecuánime y razonablemente justificada y existe proporcionalidad entre las medidas adoptadas y los fines perseguidos, los cuales, deben ser compatibles con los principios y valores de la Constitución Política del Estado, aspectos que fueron observados en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 044, pues de manera directa vincula su aplicación en el tiempo, cuando dispone la aplicación ultractiva de la Ley 2445, a los juicios de responsabilidad, en trámite de aprobación legislativa, otorgando atribuciones específicas al efecto, tanto a la Asamblea Legislativa Plurinacional, para que asuma las funciones que correspondan del extinto Congreso Nacional y al Tribunal Supremo de Justicia las funciones de la ex Corte Suprema de Justicia; así como a la Comisión Mixta de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado, para que conozca el requerimiento acusatorio e informe al pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional a efectos de la autorización legislativa; mandato que de ninguna manera, contraviene los postulados de los artículos constitucionales analizados, por el contrario se encuentran inmersos en los entendimientos doctrinales aplicables y referidos precedentemente". FJ.III.6.2. "En relación a los arts. 115.II, 116.I, 117.I, 123, 256 y 410.I y II de la CPE Por otro lado, el accionante alega que la Disposición objetada vulnera el debido proceso, al respecto a partir de las normas de la Constitución Política del Estado, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se tiene el siguiente razonamiento al respecto: 1) El debido proceso, está reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14 del PIDCP. El art. 115.II de la CPE, reconoce que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones” (las negrillas son agregadas). A su vez, el art. 117.I de la CPE, consagra: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada”. Por su parte el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señala: “1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: a) derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal; b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada; c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa”. Efectivamente, de acuerdo a nuestra Constitución Política del Estado, se garantiza el debido proceso -art. 115.II- y ninguna persona puede ser condenada sin haber sido juzgada previamente en un debido proceso -art. 117.I-; preceptos de los que se extrae que toda norma debe necesariamente ser aplicada en el tiempo dentro de los presupuestos establecidos para llevar adelante un proceso, conforme a los postulados constitucionales; parámetros que no se observan que fueran vulnerados por la Disposición hoy impugnada; ya que, prevé la aplicación ultractiva de la Ley 2445, para aquellos juicios iniciados y que se encontraban en trámite al momento de la promulgación de la Ley 044, esto con la finalidad de respetar el marco legal vigente al momento de los hechos acontecidos y que derivó en un proceso, extremo que de forma predominante denota seguridad jurídica, principio de orden justo y legal en cualquier Estado de Derecho; siendo que, por mandato constitucional, la ley solo rige para lo venidero y no como se pretende a través de la presente acción de inconstitucionalidad con una errónea interpretación, argüir falsamente una supuesta aplicación retroactiva, de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 044; al disponer claramente ésta la aplicación ultractiva de la Ley 2445, para procesos en curso o en trámite. Consecuentemente, la norma legal impugnada desde ningún punto de vista lesiona la garantía del debido proceso, menos el derecho a la defensa como componente del mismo y traducida en una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones; pues, solo busca un orden natural de respetar los derechos y garantías de las partes, de acuerdo al marco legal vigente con el que comenzó el proceso, en el que se vieron involucrados con la única finalidad de evitar vacíos legales que se pudieran presentar en los juicios iniciados con anterioridad a la Ley 044; en virtud de ello, cualquier instancia que conozca de un proceso de esa naturaleza, debe observar los principios, derechos y normas que la citada garantía resguarda. En cuanto a la supuesta contradicción del art. 116 de la CPE, la Disposición Transitoria Segunda, no vulnera menos contradice sus mandatos; toda vez que, la presunción de inocencia continúa garantizada y aplicable en todo el procedimiento a seguir, pues únicamente prolongó la vigencia de la ley con la que se inició el proceso en forma específica y con una sola finalidad claramente descrita en ella. Infiriéndose de ello que la triple dimensión del debido proceso prevista en la Constitución Política del Estado, se encuentra plenamente garantizada por la Disposición Transitoria Segunda cuestionada, en sus componentes del derecho a ser oído y juzgado en un debido proceso, a efectos que la sanción sea impuesta por autoridad competente, como manda el art. 117.I de la Norma Suprema; en ese sentido, no se evidencia entendimiento contrario a la finalidad de esta norma constitucional, que guarda relación con las excepciones estipuladas en el art. 123 de la Ley Fundamental, en cuanto a la retroactividad de la ley, preservando el principio del juez natural, como uno de los elementos del debido proceso, absolutamente avalado en la disposición impugnada. Asimismo, a mayor abundamiento y a partir del principio de igualdad entre partes, desarrollada por la jurisprudencia constitucional, como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo instituido por disposiciones jurídicas generales aplicables dentro de una correcta interpretación jurídica, pues es lógico entender que para resolver un determinado caso sometido a un proceso se debe y tiene que establecer la norma que aplicarán a ese caso concreto, en estricta sujeción al principio de legalidad como pilar del Estado de Derecho y su proyección con entero sometimiento al orden constitucional, como una manifestación del principio general de imperio de la ley, según el cual todos –gobernantes y gobernados–, se encuentran sujetos a la ley y únicamente en virtud de ella adquieren legitimidad sus actuaciones –principio de legalidad–. Conforme a esto, en el marco de nuestra Norma Suprema, el principio de legalidad se constituye en el pilar básico del Estado de Derecho en el soporte y cimiento del principio de seguridad jurídica, encontrando su asidero constitucional en el art. 410 de la CPE, que refrenda la supremacía constitucional como la cúspide del ordenamiento jurídico boliviano y la jerarquía normativa correspondiente, a la cual todos los órganos del Estado deben someterse. En relación a los alcances del citado principio, la SC 0072/2004 de 16 de julio, indicó: “…significa que una disposición legal sólo puede ser modificada o cambiada mediante otra disposición legal de igual o superior jerarquía, en ningún caso una disposición legal inferior puede modificar a otra de jerarquía superior; así, por ejemplo, una Ley no puede ser modificada mediante Decreto Supremo, y éste no puede ser modificado mediante una Resolución. Precisamente en el resguardo del principio fundamental de la jerarquía normativa, así como de la seguridad jurídica, la norma prevista por el art. 59.1ª de la Constitución dispone que es potestad del Poder Legislativo el dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas”. De ello se concluye que los principios y valores contenidos en la Constitución Política del Estado, que constituyen la base para la emisión de toda disposición legal que emane del Órgano Legislativo u otro en el ámbito de sus competencias; en tal sentido, dilucidando el problema planteado se establece con meridiana claridad que en la citada Disposición Transitoria Segunda, hoy impugnada, se obró conforme a derecho; es decir, se actuó de acuerdo a las atribuciones que la Constitución y las leyes le confieren al ente legislativo y dentro de esa potestad no se contrapuso en ninguno de los artículos señalados de la Norma Suprema, porque resulta coherente con los principios, valores y el respeto a derechos fundamentales, los cuales no solamente se realizan a través del reconocimiento de un catálogo amplio, sino también mediante la aplicación de normas y mecanismos eficaces, garantías normativas, jurisdiccionales e institucionales para una real protección. Este análisis muestra de forma clara que en el caso particular, la aplicación ultractiva de la disposición impugnada, es totalmente coherente con el alcance de los derechos, principios y garantías constitucionales; pues si bien, como se tiene referido, por lo general, una norma solamente rige hacía el futuro; empero, puede presentarse la ultractividad de la ley, que determina que los preceptos prevalezcan en el tiempo, pese a su derogatoria o abrogatoria. Es decir, que una ley derogada sigue produciendo efectos y sobrevive en algunos casos específicos, por mandato de la norma en vigor, como en el caso presentado; por lo que no se debe confundir con los principios de retroactividad excepcional previstos en el art. 123 de la CPE; ya que, una ley tiene efecto ultractivo cuando la nueva permite que los efectos de la anterior derogada se mantengan vigentes durante la aplicación de la nueva, bajo cuyo fin, la ultractividad de la ley encuentra arraigo constitucional debido a que la aplicabilidad de la Ley cuestionada generaría problemas de uso en el tiempo, esto en virtud de que está íntimamente ligada al principio de que todo hecho, acto o negocio jurídico se preside por la ley en vigor al momento de su ocurrencia, realización o celebración, pues como de forma pertinente señala la teoría general del derecho, la aplicación del principio "Tempus regit actus", el tiempo rige el acto, se traduce en que la norma vigente al momento de suceder los hechos por ella prevista, es la que se emplea a esos, aunque la misma haya sido derogada después, precisamente en aplicación de la ley en el tiempo. Esto es lo que explica la teoría del derecho, sobre la denominada ultractividad de las normas derogadas, que se siguen aplicando a los hechos ocurridos durante su vigencia, fenómeno que se presenta en relación con todas las disposiciones jurídicas, cualquiera sea su naturaleza, debido a lo cual la variada doctrina al respecto indicó que, el legislador bien podrá ordenar también que ciertos preceptos legales formalmente derogadas, continúen produciendo efectos en torno a determinadas hipótesis, dada la favorabilidad o pertenencia que ellas puedan reportar a sus destinatarios, poniéndose de relieve una coexistencia material de reglas sobre un mismo punto, de suerte que mientras la nueva ley se enerva bajo la figura de la inaplicación, por su parte la antigua ley prolonga su existencia al tenor de la ultractividad. En consecuencia la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 044, desde todo punto de vista se adecúa a las normas constitucionales analizadas precedentemente, sin contradecir sus principios y postulados previstos en cada uno de ellos y resulta compatible plenamente, debido a que del análisis de la estructura dogmática de este precepto, se tiene que al mismo se funda en el principio de ultractividad mencionado sublite, estableciendo que los procesos “…en trámite de aprobación legislativa, serán resueltos de acuerdo a lo dispuesto en la Ley N° 2445…” (sic) y no en la retroactividad, como señala la parte accionante, tomando en cuenta que la Asamblea Legislativa Plurinacional a tiempo de emitir las leyes, consideró su deber y la obligación de garantizar la seguridad jurídica que se basa en la certeza que tendría que poseer todo derecho y gozar de respaldo desde cualquier ámbito por el Estado; quien está obligado a otorgar la certidumbre necesaria en pro de la aplicación de un orden legal y justo; por lo que, la norma observada no afecta lo determinado en el art. 123 de la CPE, que establece excepciones para el principio de retroactividad, en virtud a la necesidad normativa y naturaleza jurídica de las mismas. En ese marco de consideraciones, es preciso añadir que los derechos fundamentales y las garantías constitucionales son considerados verdaderos límites al poder, pues no existe autoridad o persona alguna que pueda violentar la eficacia y la integridad de los mismos, más allá de los límites estipulados por la misma Norma Suprema; es así que tomando en cuenta las argumentaciones que preceden, dentro de nuestro modelo de Estado, el contenido de la Disposición Transitoria Segunda, en el conjunto de su estructura jurídica, se adecúa a los mandatos de la Constitución Política del Estado, por consiguiente se encuentra en armonía y coherencia con la misma. Consecuentemente, la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 044, resulta constitucional y se encuentra sujeta por su naturaleza a la temporalidad que tiene una norma provisional".

Precedentes

FJ.III.6.2. "Este análisis muestra de forma clara que en el caso particular, la aplicación ultractiva de la disposición impugnada, es totalmente coherente con el alcance de los derechos, principios y garantías constitucionales; pues si bien, como se tiene referido, por lo general, una norma solamente rige hacía el futuro; empero, puede presentarse la ultractividad de la ley, que determina que los preceptos prevalezcan en el tiempo, pese a su derogatoria o abrogatoria. Es decir, que una ley derogada sigue produciendo efectos y sobrevive en algunos casos específicos, por mandato de la norma en vigor, como en el caso presentado; por lo que no se debe confundir con los principios de retroactividad excepcional previstos en el art. 123 de la CPE; ya que, una ley tiene efecto ultractivo cuando la nueva permite que los efectos de la anterior derogada se mantengan vigentes durante la aplicación de la nueva, bajo cuyo fin, la ultractividad de la ley encuentra arraigo constitucional debido a que la aplicabilidad de la Ley cuestionada generaría problemas de uso en el tiempo, esto en virtud de que está íntimamente ligada al principio de que todo hecho, acto o negocio jurídico se preside por la ley en vigor al momento de su ocurrencia, realización o celebración, pues como de forma pertinente señala la teoría general del derecho, la aplicación del principio "Tempus regit actus", el tiempo rige el acto, se traduce en que la norma vigente al momento de suceder los hechos por ella prevista, es la que se emplea a esos, aunque la misma haya sido derogada después, precisamente en aplicación de la ley en el tiempo.

Esto es lo que explica la teoría del derecho, sobre la denominada ultractividad de las normas derogadas, que se siguen aplicando a los hechos ocurridos durante su vigencia, fenómeno que se presenta en relación con todas las disposiciones jurídicas, cualquiera sea su naturaleza, debido a lo cual la variada doctrina al respecto indicó que, el legislador bien podrá ordenar también que ciertos preceptos legales formalmente derogadas, continúen produciendo efectos en torno a determinadas hipótesis, dada la favorabilidad o pertenencia que ellas puedan reportar a sus destinatarios, poniéndose de relieve una coexistencia material de reglas sobre un mismo punto, de suerte que mientras la nueva ley se enerva bajo la figura de la inaplicación, por su parte la antigua ley prolonga su existencia al tenor de la ultractividad.

En consecuencia la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 044, desde todo punto de vista se adecúa a las normas constitucionales analizadas precedentemente, sin contradecir sus principios y postulados previstos en cada uno de ellos y resulta compatible plenamente, debido a que del análisis de la estructura dogmática de este precepto, se tiene que al mismo se funda en el principio de ultractividad mencionado sublite, estableciendo que los procesos “…en trámite de aprobación legislativa, serán resueltos de acuerdo a lo dispuesto en la Ley N° 2445…” (sic) y no en la retroactividad, como señala la parte accionante, tomando en cuenta que la Asamblea Legislativa Plurinacional a tiempo de emitir las leyes, consideró su deber y la obligación de garantizar la seguridad jurídica que se basa en la certeza que tendría que poseer todo derecho y gozar de respaldo desde cualquier ámbito por el Estado; quien está obligado a otorgar la certidumbre necesaria en pro de la aplicación de un orden legal y justo; por lo que, la norma observada no afecta lo determinado en el art. 123 de la CPE, que establece excepciones para el principio de retroactividad, en virtud a la necesidad normativa y naturaleza jurídica de las mismas.