0077/2014-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de cumplimiento por cuanto la accionante señala como vulnerados sus derechos al debido proceso y al trabajo a causa de un supuesto proceso ilegal, por lo que debió interponer acción de amparo constitucional.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.3. "... En razón a lo expuesto, se advierte por un lado, que el supuesto deber omitido no reúne las condiciones para ser tutelado mediante la acción de cumplimiento, por cuanto se trataría inicialmente de un deber genérico vinculado a derechos y garantías constitucionales, al señalar que la autoridad demandada no cumplió con la norma, primero al haberle llamado la atención a través de una comunicación interna, cuando debió ser mediante memorándum, y segundo, luego de impugnado dicho acto administrativo mediante los recursos de revocatoria y jerárquicos, éstos no fueron tramitados con la debida motivación lesionando su derecho al debido proceso y la defensa, e inclusive llegó a alegar que sería sujeta de acoso laboral “en forma de acoso psicológico”; formulaciones que debieron ser efectuadas dentro de acción de amparo constitucional por omisión y no a través de la acción de cumplimiento, toda vez, como ya se señaló, la acción de cumplimiento no procede para tutelar derechos subjetivos, los mismos que en el caso en cuestión se hallan vinculados al debido proceso."

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0077/2014-S3

Sucre, 20 de octubre de 2014

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de cumplimiento

Expediente: 06719-2014-14-ACU

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 119/2014 de 10 de abril, cursante de fs. 110 a 113, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Bertha Aguirre Cruz contra Amílcar Ayala Mendoza, Gerente Departamental de Chuquisaca de la Contraloría General del Estado.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 2 de abril de 2014, cursante de fs. 22 a 31 de obrados, la accionante expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de funcionaria pública de la Gerencia Departamental de Chuquisaca de la Contraloría General del Estado, fue sujeta a llamada de atención, mediante Comunicación Interna GDH/CI-794-13 el 3 de octubre de 2013, en base a una denuncia supuestamente firmada por Gaulberto Morales, cuando conforme al art. 82 del Reglamento Interno de Personal de la Contraloría General del Estado (RIPCGE), la llamada de atención debe ser mediante memorándum, dejándose constancia en el File respectivo de la Unidad Organizacional como del GNRH, y no mediante una comunicación interna que no constituye documento válido ni idóneo para la aplicación de la sanción de amonestación escrita, además de no cumplir con los requisitos y formalidades previstos en el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); sin valor por mandato del art. 35.I inc. c) de la misma norma, que establece que serán nulos los actos administrativos que hubiesen sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Situación que motivó que al emitirse el acto administrativo sin cumplir con los requisitos previstos en la norma, el 7 de octubre de 2013, interpusiera recurso de revocatoria, acompañando como prueba una copia de la querella presentada por ella contra el supuesto denunciante como elemento de juicio, ante el Gerente Departamental de Chuquisaca de la Contraloría General del Estado; sin embargo, pese a ser absolutamente clara la norma respecto a la forma de resolver un recurso de revocatoria, el demandado violó la Ley del Procedimiento Administrativo, al resolver el recurso de revocatoria mediante Comunicación Interna GDH/CI-838-13, que no constituye una resolución.expresa, además de haber sido redactada bajo la suma de “denuncia contra particular”, alegando que la Comunicación Interna GDH/CI-794, no era una sanción sino simplemente “una acción de reflexión disciplinaria” faltando a la verdad y creando una figura no prevista en el Reglamento Interno de Personal de la Contraloría General del Estado, además usurpó las funciones privativas del Contralor General del Estado, dado que es la única autoridad que puede emitir reglamentación referente a la organización administrativa; y por otro lado, el mismo demandado reconoció que en el art. 73 del referido Reglamento, no está prevista de manera alguna la llamada “acción de reflexión disciplinaria” y que toda sanción tiene consecuencia para el funcionario público; además que el recurso de revocatoria contra la comunicación interna, conforme a análisis legal, no corresponde, por lo que resolvió dicho recurso de manera ilegal y violatoria a la norma vigente, cuando la única forma de resolver el recurso es confirmando, revocando o desestimando, conforme el art. 61 de la LPA.

Refiere que el Reglamento Interno de Personal de la Contraloría General del Estado, que es la normativa jurídica administrativa específica de preferente aplicación, la misma que fue dejada de cumplir por el demandado; ante lo cual, el 18 de octubre de 2013, ante el Gerente Departamental de Chuquisaca de la Contraloría General del Estado, interpuso recurso jerárquico, contra el ilegal acto administrativo que negó el recurso de revocatoria expresado en la Comunicación Interna GDH/CI-838-13, cuyo origen data de la también ilegal Comunicación Interna GDH/CI-794-13, solicitando se conceda el recurso a efecto de que la autoridad superior competente revoque las ilegales actuaciones del demandado y se dé cumplimiento a la norma omitida y desconocida.

Señala que el recurso jerárquico fue negado de manera absurda mediante Hoja de Ruta GDH-129-2013 de 18 de octubre, alegando de manera simple y llana que de acuerdo al informe legal LH/L17/A13, el recurso no corresponde; de donde se advierte que el recurso jerárquico no fue resuelto mediante una resolución expresa y fundamentada, sino a través “de un comentario”, por otro lado, el referido informe data de seis meses atrás de ocurrido el acto administrativo; por lo que la conducta del ahora demandado, se acomoda a una de las prohibiciones constitucionales respecto al derecho al trabajo, cual es el acoso laboral en forma de acoso psicológico por parte del demandado hacia su persona.

Finalmente argumenta que contra la incongruente HOJA DE RUTA GDH-129-2013, que supuestamente resolvió el recurso jerárquico, solicitó reconsideración, ante lo cual recibió como respuesta la Comunicación Interna GDH/CI-868-13 de 30 de octubre, que más allá de la exigencia de formalismos que pretenden ocultar la verdad material, viola su derecho de petición, por lo que ha intentado por todos los medios se aplique la norma omitida; es decir el Reglamento Interno de Personal de la Contraloría General del Estado y la Ley 2341.

I.1.2. Norma Constitucional o legal supuestamente incumplida

La accionante alega como norma omitida “el Reglamento Interno de Personal de la Contraloría General del Estado y la Ley 2341”; señalando los derechos a la petición, al debido proceso, a la impugnación, a la motivación y a la defensa, que habrían sido violados con el supuesto incumplimiento.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y se ordene el inmediato cumplimiento del deber omitido, disponiendo que se restablezcan sus derechos vulnerados consagrados en el art. 115 de la Constitución Política del Estado (CPE), debiendo dejar sin efecto; a) La Comunicación Interna GDH/CI-794-13 de 3 de octubre de 2013; b) La Comunicación Interna GDH/CI-838-13 de 16 de octubre de 2013; c) La Hojade Ruta de Control GDH-129-2013 de 18 de octubre de 2013; y, d) La Comunicación Interna GDH/CI-868-13 de 30 de octubre de 2013; así como se ordene el cese del acoso laboral

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 10 de abril de 2014, según consta en el acta, cursante de fs. 107 a 109 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante, a través de sus abogados ratificó lo expuesto en la acción de cumplimiento, y en audiencia añadió que el demandado desconoció el Reglamento reconociendo su discrecionalidad.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Amilcar Ayala Mendoza, Gerente Departamental de Chuquisaca de la Contraloría General del Estado; por informe de 10 de abril de 2014, cursante de fs. 97 a 106 y en audiencia, manifestó: a) El accionante no ha tenido el cuidado de analizar mínimamente la naturaleza jurídica y el objeto de la acción de cumplimiento, conforme su memorial basado en subjetividades debiendo rechazarse in limine la acción al no cumplir con los requisitos de admisión, por cuanto solicita la tutela de derecho subjetivos que no son objeto de esta acción, sino de la acción de amparo constitucional, más aun si se denuncia sobre un supuesto acoso laboral que le afectaría psicológicamente y repercutiría en su salud, incumpliendo lo previsto por el art. 66 del Código Procesal Constitucional (CPCo); b) No se advierte documental alguna en la cual se haya exigido el cumplimiento de un deber legal o constitucional, conforme el art. 66 núm. 2 del CPCo, ya que si bien la accionante interpuso recursos de revocatoria y jerárquico, no reclamó expresamente el cumplimiento legal de algún deber omitido; c) Al no existir norma expresa que exija que las llamadas de atención deban realizarse necesariamente mediante memorándum, no se puede manifestar la omisión de cumplimiento legal de un deber inexistente, sin embargo contrariamente en el memorial alega que la llamada de atención debió darse a través de memorándum; d) Se alude a un inexistente acto administrativo, confundiendo comunicaciones internas con actos y procesos administrativo definitivos, que supuestamente le perjudicarían y vulnerarían sus derechos inherentes al debido proceso, cuando claramente no existe ni existió ningún proceso en su contra, solicitando posteriormente la nulidad de todo lo ocurrido, dando a entender que se trataría de un Recurso Directo de Nulidad, todo ello dentro de una acción de cumplimiento que no pide el cumplimiento de nada; e) La acción presentada carece de relevancia constitucional, por cuanto el fundamento de la acción sería el cumplimiento del Reglamento Interno de Personal RI/AR-009 y la Ley de Procedimiento Administrativo, esta última que es inaplicable al caso, puesto que los procesos administrativo a servidores públicos son regulador por el DS 23318-A de Responsabilidad por la Función Pública y sus modificaciones según DS 26237 y DS 26319, por lo que no existe ley concreta incumplida; f) En el petitorio se solicita la nulidad de la Comunicación Interna GDH/CI-794-13, junto a otras dos comunicaciones y una Hoja de Ruta, sin advertir que la acción de cumplimiento debe estar orientada a disponer el cumplimiento o no de la Constitución o la Ley, y no la nulidad de “medios de comunicación”, que por si no tienen efecto desfavorable o atentatorio de derecho alguno, al contrario conforme al art. 85.I, inc. n) del Reglamento Interno de Personal, señala como causal de proceso administrativo Interno, el ser pasible a las llamadas de atención escrita, mediante memorándum, en el caso, resulta absurda la solicitud de nulidad de un hecho sin efecto legal desfavorable a la accionante; g) El recurso de revocatoria para funcionarios de carrera procede exclusivamente contra las resoluciones o actos administrativos definitivos, referidos a resoluciones o actos administrativos que determinen o decidan el ingreso, promoción o retiro de funcionarios de carrera, y en el caso, la Comunicación Interna GDH/CI-794-13, mediante la cual se llama la atención ala accionante por haber incumplido la Comunicación GDH/CI-628-13, refiere una llamada de atención, la misma que no derivó de ningún proceso interno por infracción a alguna norma administrativa; y en el caso la solicitante pretende a través de la vía del recurso de revocatoria y jerárquico impugnar comunicaciones internas, sin considerar que dicho acto administrativo no se constituye en un acto definitivo, ni tampoco deviene de un proceso disciplinario; y, h) El art. 82.I del Reglamento Interno de Personal, dispone que la amonestación escrita es llamada de atención que hace el inmediato superior al servidor público mediante memorándum, por tanto si la llamada de atención no se la emitió mediante memorándum, mal puede ser considerada amonestación y mucho menos sanción, por lo que si no existió proceso administrativo contra la accionante y tampoco sanción, no hay una afectación a sus derechos, además que un simple medio de comunicación que reclama que la accionante brinde mejor atención al público, no puede constituirse base para plantear la acción de cumplimiento.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 119/2014 de 10 de abril, cursante de fs. 110 a 113, “rechazó” la acción, con los siguientes argumentos: 1) La acción de cumplimiento no es un mecanismo directo de protección de derechos, sino del principio de legalidad y de eficacia del ordenamiento jurídico, encaminada a la ejecución de deberes emanados de un mandato imperativo, inobjetable y expreso contenido en la ley y al reconocimiento de garantías particulares; tampoco es un mecanismo para esclarecer el sentido que se debe dar a ciertas disposiciones legales, ni abrir controversias interpretativas; 2) Para asumir decisiones en acciones de cumplimiento, dependiendo del caso, ha de entenderse la necesidad de analizar y ponderar cuando amerite, la naturaleza, finalidad y efectos de la norma acusada de incumplida; 3) El último pronunciamiento de la autoridad demandada, está relacionado al rechazo del recurso jerárquico a través de una Hoja de Ruta, señalándose como vulnerado el derecho al debido proceso en sus elementos a la defensa, motivación e impugnación; teniendo en cuenta que la omisión acusada se atribuye a autoridad administrativa que emitió un acto administrativo y que la norma invocada sería el art. 180.II de la CPE, no se puede pretender que a partir de ella se establezca una conducta omisiva del funcionario administrativo ajeno al ámbito jurisdiccional demandado en la acción de cumplimiento; 4) Se invoca todo un catálogo de enunciados de normas diversas y disposiciones generales sin análisis específico alguno, por lo que la acción no ha sido correctamente planteada en los términos requeridos por el art. 134 de la CPE, omisión que constituye un defecto de fondo que no permite abrir la competencia del tribunal de garantías para la consideración de los cuestionamientos formulados, dado que el contenido del memorial se adecua más a una alegación a ser atendida por una acción de amparo constitucional, más aún si del petitorio está referido a que se deje sin efecto y se disponga la nulidad, pretensión que no condice con la finalidad de la acción de cumplimiento, al no existir materia sobre la que pueda emitirse criterio, carece de identificación de la norma, especificación e interpretación de su contenido y no refiere a la conducta activa u omisiva contraria a la obligación que impone la norma a quien debe cumplirla; y, 5) El Tribunal de garantías “no tiene posibilidad prevista en la Constitución Política del Estado o Código Procesal Constitucional de realizar observaciones de forma y/o de contenido, ni de conceder plazo para que puedan ser subsanadas” lo que obliga a fijar audiencia y tomar decisión en ella, lo cual puede ser obviado al tratarse de defectos que puedan ser subsanados a partir de una observación previa, “pero al no estar sustentada normativamente dicha posibilidad como está por ejemplo para la Acción de Amparo, el Tribunal de Garantías entiende que el legislador ha decidido no otorgarle tal atribución tratándose de acciones de cumplimiento, pese a que aquella está vinculada a la oportunidad, pertenencia y economía procesal” (sic).