0069/2015-S1

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de cumplimiento, por cuanto denuncia de incumplimiento de la RS 06127, que habría determinado la obligación del INRA, de emitir el título ejecutorial concerniente a la parcela 104 del predio “La Victoria” a favor del hoy accionante, emergió del proceso de saneamiento de dicha propiedad, operándose, por ende, la causal de improcedencia cuando se denuncie supuesto incumplimiento en procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.5. “Ahora bien, en relación a la inobservancia de la RS 06127, toda vez que ésta habría determinado la obligación del INRA, de emitir el título ejecutorial concerniente a la parcela 104 del predio “La Victoria” a favor del hoy accionante, lo que dicha instancia no cumplió; de la Conclusión II.1 de la presente Resolución, se advierte que, la misma emergió del proceso de saneamiento de dicha propiedad, a cuya conclusión, la máxima autoridad del Servicio Boliviano de Reforma Agraria, concluyó estableciendo la adjudicación de parcelas en posesión legal adscritas al predio, disponiendo la otorgación de los títulos ejecutoriales pertinentes conforme a detalle de beneficiarios en lista adjunta, en la que se encontraba el accionante, en relación a la parcela 104, considerada como pequeña propiedad. Titulación que no fue hecha efectiva, al advertir el INRA, en circunstancias en las que arribó el trámite a la Unidad de Titulación, que al ser el beneficiario, un extranjero, existían vicios de fondo insubsanables, al no haber éste cumplido los requisitos y exigencias reguladas por el ordenamiento jurídico vigente, existiendo expresa prohibición en el texto constitucional, para que extranjeros sean favorecidos con tierras fiscales. A ese efecto, se remitió la carpeta predial al Viceministerio de Tierras, para su respectiva fiscalización. En este punto, concierne establecer claramente, que el mismo accionante, en su acción de cumplimiento, señala que aquello produjo, la evidente transgresión de sus derechos fundamentales, como ser a la igualdad, a la “seguridad jurídica” y de los principios de legalidad y de supremacía constitucional; indicando como actos lesivos, el rechazo del deber omitido, en virtud al instructivo 0023/2012 –que no adjuntó a antecedentes– y al informe legal DGS-JRV-TJA 1080/2013, considerando incluso, que la negativa, incurrió en indebida aplicación del art. 396 de la Ley Fundamental, de la Ley 477 y de la Disposición Final Vigésima del DS 29215. Conforme a lo expresado, esta Sala concluye que, la acción de cumplimiento presentada, no es procedente en su consideración, al tratarse de un presunto incumplimiento a un deber general contenido en una Resolución Suprema y disposiciones que, no reflejan deberes concretos que puedan ser exigidos de manera cierta e indubitable a los demandados, a cuyo efecto, las disposiciones procesales constitucionales así como la jurisprudencia, compelen a que se traten de mandatos vigentes, ciertos y claros, no sujetos a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, por lo que, deben ser ineludibles, de obligatorio cumplimiento e incondicionales. En cuyo mérito, al versar la problemática, sobre un deber genérico presuntamente incumplido emergente de supuestas acciones ilegales y omisiones indebidas, vinculadas a la vulneración de derechos fundamentales, concernía la interposición de la acción de amparo constitucional por omisión. Lo que, condice igualmente, con la causal de exclusión descrita en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, puesto que al tratarse de actos propios de la administración ligados a la lesión de derechos fundamentales, de una parte con un interés concreto, cuya decisión surte efectos únicamente en relación a ésta, no es posible la activación de la acción de cumplimiento, siendo en estos supuestos, el amparo constitucional, el medio idóneo y eficaz para restituir los presuntos derechos transgredidos. Por lo expuesto, al no contener el deber omitido, las características inherentes para la procedencia de la acción de cumplimiento, derivando la presunta inacción de los demandados, del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes, y no así de mandatos, deberes u obligaciones imperativas y expresas, no vinculados a un procedimiento en el que se presuma la vulneración de derechos fundamentales, concierne denegar la tutela requerida”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0069/2015-S1

Sucre, 10 de febrero de 2015

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

Acción de cumplimiento

Expediente: 07367-2014-15-ACU

Departamento: Tarija

En revisión la Resolución 9/2014 de 4 de junio, cursante de fs. 179 vta. a 186, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Frederic Jean Jaques Ghislain Dekeyser contra Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras; Juanito Félix Tapia García, María Luz López Pecho y Rolando Marze Condori, Director Nacional a.i., Jefa Región Valles y Profesional I Jurídico, respectivamente, del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 5 de mayo de 2014, cursante de fs. 72 a 79 vta., el accionante expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso de saneamiento simple respecto al polígono 313, del predio denominado “La Victoria”, situado en los municipios de Villa San Lorenzo y Tarija, provincias Méndez y Cercado del departamento de Tarija, se pronunció la Resolución Suprema (RS) 06217 -lo correcto es 06127-, de 7 de septiembre de 2011, determinando expresamente en su numeral 5, la adjudicación de parcelas en posesión legal adscritas al predio aludido, y la otorgación de los títulos ejecutoriales individuales y en copropiedad respectivos, a las personas consignadas en tabla adjunta; encontrándose su persona dentro de la misma, como beneficiario de la parcela 104, clasificada como pequeña propiedad, al tener una superficie de “0,7263”. Señalando además la Resolución Suprema, en su numeral 7, que la adjudicación y titulación, se hallaban sujetas a la cancelación de adjudicación del valor concesional y finalmente, en su numeral 12, laobligación de proceder al registro de las propiedades consignadas.

Agrega que, al estar la RS 06127, ejecutoriada, realizó oportunamente el pago del valor de adjudicación pertinente, por lo que, el INRA, se hallaba obligado a aplicar los arts. 44.I y 66.I “inc. 1)” de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) y 329 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, para la respectiva emisión de títulos ejecutoriales; no obstante, por carta de 30 de julio de 2012, dirigida al Director Departamental del INRA, suscrita por la Supervisora Jurídica de la Región “Valles”, se indicó que se había dejado pendiente de titulación las parcelas 104 y 192, al no contar sus beneficiarios con la certificación de residencia permanente en Bolivia, puesto que contaban con cédulas de extranjeros, siendo aquello de entera responsabilidad de los interesados, no atribuible a la institución.

Precisa que, en una anterior oportunidad, el 26 de agosto de 2011, ya presentó la certificación de residencia permanente, extendida por la Dirección Nacional de Migraciones, reiterando aquello, el 20 de agosto de 2012; en cuyo mérito, solicitó la titulación de su predio, más aun considerando que el extravío de su certificado de residencia no era atribuible a su persona, presentando varios reclamos ante la Dirección Nacional del INRA, obteniendo como respuesta, informes contradictorios, uno señalando que su carpeta estaba en el INRA, para remisión ante el Viceministerio de Tierras y el otro, manifestando que ya había sido enviado a dicha instancia, generando desinformación respecto del estado de su expediente; el 3 de noviembre de 2013, se le informó que su reclamo se encontraba en etapa de fiscalización y, el 15 de enero de 2014, se señaló que sus reclamos no podían ser atendidos, al estar su expediente en el Viceministerio nombrado.

Añade que, ante averiguaciones verbales, considerando el tiempo transcurrido, presentó notas tanto al INRA como al Viceministerio de Tierras, exigiendo la titulación de su predio; emitiéndose el informe legal DGS-JRV-TJA 1080/2013 de 28 de noviembre, expresándole que su carpeta predial se encontraba en etapa de fiscalización en atención a la Disposición Final Vigésima del DS 29215; actuado con el que recién fue notificado el 31 de enero de 2014.

Indica que, el rechazo en la emisión de su título ejecutorial, en virtud al instructivo 0023/2012 de 25 de marzo -que además fue emitido para procesos en curso y no así ejecutoriados-, es arbitrario y totalmente sesgado en relación al reconocimiento de propiedad a extranjeros, por cuanto, la Unidad de Titulación, no tenía atribuciones legales para realizar un nuevo control de calidad sobre la Unidad de Saneamiento, y menos podía observar fallos con autoridad de cosa juzgada. Igualmente, la no procedencia de su titulación, sobre la base del art. 396 de la Constitución Política del Estado (CPE), interpretado erróneamente, fue ilegal; así como también la aplicación de la Ley 477 de 30 de diciembre de 2013, cuya vigencia es posterior a la de la ejecutoria de la RS 06127.

Finalmente, alude que también se interpretó incorrectamente la Disposición Final Vigésima del DS 29215, puesto que, no obligaba remitir su carpeta predial nuevamenteal Viceministerio de Tierras, instancia que en su oportunidad, no formuló la demanda contenciosa administrativa pertinente; por lo que, al INRA, sólo le compelía emitir el título ejecutorial de su predio. En ese mérito, aclara que el acto que considera lesivo, es el informe legal DGS-JRV-TJA 1080/2013, que no dio curso a la petición de la citada titulación de su predio.

I.1.2. Norma presuntamente incumplida

El accionante denuncia la renuncia de la autoridad y funcionarios codemandados, a emitir título ejecutorial conforme a lo dispuesto por la RS 06127, así como la inobservancia de los arts. 56, 393 y 397 de la CPE; 44.I y 66.I “inc. I)” de la LSNRA, modificada por la Ley 3545; y, 2, 263, 326, 329, 343, 393, 396 inc. c) y 397 del DS 29215; con la consiguiente vulneración de sus derechos a la igualdad, a la “seguridad jurídica” y de los principios de legalidad y de supremacía constitucional.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela que impetra, ordenando: a) Dejar sin efecto la “Resolución” de 2 de diciembre de 2013, que aprobó el informe legal DGS-JRV-TJA 1080/2013 de 28 de noviembre, cuyo contenido estableció no dar curso a su solicitud de titulación; b) Que, las Unidades de Saneamiento y Titulación del INRA, procedan a la emisión de los títulos ejecutoriales pertinentes a la parcela 104 del Proyecto “SAN SIM Victoria” (sic), remitiéndolos al Despacho del Presidente del Estado Plurinacional, cuando corresponda su firma y rúbrica; y, c) La imposición de costas procesales, así como el pago de daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción de defensa fue realizada el 4 de junio de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 178 a 179 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El abogado del accionante, ratificó el contenido de la acción de cumplimiento formulada.

I.2.2. Informe de las autoridades y funcionarios demandados

Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, presentó informe escrito cursante de fs. 157 a 158 vta. -cuyos fundamentos fueron reiterados en audiencia-, manifestando que: 1) El Viceministerio que preside, se halla plenamente legitimado a iniciar acciones contenciosas administrativas, en el marco de lo dispuesto por la Disposición Final Vigésima del DS 29215 y del art. 110 inc. f) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009; 2)La Unidad de Fiscalización Agraria, se encuentra desarrollando la fiscalización de las carpetas de saneamiento remitidas por el INRA, que al ser en un número considerable, están a la espera de ser sorteadas; y, 3) Con relación al predio “La Victoria”, el referido Viceministerio no fue legalmente notificado con la RS 06127, por lo que, no pudo formular la demanda contenciosa administrativa, de acuerdo a lo referido en el punto 1), encontrándose pendiente la fiscalización respectiva, que se efectuará en el marco de las disposiciones legales antes nombradas.

Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del INRA, presentó informe escrito cursante de fjs. 175 a 177, señalando que: i) No obstante a la existencia de una “Resolución Final de Saneamiento” que consolidó derechos a través de la modalidad de adjudicación de tierras, a favor del ahora accionante; el procedimiento agrario en actual vigencia, faculta al Viceministerio de Tierras a interponer las acciones correspondientes, ante la existencia de vicios insubsanables, como consta en el presente caso, en el que se inobservó el art. 396.II de la CPE, que prevé que las extranjeras y extranjeros no pueden adquirir bajo ningún título tierras del Estado, más aun tratándose de un poseedor que no cuenta con respaldo alguno de derecho propietario basado en expediente agrario cuyo asentamiento es sobre una tierra fiscal; ii) Conforme a lo expuesto, así como al art. 46.III de la LSNRA, correspondía enmendar lo obrado, en la vía del saneamiento procesal, al no haberse respetado el debido proceso y la seguridad jurídica, toda vez que el mismo texto constitucional prohíbe que una persona extranjera se adjudique con tierras del Estado, teniendo como única excepción lo dispuesto en favor de los nacidos en territorio nacional; iii) No vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, abocándose su actuación a cumplir las disposiciones constitucionales y normas específicas que rigen en materia agraria, reconduciendo un proceso en el que se incurrió en vicios de fondo insubsanables; iv) Los controles de calidad en un proceso de saneamiento, pueden operar incluso hasta antes de la titulación, no siendo en consecuencia ilegal el actuar de la Unidad de Titulaciones y Certificaciones del INRA; v) El accionante interpreta antojadizamente el art. 396 de la CPE, señalando que dicha disposición constitucional haría referencia a un contrato de transferencia entre el Estado y extranjeros; resultando claro que la norma prevé que, los extranjeros no pueden ser beneficiados con la distribución de tierras fiscales; vi) La ilegal aplicación de la Ley 477, denunciada, cae en el ámbito de lo subjetivo, no coincidiendo con la verdad material expresada en los actuados procesales cursantes en antecedentes; vii) La incorrecta interpretación de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, constituye también una afirmación errónea, toda vez que, existe línea jurisprudencial que determina su constitucionalidad, no lesionando en consecuencia, ningún principio ni garantía constitucional; y, viii) Las actuaciones realizadas en forma posterior a la emisión de la “Resolución Final de Saneamiento”, se ajustan y adecuan a derecho, habiendo efectuado el INRA, una correcta valoración e interpretación de las normas sobre el tema de “la extranjería”; cimentándose la acción presentada, en hechos subjetivos y contradicciones respecto a las previsiones legales establecidas para el caso en particular.

1.2.3. ResoluciónLa Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 9/2014 de 4 de junio, cursante de fs. 179 vta. a 186, por la que, denegó la tutela impetrada por el accionante, con costas; bajo los siguientes fundamentos: a) Pronunciada la RS 06127, en circunstancias en que la Unidad Jurídica de Emisión de Títulos, asumió su conocimiento; procedió a verificar si se encontraba en sujeción a las normas y si efectivamente se cumplieron tanto los requisitos de fondo como de forma, para la emisión del título, advirtiendo que, la persona solicitante o a quien se beneficiaría, era un extranjero; por lo que, en previsión de los arts. 396.II de la CPE, concordante con el 46.III de la LSNRA, constató que la Resolución Suprema que ordenaba la declaración del título ejecutorial, contenía un defecto absoluto insubsanable, al no cumplir el accionante, los requisitos señalados por las previsiones legales vigentes; b) La verificación y constatación de la legalidad o cumplimiento de requisitos realizada, se encuentran conforme a la norma; en cuyo mérito, el Tribunal de garantías, no puede ordenar que se ejecute la Resolución Suprema, ante la evidencia de defectos absolutos y observaciones fundamentadas en relación al trámite en cuestión; y, c) No existe una obligación inobjetable e incuestionable atribuible a los demandados, requisito “sin ecuánime” de procedencia de la acción de cumplimiento; por lo que, al no ser evidente el incumplimiento a los deberes omitidos cuestionados, es atendible la no emisión del título ejecutorial correspondiente en favor del accionante.

Concluida la lectura de la Resolución del Tribunal de garantías, descrita ut supra, el abogado del accionante, solicitó su complementación, señalando que el objeto de la acción de cumplimiento no se hallaba dirigido a discutir la facultad que tenía el Viceministro de Tierras, para formular demanda contenciosa administrativa, sino para denunciar la inobservancia al procedimiento regulado para esta acción contenciosa, puesto que la parte agraviada, tenía únicamente treinta días desde la emisión de la resolución respectiva, lo que no cumplió la autoridad nombrada, quien impidió la emisión de título ejecutorial, únicamente en relación a dos predios de más de los “cientos” de beneficiarios. Respondiendo el Tribunal de garantías, en sentido que un acto nulo es insubsanable, no pudiendo ser convalidado por el transcurso del tiempo.

Posteriormente, el abogado del accionante, cuestionó que su petición de complementación hacía alusión al cumplimiento del procedimiento previsto por el art. 68 -no indica de qué norma-, con relación al término de los treinta días para formular demanda contenciosa administrativa, a más de no haberse considerado que su procedencia está supeditada a que se efectúe antes de la emisión de los títulos ejecutoriales. A lo que, el Tribunal de garantías respondió que, del informe de los demandados, se advierte que, el proceso se hallaba pendiente de fiscalización, y que además, la nulidad derivaba del incumplimiento de requisitos legales, estando la decisión fundamentada sobre la base del respaldo constitucional y jurisdiccional respectivos (fs. 184 vta. a 186).

II. CONCLUSIONESDe la atenta revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1.

El accionante alega la inobservancia de la RS 06127 de 7 de septiembre de 2011, pronunciada por Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional, como máxima autoridad del Servicio Boliviano de Reforma Agraria, emergente del proceso de saneamiento de la propiedad agraria “La Victoria”, de conformidad a los arts. 8.I.4 y 67.II.1 de la LSNRA, que en sus numerales 5, 7 y 12, alegados de inobservados, dispone:

"5°.- Adjudicar las parcelas en posesión legal adscritas a ‘LA VICTORIA’, ubicadas en los Municipios Villa San Lorenzo y Tarija, provincias Méndez y Cercado del departamento de Tarija, conforme a especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos de los planos adjuntos que se constituyen en parte indivisible de la presente Resolución; debiendo en consecuencia proceder a otorgar los Títulos Ejecutoriales Individuales y en Copropiedad según corresponda, conforme lo dispuesto en los artículos 393 y 397 de la Constitución Política del Estado; 64, 66 y 67 párrafo I y II numeral 1) de la Ley Nº 1715, Disposición Transitoria Octava de la Ley Nº 3545; 341 parágrafo II numeral 1 inc. b), 343, 396 parágrafo III inc. b), c) y e) del Decreto Reglamentario Nº 2915, a cuyo efecto se tomen en cuenta las especificaciones siguientes: (…) Parcela 104, Frederic J.J.G. Dekeyser, superficie 0.7263, pequeña propiedad.

(...)

7°.- La adjudicación y titulación está sujeta a la cancelación del precio de adjudicación a valor concesional de 43.70 (cuarenta y tres bolivianos con setenta centavos de bolivianos), que deberá actualizarse en UFV's, desde el día siguiente de la notificación hasta el momento del pago. Monto que deberá ser depositado en la cuenta Nº 1-6030047 del Banco Unión S.A. La falta de pago dejará sin efecto la adjudicación y habilitará al Instituto Nacional de Reforma Agraria a distribuir la tierra bajo la modalidad que se determine.

(...)