0075/2018-S2

Sintesis del caso

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la seguridad social y “seguridad jurídica”; toda vez que, la parte demandada se negó a realizar el recálculo de su renta de vejez, pese a que presentó un nuevo Estudio Matemático Complementario; razón por la que, solicita la concesión de la tutela, y en consecuencia, se restituyan sus derechos, efectuando un nuevo recálculo de la renta de vejez, así como su pago retroactivo.

Sintesis de la ratio decidendi

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión resuelve, CONCEDER la tutela, toda vez que, la entidad demandada inobservó los principios constitucionales que rigen el Sistema de Seguridad Social, señalados en el art. 45 de la CPE y concordantes con el art. 48.III y IV de la Norma Suprema.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.4. "En ese marco, siendo función del Estado garantizar el derecho a la jubilación, conforme determinan los arts. 45.IV, 48 IV y 67.II de la CPE, los mecanismos establecidos para el reconocimiento de este derecho, deben ser interpretados y aplicados desde y conforme a la Norma Suprema, evitando cualquier medida que tienda a restringir o afectar ese derecho; por consiguiente, la negativa de la entidad demandada de realizar un nuevo cálculo en base a la prueba acompañada por el interesado, no solo afecta el reconocimiento justo y real de su densidad de aportes, sino también de su cálculo de Compensación de Cotizaciones, actitud que por las características del caso concreto, constituye una vulneración de derechos fundamentales; toda vez que, el SENASIR tenía la obligación de valorar y considerar los documentos presentados por el trabajador conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en los párrafos precedentes, situación que no ocurrió, con el argumento simple que el Estudio Matemático Actuarial no cumple ciertos requisitos y que fue presentado fuera de plazo. En consecuencia, la entidad demandada inobservó los principios constitucionales que rigen el Sistema de Seguridad Social, señalados en el art. 45 de la CPE y el carácter irrenunciable e imprescriptible de los derechos sociales consagrados en el art. 48.III y IV de la CPE; por lo que, siendo evidente su conculcación, corresponde realizar una nueva calificación de cotizaciones en base a los documentos cursantes en el cuaderno del trámite de reclamación de renta de vejez a favor del accionante".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0075/2018-S2 Sucre, 23 de marzo de 2018

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

Acción de amparo constitucional

Expediente: 21347-2017-43-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 013/2017 de 13 de octubre, cursante de fs. 172 a 175, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por José Antonio Arteaga Ávila contra Juan Edwin Mercado Claros, Director Ejecutivo del Servicio Nacional del Sistema de Reparto (SENASIR).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 21 de septiembre y 2 de octubre de 2017, cursantes de fs. 114 a 121 vta.; y, 124 a 125 vta., el accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por medio del Certificado de Compensación de Cotizaciones por Procedimiento Manual 61495, se le calificó como compensación de cotizaciones el monto de Bs2545,52.-(dos mil quinientos cuarenta y cinco 52/100 bolivianos), por una densidad de aportes para el Sistema Integral de Pensiones (SIP) de 112 o su equivalente en años a “9,33”, dicha certificación solamente tomó en cuenta un primer Estudio Matemático Actuarial, en el que se le hizo figurar como si solamente hubiese trabajado durante su vida laboral nueve años y tres meses, entre los que se menciona un mes de trabajo en el Banco Santa Cruz S.A., lo que es totalmente falso, ya que en dicha institución bancaria trabajó por el lapso de otros nueve años, tres meses y veinticuatro días -exactamente desde el 12 de octubre de 1977 hasta el 8 de marzo de 1987-, conforme consta en el certificado emitido por el mencionado Banco el 24 de febrero de 1987; en el que se consignó los diversos cargos que ocupó en esa entidad bancaria, durante los cuales siempre se le descontaban dineros para los aportes de su jubilación, como lo acredita el Estudio Matemático Actuarial Complementario emitido el 20 de mayo de 2013, realizado por la Empresa Peña Consultores del Fondo de Empleados delreferido Banco Santa Cruz S.A., y que por negligencia de los funcionarios del SENASIR, no se encuentran incluidos en la compensación de cotización.

Esa anomalía administrativa, ocasionó que durante años se encuentre efectuando una serie de reclamaciones, las cuales fueron respondidas sin sustento o con evasivas. Así, ante la solicitud fundamentada de Calificación Ampliatoria de Cotizaciones de 23 de julio de 2015, se le respondió con la Nota CITE: SENASIR-UCC-EM 0512/2016 de 8 de abril que no es firme ni efectiva, por cuanto a criterio del SENASIR, el caso ya habría sido resuelto con una negativa y que al presente, tiene calidad de cosa juzgada; ante esta respuesta, mediante memorial de 30 de septiembre del mismo año, pidió una respuesta fundamentada, legal y coherente; recibiendo la Nota CITE: SENASIR U.J./PROC.JUD. 151/2017 de 28 de marzo, objeto de impugnación en la presente acción de amparo constitucional; por la cual, el SENASIR advierte que dio cumplimiento a la normativa legal vigente, efectuando todos los procesos en los tiempos establecidos hasta la otorgación de la Compensación de Cotizaciones; por lo que, el trámite estaría concluido en esa institución, afirmando que en una anterior oportunidad se emitió el Auto Comisión de Reclamación 101 de 31 de julio de 2013, que declaró ejecutoriada la Resolución Comisión de Reclamación 00207/13 de 9 de abril de 2013, contra la cual no se habría interpuesto el recurso de apelación, adquiriendo la calidad de cosa juzgada.

En síntesis, se negaron a realizar un recálculo de su renta de vejez, pese a habérsele presentado un nuevo Estudio Matemático Complementario, de conformidad a las Resoluciones Administrativas (RRAA) 0774 de 20 de octubre de 1999 y 618 de 6 de noviembre de 2001; lo que significa, que en los hechos se le está confiscando ilegalmente sus cotizaciones, efectuadas durante nueve años, tres meses y veinticuatro días, que no son fruto de ninguna concesión gratuita, sino aportes efectivos realizados durante su vida laboral activa; por lo que, el daño económico que está sufriendo, alcanza aproximadamente la suma de Bs73 741,20.-(setenta y tres mil setecientos cuarenta y un 20/100 bolivianos); y de restituirse su derecho a la renta mensual que le corresponde, el monto debería alcanzar por lo menos la suma de Bs5088,32.-(cinco mil ochenta y ocho 32/100 bolivianos).

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

El accionante denuncia la vulneración a sus derechos a la seguridad social y a la “seguridad jurídica”, citando al efecto los arts. 14, 45.IV y 48 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga: a) La restitución de sus derechos; y tomando en cuenta el último Estudio Matemático Actuarial de Cotizaciones, realizar un nuevo recálculo de la renta de vejez; y en consecuencia, se incorporen los nueve años, tres meses y veinticuatro días deI.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 13 de octubre de 2017; según consta en acta cursante de fs. 164 a 171 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante reiteró íntegramente los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Juan Edwin Mercado Claros, Director Ejecutivo del SENASIR, a través de sus representantes, en audiencia, manifestó: 1) No se cumplió con el principio de subsidiariedad; considerando que ante el recurso de reclamación planteado por el accionante, el SENASIR emitió la Resolución Comisión de Reclamación 00207/2013, la que fue notificada al recurrente el 22 de abril de 2013, advirtiéndole que tiene el plazo de cinco días hábiles perentorios para interponer recurso de apelación conforme lo dispone el art. 12 del Manual de Prestación; sin embargo, el interesado no apeló, emitiéndose el Auto de Ejecutoría; 2) Posteriormente, el impetrante de tutela presentó memorial señalando que por motivos de salud no pudo hacer llegar un estudio, reconociendo de esta manera que no apeló; luego, con el fin de generar un cuasi agotamiento de la vía ordinaria, interpuso ante el SENASIR recursos de revocatoria y jerárquico al amparo de la Ley de Procedimiento Administrativo; en consecuencia, al no haber formulado el recurso de apelación en el plazo establecido, y por consiguiente, no haber agotado la vía ordinaria, no se cumplió con el principio de subsidiariedad; 3) En el área de la Banca, la emisión del Certificado de Compensación de Cotizaciones se efectuó con base en Estudios Matemáticos Actuariales, los cuales fueron elaborados en su oportunidad en 1998 y 1999 por el Fondo de la Banca Privada y fueron presentados a la Dirección de Pensiones, pero también se tenían que remitir los fondos que acreditan estos aportes; en base a los cuales, se pagan por el Tesoro General de la Nación (TGN) todas las rentas a nivel nacional; para ese efecto, se generaron una serie de normas como la Resolución Administrativa (RA) 0774; y posteriormente, la RA 618 que contiene una prohibición expresa para no considerar Estudios Matemáticos Actuariales Complementarios elaborados de manera individual por el asegurado, sino por instituciones en base al listado de los exfuncionarios de la banca privada y a la documentación que cursaba en la Dirección Nacional de Pensiones, no en otra institución; sin embargo, el asegurado presentó dicho estudio por una institución privada que no cuentan con facultad legal para emitir el mismo; y, 4) No existe norma vigente para proceder al recálculo de una cotización de compensaciones, por las causales alegadas por el demandante de tutela; por lo que, al no evidenciarse la vulneración de ningún derecho o garantíaI.2.3. Resolución

La Jueza Pública de Familia Decimosegunda de la Capital del departamento de La Paz, constituida en Jueza de garantías, por Resolución 013/2017 de 13 de octubre, cursante de fs. 172 a 175, denegó la tutela solicitada, determinación basada en los siguientes fundamentos: i) Para el caso concreto existe norma especial, expresa y de preferente aplicación a la Ley de Procedimiento Administrativo -que se constituye en norma general- como es el Reglamento de Desarrollo Parcial a la Ley 065, de Pensiones en Materia de Prestaciones de Vejez, Prestaciones Solidarias de Vejez, Prestaciones por Riesgos, Pensiones por Muerte Derivadas de Éstas y Otros Beneficios, aprobado por Decreto Supremo (DS) 822 de 16 de marzo de 2011, que en cuanto a cotizaciones y compensaciones, establece las disposiciones generales a aplicarse a partir de su art. 46; considerando que la Ley de Procedimiento Administrativo se constituye en una norma general, inaplicable al caso concreto, ya que existe una norma específica de preferente observancia; ii) El impetrante de tutela desde el inicio de su trámite se sometió al referido Reglamento; toda vez que, dictada la Resolución 10942 de 30 de octubre de 2012 por la Comisión de Calificación de Rentas, presentó Recurso de Reclamación mediante Nota de 6 de diciembre de igual año, conforme establece el art. 54 del citado Reglamento, que mereció la Resolución Comisión de Reclamación 00207/13, notificada el 22 de abril de 2013; sin embargo, el demandante de tutela no presentó ningún recurso en su contra, provocando su ejecutoria; consintiendo y convalidando actos al no haber hecho uso de los recursos establecidos por ley; iii) La Nota CITE: SENASIR U.J./PROCE.JUD. 151/2017, no se constituye en un acto vulneratorio de derechos; dado que, el procedimiento de dicha institución no prevé el recurso revocatorio ni el jerárquico, ya que el SENASIR cuenta con su propio procedimiento recursivo; y, iv) Tratándose de derechos, que por sus características son irrenunciables, inembargables e imprescriptibles, el peticionante de tutela deberá acudir a la vía legal establecida en el mencionado Reglamento, considerando que no existe una resolución, sino solamente Notas de respuesta a sus petitorios; por lo que, no puede pretender abrir la vía extraordinaria de la acción de amparo constitucional.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante Certificado de Compensación de Cotizaciones por Procedimiento Manual 61495 de 28 de agosto de 2013, emitido por el SENASIR, se otorgó a favor de José Antonio Arteaga Ávila -ahora accionante-, un monto de compensación de cotizaciones de Bs2545,52.-, el mismo que deviene de la Resolución 10942 de 30 de octubre de 2012 (fs. 2); la cual, fue impugnada por el interesado mediante recurso de reclamación,resultado con la Resolución Comisión de Reclamación 00207/13 de 9 de abril de 2013; a través de la cual, se confirmó la Resolución impugnada, procediéndose a su notificación el 22 de abril de 2013 (fs. 138 a 140 vta.).

II.2. Por memorial de 7 de junio de 2013, el accionante se apersonó al SENASIR, señalando que el 21 de mayo de igual año, el Banco Mercantil Santa Cruz le proporcionó el Estudio Matemático Actuarial, que certificó sus aportes, pero debido a su estado de salud no pudo presentarlo dentro del plazo de los cinco días, computables desde la fecha de su notificación, vale decir, el 22 de abril de 2013; y, solicitando se proceda a una nueva calificación de cotizaciones, considerando los períodos de octubre de 1977 a marzo de 1987. En consecuencia, el SENASIR mediante Oficio CITE: SENASIR U.C.C.-EM 524/2014 de 26 de marzo dio respuesta, indicando que la Resolución Comisión de Reclamación 00207/13 se encuentra ejecutoriada (fs. 61).

II.3. Ante ello, el impetrante de tutela por memorial presentado el 27 de julio de 2015, solicitó al Director General Ejecutivo del SENASIR, calificación ampliatoria de cotizaciones; para tal efecto, acompañó el Estudio Matemático Actuarial Complementario de 20 de mayo de 2013, que fue respondido con el Oficio CITE:SENASIR U.J./PROC.JUD. 618/2015 de 12 de octubre, expresando que la Resolución Comisión de Reclamación 00207/13 se encontraba ejecutoriada, al no haber hecho uso de los recursos administrativos planteados por ley; por lo que, denegó el petitorio. Lo propio ocurrió con otros memoriales presentados por el interesado, que recibieron similar respuesta conforme consta de los Oficios CITE.SENASIR U.J./PROC.JUD. 689/2015 de 6 de noviembre, CITE: SENASIR/JSCC/CC/11/2016 de 29 de febrero, CITE: SENASIR-UCC-EM 512/2016 de 8 de abril y CITE: SENASIR-UCC-EM 1734/2016 de 21 de octubre; último contra el cual, interpuso recurso de revocatoria; posteriormente planteó recurso jerárquico contra el Oficio CITE: SENASIR-UCC-EM 2141 de 19 de diciembre de 2016, que mereció la respuesta contenida en el Oficio CITE: SENASIR U.J./PROC.JUD. 151/2017 de 28 de marzo; el cual, concluyó señalando que al no haber planteado apelación ante la instancia correspondiente contra la Resolución Comisión de Reclamación 000207/13, la misma fue declarada ejecutoriada en sede administrativa, adquiriendo de esta manera calidad de cosa juzgada, en sujeción al procedimiento especial que rige en materia de Seguridad Social, que establece de manera expresa los recursos y términos en los que deben ser presentados, no siendo aplicables los recursos establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo; por lo que, no corresponde dar curso a la solicitud (fs. 56 a 77).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la seguridad social y "seguridad jurídica"; toda vez que, la parte demandada se negó a realizar elre cálculo de su renta de vejez, pese a que presentó un nuevo Estudio Matemático Complementario; razón por la que solicita la concesión de la tutela, y en consecuencia, se restituyan sus derechos, efectuando un nuevo rec cálculo de la renta de vejez, así como su pago retroactivo.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto se analizarán los siguientes temas: a) Naturaleza Jurídica y carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional; b) Derechos a la jubilación y a la seguridad social; c) Sobre la revisión de la valoración de la prueba en sede constitucional; y, d) Análisis del caso concreto.

III.1. Naturaleza jurídica y carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional

Es necesario precisar que la acción de amparo constitucional instituida por el art. 128 de la CPE, se encuentra definida como un mecanismo de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de servidores públicos, o de personas individuales o colectivas que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías reconocidos por la misma Constitución Política del Estado y la ley. A su vez, el objeto de esta acción de tutela se encuentra previsto en el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

Corresponde señalar que la acción de amparo constitucional, encuentra fundamento en el art. 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), el cual expresa que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rápido y efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Política del Estado, la ley o la referida Convención; precepto que forma parte del bloque de constitucionalidad reconocido por el art. 410 de la CPE; mecanismo eficaz de defensa para el resguardo de derechos fundamentales.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la SCP 0002/2012 de 13 de marzo1, refiriéndose a la naturaleza jurídica que caracteriza a la acción de amparo constitucional, refiere lo siguiente: “Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías, que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos u omisiones ilegales o indebidos proveniente no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.”

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales.de amparo constitucional, señaló que ésta se constituye en un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

La acción de amparo constitucional tiene dos características esenciales, la inmediatez y la subsidiariedad, que se encuentran dispuestas en el art. 129.I de la CPE, estableciendo: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá (…) siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”(las negrillas son nuestras).

Desarrollando la subsidiariedad, el art. 53.3 del CPCo, determina que esta acción tutelar no procederá: “Contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso, del cual no se haya hecho uso oportuno”. En relación con la citada norma, el art. 54.I del mismo Código prevé que: “La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías, restringidos, suprimidos o amenazados de serlo”.

En ese contexto, el Tribunal Constitucional en la SC 374/2002-R de 2 de abril, en el Cuarto Considerando señaló que:

…la subsidiariedad del amparo constitucional debe ser entendida como el agotamiento de todas las instancias dentro del proceso o vía legal, sea administrativa o judicial, donde se acusa la vulneración, dado que donde se deben reparar los derechos fundamentales lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde han sido conculcados, y cuando esto no ocurre queda abierta la protección que brinda el Amparo Constitucional.

Asimismo, la SC 0492/2003-R de 15 de abril, en el Fundamento Jurídico III.1, indicó que:

…el amparo constitucional instituido como una garantía constitucional para otorgar protección a derechos fundamentales, por mandato constitucional está regido por el principio de subsidiariedad, lo que significa que no podrá ser interpuesto mientras que no se hubiere hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos, o en su caso, cualquier otro medio de reclamación ante el particular, autoridad o tribunal que se considere hubiese causado o esté causando el agravio, y para el caso de haberlos utilizado, los mismos deberán ser agotados, entendiéndose por esto que se debe tener el resultado en sentido negativo del legitimado pasivo (…).

Con ese antecedente, corresponde precisar que la jurisprudencia constitucional desarrolló reglas y subreglas de aplicación general que fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales e indebidos con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.”fueron sistematizadas por la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre², señalando cuándo esta acción de defensa, será improcedente por subsidiariedad.

En esa línea, la SC 0484/2010-R de 5 de julio, determinó que la acción de amparo constitucional, no puede ser utilizada como mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia; entendimiento que guarda relación con lo establecido en la SCP 0058/2015-S2 de 3 de febrero, que a su vez cita a la SCP 1311/2012 de 19 de septiembre, señalando que esta acción tutelar no procede si existen otros mecanismos procesales idóneos para atacar la lesión o amenaza a los derechos fundamentales.

De las normas y Sentencias Constitucionales citadas precedentemente, se concluye que la acción de amparo constitucional se activa siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados; es decir, toda persona que considere lesionados sus derechos y garantías constitucionales, debe utilizar cuanto medio idóneo e inmediato esté previsto en la vía administrativa o judicial, o ante la autoridad, que de acuerdo a la naturaleza de los actos u omisiones ilegales e indebidos, pueda proporcionar protección inmediata, con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional; toda vez que, no es sustitutiva de otros medios o recursos legales.