0091/2014-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo por subsidiariedad, la acción de amparo constitucional no es la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; la accionante debió acudir al proceso contencioso administrativo sobre cumplimiento de los términos del contrato de consultoría.

Extracto de la ratio decidendi

Fj.III.3. "Consiguientemente, la accionante pretende que, por la vía del amparo constitucional, se disponga que SEMAPA cancele el monto adeudado y que se deje sin efecto la ejecución de la boleta de garantía de cumplimiento de contrato. Al respecto, el representante legal de SEMAPA indica que el referido contrato de consultoría no fue concluido con satisfacción; y si bien, se presentaron los informes preliminares, éstos fueron observados, correspondiendo la subsanación, por lo que aún se viene ejecutando el contrato, motivo por el cual, no existe la aprobación de rigor por parte de la Supervisión sobre el informe final, ni la autorización para proceder al pago del 60% adeudado a favor de la accionante. Por lo anotado, es evidente que con referencia al contrato de consultoría suscrito entre las partes, existe un conflicto en torno a la conclusión definitiva de la relación contractual, el mismo que, corresponde ser dilucidado a través del proceso contencioso administrativo, conforme señala la jurisprudencia glosada precedentemente; a efectos que, se verifique si la empresa adjudicada cumplió con los términos pactados, o en su caso, si existió incumplimiento, por estar pendientes de subsanación las observaciones efectuadas por la Supervisión a los informes presentados, y si, en ese caso, es pertinente ampliar la vigencia de la garantía de cumplimiento de contrato. Consiguientemente, esa labor de verificación no la puede realizar este Tribunal, reiterando que la acción de amparo constitucional se limita a proteger y resguardar derechos fundamentales lesionados".

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

La SC 0693/2012, de 2 de agosto, citada por la SCP 1486/2013, de 22 de agosto, ha señalado que: «…la justicia constitucional a través de la acción de amparo constitucional no puede sustituir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el control de legalidad que realiza la referida jurisdicción, máxime si se considera que el amparo constitucional: '…es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos, porque analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por la vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos… (SC 0278/2006-R de 27 de marzo)'.

Conforme a lo anotado, los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo sin que aparentemente existan motivos para tal decisión; no pueden ser analizados a través de la presente acción de amparo constitucional, sino mediante el proceso contencioso administrativo, o en su caso por la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, como se mencionó en el punto anterior, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, ni la revisión de los mismos; pues, a la jurisdicción constitucional sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de las personas, siempre que no hubiera otro medio o recurso para establecer su respeto y vigencia».

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0091/2014-S3 Sucre, 27 de octubre de 2014

SALA TERCERA Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey Acción de amparo constitucional

Expediente: 06580-2014-14-AAC Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 27 de marzo de 2014, cursante de fs. 122 a 126, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Mary Amurrio Márquez contra Marco Antonio Barriga Aponte, Gerente General Ejecutivo a.i. del Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (SEMAPA) del departamento de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda La accionante, por memorial presentado el 20 de marzo de 2014, cursante de fs. 20 a 23, manifiesta que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En el mes de septiembre de 2013, respondiendo a una invitación pública realizada por SEMAPA, suscribió con la misma un contrato de trabajo de consultoría 115/2013 por un plazo de noventa días, y con el objeto de garantizar el trabajo, tramitó a solicitud de la Entidad, una boleta de garantía de cumplimiento de contrato con vigencia hasta el 16 de diciembre de ese año. Cumpliendo con el cronograma acordado, el 13 de diciembre de 2013 entregó: a) El informe preliminar correspondiente, adjuntando todo el trabajo realizado; y, b) Los informes finales que fueron presentados el 14 de enero de 2014; sin embargo no existe un pronunciamiento formal de recepción definitiva de dicho trabajo, mismo que ya está siendo implementado por la empresa contratante.

Posteriormente, a requerimiento expreso de SEMAPA, entregó, el 20 de febrero de 2014, un informe complementario, trabajo adicional señalado en el acta de aclaración de 8 de enero del mismo año, y que si bien no se encontraba establecido en el citado contrato, fue realizado para prestar asesoramiento profesional que la entidad requería y de esa forma viabilizar el pago del saldo final. Empero, a pesar de haber solicitado en reiteradas oportunidades la cancelación del monto pactado por el trabajo que se realizó, no existe pronunciamiento por parte de SEMAPA, encontrando pretextos de toda índole.Como garantía de cumplimiento de contrato, la adjudicada ofreció una boleta bancaria, la misma que debió quedar sin efecto una vez cumplidas las obligaciones contractuales; empero, en tres oportunidades SEMAPA solicitó, directamente, la ejecución de la misma, al Banco Nacional de Bolivia, por lo que, se procedió a su renovación, con el costo adicional que ello representaba, situación que la demandante señala como arbitraria e ilegal, dado que el trabajo fue concluido satisfactoriamente; la última renovación de la referida boleta, tiene como fecha de vencimiento el 20 de marzo de 2014, existiendo el riesgo de daño inminente ante una nueva solicitud de ejecución por parte de la Entidad contratante, no obstante que el trabajo final fue entregado el 14 de enero de ese año.

En ese entendido, al haber cumplido con la obligación asumida, objeto del contrato,, no corresponde, de ninguna manera, la renovación, ni la ejecución de la referida boleta, más aún si dicho trabajo ya está siendo implementado por la Entidad; sin embargo una posible ejecución bancaria causaría grave daño a la Consultora a la que representa, porque ese hecho le coartaría el derecho de poder presentar propuestas y suscribir contratos con el sector público. Reitera que cumplió con el contrato, no así SEMAPA, ya que no se le cancela lo adeudado y se protege en un silencio administrativo que constituye una arbitrariedad.

1.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante estima como lesionados sus derechos al trabajo y a percibir una remuneración justa, contemplados en los arts. 46 y 48 de la Constitución Política del Estado (CPE).

1.1.3. Petitorio

Solicita que se le conceda la tutela y se disponga que la autoridad administrativa demandada instruya la cancelación del saldo adeudado, dejando sin efecto la boleta de garantía de cumplimiento de contrato.

1.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 27 de marzo de 2014, según consta en el acta de audiencia pública, cursante de fs. 120 a 121 vta., se produjeron los actuados que a continuación se detallan:

1.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante, a través de su representante, en audiencia se ratificó en la acción de amparo constitucional presentada.

Con el derecho a la réplica, manifestó que: 1) No existe igualdad entre las partes, puesto que la entidad señala el plazo de noventa días para cumplir con el contrato y ante el incumplimiento se impone una sanción, pero se reserva el derecho de revisar indefinidamente el trabajo contratado; y, 2) Cuestiona el tiempo que se debe tomar para revisar un trabajo, y en su caso, aceptarlo o rechazarlo; cuántas veces debe ser revisado y qué tiempo debe esperar quien contrata para el análisis de ese trabajo, poniendo en riesgo el derecho de trabajar con otras entidades, al tener una boleta de garantía bancaria pendiente, que en cualquier momento puede ser ejecutada, lo que limita su posibilidad de trabajar con el Estado, estando pendiente un trabajo que ya entregó el año pasado sin tener conocimiento si el contrato se da o no por concluido. Por otro lado, no se debe olvidar que el trabajo entregado el 20 de febrero fue un acto de buena voluntad, toda vez que, contempla aspectos que no figuraban en el contrato suscrito, pero se le exige que renueve la boleta bancaria, y si no lo hace, SEMAPA ejecuta dicha garantía, colocando a la empresa consultora en una situación que le impediría seguir contratando con el Estado. Agrega que cuando se formularonobservaciones al trabajo realizado, la accionante absolvió las mismas, sin recibir respuesta durante más de dos meses, y cuando se enteran de la demanda de amparo, emiten nuevas observaciones que llaman la atención, tratando de justificar la lentitud con la que actúan. En definitiva, lo que se cuestiona es cuánto tiempo más se tomará SEMAPA para revisar dicho trabajo.

1.3.2. Informe de la autoridad demandada

Por informe de 26 de marzo de 2014, que cursa de fs. 36 a 39 vta., la abogada y apoderada de la autoridad demandada indica que: i) El 11 de junio de 2013, se publicó el proceso de contratación de una consultoría por producto “REVISIÓN IMPOSITIVA GESTIONES 2009-2013 Y PROCEDIMIENTOS IMPOSITIVOS PARA LA GESTIÓN 2013” (sic), y posteriormente, por Resolución Administrativa (RA) 54/2013 de 13 de agosto, se adjudicó el proceso de contratación al proponente “AMURRIO & ASOCIADOS CONSULTORES SRL”, suscribiéndose el Contrato Administrativo 115/2013 por un monto de Bs.360.000 (trescientos sesenta mil bolivianos) y un plazo de prestación de servicios de noventa días calendario. El 20 de septiembre de 2013 se inició la prestación del servicio contratado, habiéndose conformado una Comisión de Supervisión para la revisión minuciosa de los informes y resultados esperados y presentados; ii) El informe técnico SEM.INF.SUP.CONS.IMP.014/2014, emitido por dicha Comisión, establece que la Consultora debe presentar dos informes: uno en borrador, el cual, en su momento fue objeto de observaciones y subsanaciones, y el informe final, que la Comisión de Supervisión, en revisión, determinó que no cumplía con lo establecido en los términos de referencia publicados en el Documento Base de Contratación (DBC), la propuesta presentada y el contrato 115/2013; iii) Con relación a la afirmación de la accionante en sentido que habrían cumplido con el trabajo objeto de la contratación, y que se estarían aplicando los resultados; indica que, si bien este extremo es evidente respecto a las notas de Débito Crédito, éstas sólo constituyen una parte del trabajo, el cual fue cancelado en su oportunidad; sin embargo, dichas notas se generaron con errores surgidos del trabajo de la Consultora, errores que fueron identificados con posterioridad y que causaron daño económico a la empresa. Por tanto, con esa experiencia la revisión del informe final debe ser minuciosa para evitar futuros errores, por lo que, se recomendó que se renueve la vigencia de la garantía de cumplimiento de contrato, por cuanto éste no fue concluido; iv) No es evidente que SEMAPA hubiera concluido los derechos de la accionante al trabajo y a percibir una justa remuneración, puesto que, el informe final aún no fue aprobado, de manera que para efectuar la cancelación del saldo se debe aguardar a que se concluya el trabajo encomendado; y, v) En cuanto al principio de subsidiariedad, la accionante no consideró que los procesos de contratación con el Estado están regulados por el DS 0181 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, además de tener abierta la vía del procedimiento administrativo para efectuar reclamos, así como otras vías contempladas en la Ley de Procedimiento Administrativo – Ley 341.

Posteriormente, en la audiencia, la abogada y apoderada de la autoridad demandada amplió dicho informe, señalando que, evidentemente se contrató a la empresa de la accionante el 7 de septiembre de 2013, en base a los términos establecidos en el DBC. Con relación al contrato, se procedió al pago del 40% por la entrega de un informe en borrador, debiendo cancelar el saldo con la presentación del informe final, como reconoce la accionante, por lo que no se vulneró su derecho al trabajo. En el memorial de demanda, la accionante indica que, presentó en enero el informe final, pero también manifiesta que el 20 de febrero presentó otro informe; y los únicos llamados a establecer que ese contrato está cumplido son los miembros de la Comisión de Supervisión de la Entidad, quienes autorizaron el pago total. Empero ese trabajo presentado en febrero sigue siendo revisado, y en cuanto al informe en borrador se detectaron errores, motivo por el cual, no puede aprobarse, pues originaría daño económico a la Empresa. Por ello, la revisión del trabajo, realizado por la consultora adjudicada, debe ser minucioso, no existiendo un plazo para que la Supervisión emita un informe al respecto. Anteriormente ya se observaron fallas, que debe subsanar la contratada. Por tanto, la garantía de cumplimiento de contrato debe mantenerse vigente hasta que ambas partes cumplan con sus obligaciones, pero en este caso el contrato no concluye con lapresentación del informe final, sino cuando el trabajo es aprobado, lo cual está claramente establecido en la cláusula quinta del contrato y en el DBC. De esa manera, la garantía tiene que mantenerse vigente, porque de no ser así, SEMAPA no podría hacer cumplir el contrato. Al respecto, no se presentó ninguna solicitud para la cancelación del 60% restante, la misma que debe ser por escrito. Finalmente manifiestan que, el contrato tiene que ser cumplido, y mientras se tengan observaciones, la boleta de garantía tiene que ser renovada, por lo que, no es evidente que se hubiera vulnerado el derecho al trabajo de la contratada.

Con el derecho a la dúplica, señaló que; así como existe un procedimiento para la contratación, también hay otro para llegar a la culminación de un contrato, no pudiendo alegar desconocimiento de lo establecido por el DBC y el contrato. Por otro lado, la parte accionante no agotó las vías de reclamo, porque tienen la vía del reclamo de incumplimiento de contrato, y tampoco se han agotado las vías administrativas internas de SEMAPA.

I.3.3. Resolución

La Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución de 27 de marzo de 2014, cursante de fs. 122 a 126, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes argumentos: a) La acción de amparo constitucional otorga protección inmediata contra actos ilegales y omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona, siempre que no exista otro recurso o vía legal para demandar el respeto de esos derechos. Sin embargo, procede la excepción a la subsidiariedad, previa justificación fundada, cuando la protección puede resultar tardía o exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse; b) En el caso que se analiza, la parte accionante no demostró que concurre la excepción a la subsidiariedad, toda vez que, no acreditó que se produjeron acciones de hecho, ni mucho menos que concurrieran las condiciones y subreglas del daño inminente e irreparable que, de manera directa, amenacen o vulneren su derecho al trabajo y remuneración justa, dado que únicamente hizo énfasis en los aspectos de falta de respuesta ante la entrega del informe final del trabajo de consultoría y el plazo para la revisión del informe y conclusión del contrato de consultoría en cuestión, reiterando la inobservancia a los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad, que en todo caso no son tutelables por esta vía. En ese sentido, al no acreditar, con elementos objetivos, estos presupuestos necesarios que hacen a la excepción de subsidiariedad, y habiéndose constatado que no se presentó, ni se demostró los mismos, en el caso presente se encuentran pendientes de agotar las vías administrativas previstas en el mismo contrato, concretamente en la cláusula vigésima segunda; c) De la literal aparejada se tiene que, los informes presentados por la contratada se encuentran en pleno proceso de revisión y subsanación, y de conformidad a lo pactado, éstas deben ser concluidas a satisfacción de las partes, y entre tanto no ocurra ello, resulta lógico que la boleta de garantía debe estar vigente, teniendo presente que ese contrato se encuentra bajo las normas administrativas pertinentes como son la Ley 1178 y el DS 0181 de 28 de junio de 2009, modificado por los DDSS 843 de 13 de abril de 2011; 956 de 10 de agosto de 2011 y 224 de 24 de julio de 2009; y, d) Finalmente, es necesario tener presente que la parte accionante no formuló ningún reclamo por no habérsele cancelado el monto pendiente, como tampoco por la falta de respuesta a los informes presentados; ni se pronunció respecto a la formulación de alguna de las causales de resolución del contrato.