0076/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional, aplicando la excepción al principio de subsidiariedad ante la posibilidad de generarse daños irreparables para los accionantes, por la falta de una respuesta pronta y oportuna de las autoridades demandadas a sus requerimientos.

Extracto de la ratio decidendi

En cuanto al recurso de revocatoria formulado por el accionante y que no tendría respuesta; el representante del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, sostuvo que, conforme a la Ley de Municipalidades, una vez interpuesto el recurso de revocatoria la autoridad administrativa, tiene un plazo de diez días hábiles para revocar o confirmar la resolución impugnada, si vencido dicho plazo, no se dicta resolución, ésta se la tendrá por denegado, pudiendo el interesado interponer el recurso jerárquico y ante éste, la vía judicial, y no directamente acudir a la acción de amparo constitucional; al respecto se aplica la excepción al principio de subsidiariedad, siendo que, existe un grave daño irreparable o irremediable y que el Código Procesal Constitucional en su art. 54.II, dispone que la excepción a la subsidiaridad procede, previa justificación fundada, y que la acción será viable cuando la protección pueda resultar tardía o exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela y considerando que el accionante puede acudir directamente a la justicia constitucional por la excepción a la regla de la subsidiaridad cuando es inminente el daño, irreparable o irremediable, y que revisado el fondo del problema; el accionante ha demostrado el grave daño, irreparable e irremediable que vulneraría derechos consagrados en la Norma Suprema del ordenamiento jurídico (desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional), como el derecho al trabajo y al comercio entre otros descritos precedentemente y que son protegidos por la Constitución Política del Estado en el art. 47, que señala: “Toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o a cualquier actividad económica licita…”; asimismo, en la jurisprudencia constitucional se tiene uniformemente desarrollada la excepción al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, en razón a la necesidad de la protección inmediata que requieren algunos derechos constitucionales, instituyendo que en algunos casos, como el presente, puede prescindirse de este principio, dada la naturaleza de los derechos invocados, a la naturaleza de la cuestión planteada y la necesidad de una protección inmediata a fin de evitar un real, inminente e irreparable daño, procede otorgarse la tutela de este recurso, aún en caso de que el accionante tenga otra vía o recurso legal al que acudir, como se tiene expuesto en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo. En cuanto a la imposición de reparación y resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados, no concierne por cuanto no se tienen estimados los mismos. En lo referente al derecho de petición, supuestamente vulnerado por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, su representante refirió, que la norma ha previsto el hecho de que ante la ausencia de un pronunciamiento de la autoridad que ha dictado un auto y se le pide la revisión del mismo, supone efectivamente la habilitación del recurso inmediato consiguiente e inclusive la vía judicial contenciosa. El derecho constitucional de petición consagrado en el art. 24 de la CPE, supone que ese ejercicio del derecho una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener una respuesta rápida y oportuna, como se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, de no ser así, carece de efectividad el derecho, en el presente caso la autoridad conoció el 2 de abril de 2012, taxativamente una petición de aclaración, complementación y enmienda, y fotocopia legalizada de la Resolución Ejecutiva 049/2012, que no fue respondida, por lo que se debe otorgar la tutela solicitada. Además, se debe tener en cuenta que, en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional y Comunitario, cuando existe el riesgo de ocasionarse con un acto u omisión indebida un daño tan grave, como en este caso, que sea irreparable, frente al cumplimiento de formalidades, debe preferirse la tutela inmediata de bienes jurídicos en grave riesgo de afectación, porque de no resguardarse inmediatamente los derechos, se estaría convalidando o consintiendo situaciones irreversibles que atentarían los cimientos propios del Estado Constitucional (Social y Democrático) de Derecho, considerando que, la irreparabilidad implica que el daño que sea ocasionado por no haberse prestado una tutela constitucional pronta y oportuna, por la naturaleza del bien jurídico afectado, no podría ser restituido ni reparado por ningún medio, en el tiempo y espacio que es necesario realizarlo.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0076/2013

Sucre, 14 de enero de 2013

SALA SEGUNDA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 02041-2012-05-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 121/12 de 26 de septiembre de 2012, cursante de fs. 105 a 110 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Lorenzo Apaza Ticona por sí y en representación de Asunta Chindari Jimenez, Lourdes Gutiérrez Morales, Mery Orellana Aguilar, Hugo Bautista Aguilar, Shoulin Julia Balboa Medina y Pamela Lizeth Aduviri Cabrera miembros de la Asociación de Comerciantes Minoristas “Bajo Puente Vita, Manko Kapac, Muñecas” contra Luís Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 17 de septiembre de 2012, cursante de fs. 54 a 57 vta., y el de subsanación de 21 del mismo mes y año, corriente de fs. 62 a 64, el accionante expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La Asociación de Comerciantes Minoristas “Bajo Puente Vita, Manko Kapac, Muñecas”, es promotora y cumplió todos los requisitos exigidos para la ejecución del proyecto de construcción de la galería comercial a cielo abierto “La Riel”, teniendo su aprobación mediante la Resolución Municipal 0147/2008de 18 de abril, que dispuso excepcionalmente de un conjunto de requisitos administrativos para la realización del proyecto referido, en los predios de la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado (ENFE), que implicaban movimientos de tierra y otros; para el efecto, se contaba con la minuta de arrendamiento 35/2011 de 13 de julio, en la cual la referida empresa concedía en calidad de arrendamiento el bien inmueble ubicado entre la av. Apumalla y Buenos Aires de la zona 14 de Septiembre y Callampaya de La Paz, por el periodo del 15 de julio de 2011 al 15 de julio de 2014, pudiendo ser renovado.

El 30 de julio de 2011, la empresa “Syrius Alpha Consultores”, inició la obra, y se tenía un avance del 25 %, por un monto de más de Bs1 500 000.- (un millón quinientos mil bolivianos), y estando en plena ejecución a fines de marzo de 2012, con un memorándum la Subalcaldía “Maximiliano Paredes” del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, comunicó la paralización de obras en cumplimiento de la Resolución Ejecutiva 049/2012 de 18 de marzo, sustentada en una supuesta duda razonable, respecto a la vigencia del contrato de arrendamiento con ENFE, y en que los documentos de la Asociación fueran fraguados; el 2 de abril de 2012, se solicitó al Alcalde Municipal de La Paz, una aclaración, complementación y enmienda respecto a la mencionada Resolución Ejecutiva, sin resultado hasta la fecha de interposición de esta acción; el 3 de abril de 2012, se formó recurso de revocatoria sin respuesta alguna; producto de estos hechos el 26 de junio del mismo año, ENFE mediante cite CAR PE/357/12, comunicó a esa Asociación la resolución de la minuta de arrendamiento 35/2011, por incumplimiento del pago del canon de alquiler.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante estima vulnerados sus derechos a la petición, al trabajo y comercio, y los principios del debido proceso, de estabilidad, de continuidad, de verdad material, de eficacia, de imparcialidad y de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 24, 46, 47 y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y se disponga a su vez se deje sin efecto la Resolución Ejecutiva 049/2012; se instruya de manera inmediata la prosecución de obras del proyecto Galería Comercial a Cielo Abierto “La Riel”; se establezca la responsabilidad civil como prevé el art. 57 del Código Procesal Constitucional (CPCo), imponiéndose la reparación y resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados en cumplimiento del art. 113 de la CPE.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantíasInstalada la audiencia de consideración de acción de amparo constitucional el 26 de septiembre de 2012, en presencia del accionante asistido de su abogado, y del representante legal del Alcalde Municipal de La Paz, y en ausencia del representante del Ministerio Público, como consta en el acta cursante de fs. 99 a 104, habiéndose producido los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante por medio de su abogado se ratificó en todo el contenido de su acción y en su intervención expuso: a) La paralización de obra dispuesta por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz ocasionó un inminente daño, irremediable e irreparable, porque estando en un 25% de avance de la obra del proyecto, ENFE presentó la resolución del contrato; esta suspensión de obra generó que los asociados no realicen sus aportes para el pago de alquiler y otros pidan la devolución de sus aportes; b) La empresa ejecutora de la obra envió una carta notariada a la Asociación advirtiendo el inicio de acciones civiles, la reparación de daños y perjuicios, y lucro cesante, y ya que cuenta con veinte trabajadores de planta y cuarenta empleos de manera indirecta, ha sufrido una pérdida de más de un millón de bolivianos; c) La Resolución Ejecutiva 049/2012, se sustenta en una duda razonable de la vigencia del material, sin cumplimiento de los principios y la normativa del Derecho Administrativo vulnerándose el derecho al debido proceso, y en relación a que, los documentos de la Asociación serían fraguados, esto no se demostró por los asociados denunciantes; d) Se lesionó el derecho al trabajo y al comercio porque este proyecto es de comerciantes que tienen el objetivo de dedicarse al comercio y vivir de esta actividad con su familia; e) Al paralizar las obras se ha despedido a los trabajadores, vulnerando el derecho al trabajo y al comercio, con la amenaza que los mismos interpondrán las demandas de beneficios sociales; f) La Resolución Ejecutiva 049/2012, infringió el principio de verdad material pretendiendo justificar con débiles argumentos de las asociaciones de comerciantes que se oponen aduciendo que el proyecto no es factible, cuando el mismo es un negocio privado y que mereció su aprobación mediante la Resolución Municipal 0147/2008, después de cuatro años de informes; se infringieron los principios de estabilidad y continuidad de los actos administrativos y el de verdad material, consagrado en el art. 180 de la CPE, al basarse la referida Resolución en una duda razonable, más si se cumplieron una serie de etapas administrativas que se perfeccionaron a lo largo de cuatro años hasta lograr la aprobación del proyecto; g) Con la Resolución Ejecutiva 049/2012, se vulneró el principio de eficacia, que busca el cumplimiento de las disposiciones legales y los procedimientos deben lograr su finalidad como tiene que ser con la Resolución Municipal 0147/2008; h) El principio de imparcialidad es transgredido, porque la Resolución 049/2012, se funda en supuestos dudas razonables, denuncias y actas de reunión de la asociación de comerciantes.opositores al proyecto que tienen intereses particulares; dando razón a terceros a los cuales les dio la oportunidad de probar documentalmente y de manera objetiva sus denuncias y no lo hicieron, pero sirvieron para sustentar la Resolución que se impugna; e, i) Se ha vulnerado el principio de seguridad jurídica, ya que la Ley Municipal Autonómica 007 de 3 de noviembre de 2011, señala que, las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico y administrativo municipal, gozan de estabilidad y presunción de legalidad, surten efectos jurídicos obligatorios entre tanto no sean derogados, abrogados, declarados inconstitucionales, revocados o revisados y que es la condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran, que representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal manera que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y obligaciones, en el caso se deja sin efecto una resolución anterior obtenida luego de mucho análisis y años de trámite, por una posterior que tiene como fundamento una duda razonable sobre la vigencia de un contrato y/o su legalidad, cuando esa supuesta duda razonable es un tema de terceros y no del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

1.2.2. Informe de la autoridad demandada

El representante legal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y abogado en representación del Alcalde Municipal, ratificándose en el informe escrito señaló: 1) La Resolución Ejecutiva 049/2012, no es una actuación simple, sin motivación y fundamento, que deja en suspenso la Resolución 0147/2008; al tratarse de predios públicos alquilados por ENFE, sujeto a un contrato y a condiciones, se originó una reunión entre la Presidenta a.i. de la citada empresa y las asociaciones de Huayustus Alto y Bajo, Plaza Azul, Buenos Aires, Huayustus Taine, Garcilazo de la Vega, Tumusla, Munaypata, Incachaca y Ortega, y que en sus conclusiones de esa reunión la Presidenta a.i. de ENFE, se comprometió a la paralización de obras de dicho sector, este compromiso se constituye en “una duda razonable”; 2) En cuanto a que refieren no haber sido notificados, ellos tenían la vía expedita para poder alegar todos estos extremos; 3) No se cumple el principio de subsidiariedad, en razón de que se opuso recurso de revocatoria; sino tenía respuesta implicaba que ha sido denegada, habiendo aceptado el accionante con su silencio el alcance de la Resolución, al no haber agotado la vía ya que nunca interpuso el recurso jerárquico; 4) En cuanto a que, la Resolución Ejecutiva 049/2012, afectaría originando un daño inminente, lo cierto es que, no se ha abrogado la Resolución Municipal 0147/2008, sólo está en suspenso sujetas a la verificación de determinadas condiciones que garanticen el proyecto; 5) No hay daño inminente, irreparable e irremediable atribuible al Municipio, porque no se demostró un nexo entre la Resolución adoptada por el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, que sea la causalidad para la resolución de contrato de alquiler entre ENFE y lospromotores del proyecto, sino que, el mismo se origina en el incumplimiento de los pagos de los cánones de alquiler que ascienden a Bs378 000.- (trescientos setenta y ocho mil bolivianos), y que supera el año; 6) No se infringió el derecho al trabajo, pero quienes debieron alegar su lesión eran los obreros y en el caso, lo planteó el accionante, de un proyecto inconcluso; 7) No se está limitando la actividad comercial, que es una posibilidad a lo que podrían dedicarse los obreros; 8) En cuanto al debido proceso, no se ha vulnerado la estabilidad de los actos, ni los principios señalados por el accionante, porque el proceso estaba abierto y quedaba al amplio uso de los recursos legales de la parte accionante; y, 9) Respecto al derecho de petición que se reclama, está vinculada a la norma que prevé que, ante la ausencia de un pronunciamiento directo de la autoridad se supone la habilitación del recurso inmediato e inclusive ante la vía judicial contenciosa, en el caso se ha dictado un auto, contra el cual se ha solicitado su revisión.

I.2.3. Informe de los terceros interesados

El abogado de Miguel Elías Roca, Marina Claure Dechalar y Delia Balderrama Vda. de Menendez, terceros interesados, expresó: i) Al accionante se le ha cuestionado su representación legal, que ejerce de manera irregular en base a documentación ilegalmente obtenida, hecho que fue denunciado y el resultado de esa denuncia determinará la habilitación de la personería jurídica a quien corresponda; y, ii) La denuncia está debidamente probada en el memorial de apersonamiento, así se tiene que, la Cámara de Diputados, solicitó a los Ministerios de Obras Públicas, Servicio y Vivienda se instruya a ENFE, la paralización de todo acto de disposición, transferencia y/o arrendamiento de los bienes de esa Empresa estatal.

I.2.4. Resolución

La Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, emitió la Resolución 121/12 de 26 de septiembre de 2012, cursante de fs. 105 a 110 vta., por la que concedió en parte la tutela solicitada, y dispuso, que el Gobierno Municipal de La Paz, “conteste” en aplicación del art. 24 de la CPE, bajo los siguientes fundamentos: a) El 28 de marzo de 2012, se comunicó la paralización de obras en el proyecto “La Riel”, en cumplimiento de la Resolución Ejecutiva 049/2012, que dispuso dejar en suspenso la Resolución Municipal 0147/2008, en tanto ENFE, no ratifique su decisión de continuar con el arrendamiento suscrito con la Asociación de Comerciantes Minoristas “Bajo Puente Vita, Manco Kapac”, “La Riel”, y a su vez, se subsanen las observaciones realizadas por las asociaciones afiliadas a la Federación Departamental de Gremiales Artesanos, no obstante del avance de un 24,36% en la ejecución de la obra, conforme al informe de laempresa constructora, dirigida al accionante que, le comunica del perjuicio económico de Bs1 015 656,24.- (un millón quince mil seiscientos cincuenta y seis 24/100 bolivianos), lo cual le resultaría lesivo por lo que, hizo uso de los medios legales respectivos, solicitando el 2 de abril de 2012, aclaración, complementación y enmienda de la Resolución Ejecutiva 049/2012, y el 3 del referido mes y año, presentó el recurso de revocatoria sin conocerse su resolución; b) En cuanto a la subsidiariedad se tiene que, por vía de excepción opera la tutela constitucional directa cuando existe el riesgo de ocasionarse con un acto u omisión indebida, un daño tan grave que sea irreparable por equivalencia, frente al cumplimiento de formalidades, debe preferirse la tutela inmediata de bienes jurídicos en grave riesgo de afectación, porque de no resguardarse inmediatamente los derechos, se estaría convalidando o consintiendo situaciones irreversibles que atentarían los cimientos propios del Estado Social y Democrático de Derecho, en el caso de autos se tiene que el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, emitió la Resolución Ejecutiva 049/2012, disponiendo la paralización de obras y ese presunto acto ilegal fue impugnado oportunamente sin haber recibido una respuesta; c) Se reclama el debido proceso, vulnerado al lesionarse el principio de estabilidad o continuidad de los actos administrativos municipales, al suspender la ejecución de una resolución administrativa, sobre una duda razonable; al respecto se debe tomar en cuenta que existe un proceso sustentado por la referida institución edil, que el mismo emite la Resolución Ejecutiva 049/2012, debidamente notificada a la parte con esa Resolución; d) Respecto a haberse vulnerado el derecho al trabajo y al comercio, en el caso específico, no existe ningún pronunciamiento de autoridad pública o de un tercero sobre la paralización del trabajo de los empleados, no se demuestra a qué personas se estaría perjudicando, ya que el proyecto “La Riel”, no sería inversión de una sola persona, que conlleva una serie de factores entre ellos la contratación de mano de obra para su construcción, y la paralización de más de cuatro meses que implica el despido de trabajadores, pero no se demuestra ese aspecto; y, e) En lo concerniente al derecho de petición supuestamente vulnerado, en el caso no se dio una respuesta, por el contrario, se emitió una resolución.

Por Auto de complementación de 28 de septiembre de 2012, se tiene, en cuanto a que no se hubiera tomado en cuenta la prueba objetiva referente a la vulneración al derecho al trabajo y al comercio, así como la inversión millonaria en la ejecución del proyecto “La Riel”, evidenciándose que cursan las cartas de solicitudes de devolución de dineros, que evidentemente demostrarían la vulneración de otros derechos como al trabajo, tanto por la orden de paralización de obras dispuesta en el memorándum por la Jefatura de la Unidad Administrativa Territorial de la Subalcaldía “Maximiliano Paredes” del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, como por la Resolución Ejecutiva 049/2012 de 10 de marzo, por lo que, en la vía de aclaración y complementación dispuso elTribunal Departamental de Justicia de La Paz, que, el Gobierno Municipal de La Paz, en la vía de aclaración y complementación previo acuerdo de partes y velando por el interés de los trabajadores convoque a una audiencia de conciliación, en la que se discutan puntos relacionados a la Resolución motivo de la presente acción.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por Resolución Municipal 0147/2008 de 18 de abril, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, aprobó el proyecto de la galería comercial a cielo abierto “La Riel” para su ejecución, sobre los predios de ENFE (fs. 11 a 14).

II.2. La Asociación de Comerciantes Minoristas “Bajo Puente Vita, Manco Kapac, Muñecas”, representada por Lorenzo Apaza Ticona y otras, y la Presidente Ejecutiva a.i. de ENFE, el 13 de julio de 2011, suscribieron la minuta de arrendamiento 35/2011, por la que la empresa estatal, dio en calidad de arrendamiento el bien inmueble ubicado entre la Av. Apumalla y Buenos Aires de la zona 14 de Septiembre y Callampaya de la ciudad de La Paz, con una superficie de 4000 m², adjudicada mediante licitación pública, para la instalación de negocios, puestos o locales comerciales movibles, con un plazo computable a partir del 15 de julio de 2011 al 15 de julio de 2014, el mismo renovable (fs. 17 a 19).

II.3. El 30 de julio de 2011, se inició la obra, con un avance del 25% con la construcción de muros de contención, limpieza y peinado de taludes, movimiento de tierras, por más de Bs1 500 000.-, al momento de la paralización de la obra (fs. 54 a 57 vta.).

II.4. A fines de marzo de 2012, en la obra se dejó un memorándum firmado por la Jefa de la Unidad de Administración Territorial de la Sub Alcaldía “Maximiliano Paredes” (fs. 3), por el cual se comunicó la paralización de las obras en el proyecto “La Riel”, en cumplimiento de la Resolución Ejecutiva 049/2012 de 18 de marzo, adjunta al referido memorándum (fs. 4 a 5).

II.5 El 2 de abril de 2012, el accionante solicitó al Alcalde Municipal de La Paz, aclaración, complementación y enmienda de la Resolución Ejecutiva 049/2012 (fs. 41 y vta.). El 3 de ese mes y año, opuso recurso de revocatoria (fs. 40 y vta.).II.6. El 20 de junio de 2012, mediante nota el contratista y Gerente General de la constructora “Syrius Alpha Consultores”, comunicó del daño económico que sufría la constructora al haberse suspendido la obra que debía ser ya entregada; el daño alcanzaría a la suma de Bs1 015 656,24.-, correspondientes a lucro cesante y un monto a determinar por daño emergente de acuerdo a peritaje a realizarse, donde se tiene un avance del 24,36% y un 75,64% por ejecutar, comunicando que de no encontrarse soluciones se recurriría a las vías que le faculta la ley para que se proceda al pago de lo adeudado, más daños y perjuicios (fs. 28 a 29).