0093/2014-S1

Sintesis de la ratio decidendi

Ingresa al análisis de fondo descartando la existencia de subsidiariedad en relación al contencioso administrativo

Extracto de la ratio decidendi

Fj.III.4. "Finalmente, en cuanto a la subsidiariedad, alegada por la parte demandada y ratificada por el Tribunal de garantías, bajo el entendido de que debió activarse el proceso contencioso administrativo en forma posterior a los recursos administrativos antes de acudir a la jurisdicción constitucional, la SC 1333/2010-R de 20 de septiembre, estableció que: “Sobre la subsidiariedad, en razón a ser aplicable el proceso contencioso administrativo en forma posterior a los recursos administrativos, que constituye una vía judicial, también quedó establecido por la jurisprudencia constitucional, que: ‘...la instancia administrativa concluye con la resolución del Recurso Jerárquico, mientras que el proceso contencioso Administrativo, es una vía judicial, no administrativa, diferente a la primera, no siendo necesario agotar ésta, para luego recién interponer el amparo constitucional, puesto que si se constata la infracción de derechos fundamentales, una vez concluida la vía administrativa, se abre la posibilidad de su tutela mediante el recurso de amparo constitucional, siendo la impugnación judicial mediante el proceso contencioso una vía diferente y no un prerrequisito para interponer el amparo solicitado…’ (SSCC 1800/2003-R, 0228/2007-R, 0719/2007-R, 0375/2010-R, entre otras). Como ya quedó señalado, sin más vías recursivas contra la RA 023/2007, de cancelación del proceso de contratación de la licitación pública nacional 025/2006, ante la vulneración de derechos y garantías fundamentales, se activa la vía de la ahora acción de amparo constitucional”. De donde se infiere que, la activación del proceso contencioso administrativo se constituye en una vía judicial y no administrativa de donde se establece que no es necesario su agotamiento previo a la activación de la acción de amparo constitucional, cuyo finalidad estriba en la verificación de la existencia de supuestas vulneraciones a derechos y garantías constitucionales en la vía administrativa, misma que se cierra con la emisión de resolución en recurso jerárquico; entonces, la impugnación judicial mediante el proceso contencioso administrativo se constituye en la apertura de una nueva instancia judicial; por lo que, no es preciso agotar este medio procesal a efectos de poder activar la jurisdicción constitucional, conforme ha sucedido en el caso que se analiza".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0093/2014-S1

Sucre, 24 de noviembre de 2014

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

Acción de amparo constitucional

Expediente: 06982-2014-14-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 36/2014 de 9 de mayo, cursante de fs. 693 a 697 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Elizabeth Marina Chamas Torres vda. de Rollano y Liliana Rollano Chamas contra Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, y Clifford Paravicini Hurtado, Director Ejecutivo de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transporte (ATT).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Las accionantes, mediante memorial presentado el 21 de marzo de 2014, cursante de fs. 540 a 568 vta., subsanado por escritos presentados el 15 de abril y 5 de mayo del mismo año, cursantes de fs. 571 a 598; y fs. 601 y vta., respectivamente, manifestaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 7 de mayo de 1997, Jaime Rollano Monje, en calidad de representante legal de Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, firmó con Carlos Fernando Thomas Saravia, Superintendente de telecomunicaciones, contrato de concesión para la operación de una red pública de Telecomunicaciones y prestación de servicios de difusión de señales de audio y video.Añaden que la representación de Jaime Rollano Monje se extendió hasta el 9 de marzo de 2004, fecha en la cual, con la finalidad de no interrumpir el servicio, otorgó poder para la administración de ambos medios de comunicación a favor de Liliana Rollano Chamas, mediante testimonio 267/2004 de esa fecha, produciéndose el deceso del primero el 23 de julio de 2005.

Manifiestan que el año 2011, se inició en su contra un proceso administrativo con la finalidad de declarar la caducidad de ambas licencias por no haber dado aviso del fallecimiento de Jaime Rollano Monje; proceso que luego del correspondiente trámite, culminó con la declaratoria de caducidad de concesiones y revocatoria de licencias, decisión adoptada por la ATT, que luego de haber sido recurrida en recurso revocatorio y posteriormente jerárquico, mereció Resolución Ministerial (RM) 215 de 21 de agosto de 2012, mediante la cual se disponía revocar la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0186/2012 de 9 de marzo, pronunciada en el jerárquico; y en consecuencia, revocar totalmente la Resolución Administrativa Regulatoria “ATT.DJ.RA TL 0744/2011”; ordenándose a la ATT, la emisión de nueva resolución administrativa regulatoria de acuerdo a lo previsto por el contrato de concesión, autorización transitoria especial 078/96 de 20 de noviembre de 1996.

Como consecuencia de tal decisión, se priorizó la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0725/2012 de 9 de octubre, de inicio de proceso de caducidad y revocatoria de licencias, que dispuso anular obras hasta la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0449/2011 de 1 de agosto inclusive, en mérito a lo previsto por el art. 20 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) aprobado mediante Decreto Supremo (DS) 27172 de 15 de septiembre de 2003 y, disponiendo además la notificación a ambos medios de comunicación a efectos de que, en el plazo de cinco días, demuestre haber presentado los estados financieros correspondientes a las gestiones 1996, 1997, 1999, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, documental que fue presentada oportunamente el 10 de noviembre de 2012, planteándose además prescripción contra las infracciones al no haberse, presentado los estados financieros de las gestiones 1996 y 1997, y solicitando autorización para continuar con la prestación del servicio, en lugar de su causante Jaime Rollano Monje; sin embargo, la ATT, mediante Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012 de 27 de noviembre, declaró la caducidad de las concesiones otorgadas a favor de Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, rechazando la solicitud de transferencia solicitada por Liliana Rollano Chamas.

Agregan que, contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012, formularon recurso revocatorio que fue absuelto mediante Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013 de 1 de abril.que no resolvió todas las controversias suscitadas en la demanda, por lo que presentaron recurso jerárquico mereciendo RM 235 de 17 de septiembre de 2013, que negó las pretensiones planteadas.

Finalizan señalando que, todos estos actos y resoluciones, han ocasionado menoscabo a sus derechos y garantías constitucionales y que, habiéndose agotado la vía ordinaria, se abre la jurisdicción constitucional para la protección y restauración de los mismos.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Las accionantes alegan la vulneración de sus derechos al debido proceso, a una resolución motivada y congruente, a la defensa, a la tutela judicial efectiva, a una valoración integral de la prueba y la presunción de inocencia, citando al efecto los arts. 115, 117, 128 y 129 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, disponiendo: a) La anulación de las Resoluciones Administrativas Regulatorias ATT-DJ-RA TL 0725/2012; ATT-DJ-RA TL 0847/2012; ATT-DJ-RA TL 0144/2013; y, RM 235; b) Se ordene a la ATT que dicte nueva resolución, debidamente motivada, de inicio de proceso administrativo sancionatorio o en su defecto, se efectúe la revisión de la interpretación de la legalidad ordinaria, declarándose a lugar los recursos de revocatoria y jerárquico por no existir causal de caducidad y revocatoria de licencias; c) Se imponga costas procesales y pago de daños y perjuicios a ser considerados en ejecución de sentencia; y, d) Se aplique medida cautelar de suspensión del trámite de nueva licitación de la licencia de Radio los Andes y Chapaca Televisión, hasta que la acción tutelar sea resuelta por el Tribunal Constitucional Plurinacional en grado de revisión.

I.2.Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

En audiencia instalada el 9 de mayo de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 686 a 692 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la demanda

La representación jurídica de las accionantes, se ratificó en el contenido íntegro de la demanda.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadasVíctor Pablo Martín Rodríguez en representación legal de Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, mediante informe escrito cursante de fs. 605 a 613 vta. y en audiencia, señaló que: 1) En mérito al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, los accionantes, antes de acudir a la vía constitucional debieron agotar la jurisdicción ordinaria interponiendo proceso contencioso administrativo conforme prevén los arts. 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); 125.II del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo aprobado por DS 27113 de 23 de julio de 2003 y art. 15 de la entonces vigente Ley 1632 de 5 de julio de 1995, concordante con el art. 41 de la Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación (LGTTIC); 2) Los accionantes no precisan qué derechos o garantías se han vulnerado y de qué manera, no existiendo relación de causalidad entre los hechos y la lesión al derecho o garantía, incumpliéndose la previsión normativa contenida en el art. 33.5 del Código Procesal Constitucional (CPCo); 3) La solicitud de aplicación de medidas cautelares por supuestamente presentarse un daño inminente respecto a la concesión de licencias para el uso del espectro radio-eléctrico, no afecta a los accionantes al constituirse Canal “2” Chapaca de Televisión Radio Los Andes en empresas unipersonales y, conforme previene el art. 39 de la LGTTIC, se hallan prohibidas de participar en el proceso de licitación solamente las personas naturales o jurídicas, miembros de juntas de accionistas o socios de personas jurídicas a quienes se les haya revocado la licencia; 4) Tanto la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0725/2012, notificada el 29 del mismo mes y año, así como la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012, notificada el 17 de diciembre del indicado año, se sustentan en el art. 14 inc. e) de la L1632 que establece como causal de caducidad de las concesiones o revocatoria de licencias otorgadas a favor de Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, el incumplimiento de los términos contractuales respecto a la no presentación de los estados financieros y declaraciones juradas de las gestiones 1996 y 1997, así como la presentación de documentación correspondiente a las gestiones 1998, 2000, 2001 y 2003 con el Número de Identificación Tributaria (NIT) 1621507014 de Jaime Rollano Monje, habiendo sido los formularios 223 suscritos por Liliana Rollano Chamas aduciendo ser la propietaria; 5) En cuanto al principio de legalidad como elemento del debido proceso, manifiestan que en todo momento se aplicó la ley procesal que estaba en vigencia, resultando contradictoria la pretensión de los accionantes respecto a la aplicación del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo en lugar del DS 2856 de 4 de enero de 2006 porque presuntamente se lo hubiera aplicado retroactivamente; sin embargo, omiten considerar que el primer compilado normativo fue aprobado por DS 27172; es decir posteriormente a la suscripción de los contratos de concesión, resultando no ser evidente que la aplicación de determinado procedimiento involucre lesión al derecho a la defensa y al debido proceso.proceso; 6) Asimismo, respecto a la aplicación del DS 28566 que supuestamente no se encontraba vigente al momento de cometerse la contravención a los arts. 5 y 13 y que por lo tanto no podía aplicarse retroactivamente, corresponde manifestar que dicha normativa, en sus arts. 14 y 15, refiere a deudas pendientes al 31 de diciembre de 2005 por concepto de derecho de uso de frecuencias y tasa de regulación, otorgando un plazo de pago hasta el 31 de marzo de 2006; infiriéndose entonces que también se consignaban como deudas pendientes, las correspondientes a las gestiones de 1996, año en el que se promulgó la L1632, hasta la promulgación del DS 28566; 7) Las accionantes no explican de qué manera se omitió la valoración exhaustiva de la prueba y tampoco expresan porqué la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013, carece de una debida fundamentación, así como tampoco identifican los supuestos agravios sobre los cuales la mencionada Resolución no se hubiera manifestado; cuando en realidad la autoridad fiscalizadora sí efectuó una valoración integral de la documental probatoria, llegando a establecer sobre la base de este estudio precisamente que, los estados financieros de ambos operadores consigna el NIT 1660539012 de Liliana Rollano Chamas; que los Formularios 223 de Declaración Jurada de Tasa de Regulación por las gestiones 1998, 2001 y 2003 están firmadas por Liliana Rollano Chamas que firmó por Jaime Rollano Monje, fallecido que no se informó al ente regulador sobre el cambio del titular, lo que invalidaba los estados financieros presentados con NIT diferente al registrado por el titular; no siendo en consecuencia evidente que exista carencia de fundamentación y motivación y menos que la autoridad fiscalizadora haya incurrido en apreciaciones subjetivas sin respaldo legal; 8) Las Resoluciones Administrativas Regulatorias ATT-DJ-RA TL 0847/2012 y ATT-DJ-RA TL 0144/2013, mediante las cuales se rechazó la excepción de prescripción invocada, contienen la suficiente motivación e incluso el detalle de las comunicaciones efectuadas a los operadores a efectos de que cumplan sus obligaciones contractuales de presentación de estados financieros y formularios de pago de la tasa de regulación; 9) En cuanto a la presentación de todos los documentos en calidad de herederas del titular, corresponde manifestar que las observaciones efectuadas por el ente regulador se refieren a la falta de presentación de la documentación relativa a las gestiones 1996 y 1997 y que, toda la documentación fue remitida firmada a nombre del titular fallecido consignando otro NIT, lo que la dota de vicios insubsanables; 10) El pedido efectuado respecto al faccionamiento de fotocopias fue diferido, sin embargo, las accionantes no se apersonaron a dependencias del ente regulador en la ciudad de La Paz con la finalidad de recoger las mismas y efectuar el correspondiente pago, así como tampoco para revisar el expediente cursante en archivos de la entidad, limitándose a manifestar que no residen en la ciudad de La Paz; 11) La RM 215, resolvió admitir el recurso jerárquico interpuesto, debido a que no se había observado el principio de tipicidad en la formulaciónde cargos que devinieron en la declaratoria de caducidad; no siendo evidente la existencia de precedente alguno, pues el citado por las accionantes deviene de la autorización de transferencia de la concesión cuando el titular había fallecido sin completar el trámite de adecuación de derechos, situación totalmente diferente al caso de autos; 12) No es evidente que pudiera haberse autorizado la transferencia y de forma paralela continuar con el actual proceso, no solamente en mérito a los vicios insubsanables enunciados, sino que la solicitud de autorización presentada resultó extemporánea ya que debe tomarse en cuenta que el titular falleció de 23 de julio de 2005 y la solicitud fue presentada el 17 de enero de 2011, luego de haberse verificado los incumplimientos contractuales; y, 13) La acumulación del proceso de revocatoria y caducidad de derechos con la solicitud de autorización de continuación de la concesión es una potestad facultativa del ente regulador reconocida por la norma; por lo que, al no haberse desvirtuado el incumplimiento a las obligaciones establecidas en los arts. 14 y 15 del DS 28566, se confirmó la Resolución impugnada en recurso jerárquico; argumentos en mérito a los cuales solicitan que se deniegue la acción con imposición de costas por su manifiesta improcedencia.

Mediante memorial cursante de fs. 683 a 685, Luis Felipe Guzmán Sanjinés, Director Ejecutivo a. i. de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes - ATT, procedió a la devolución de cédula de citación dirigida a Clifford Paravicini Hurtado, alegando que este último ya no forma parte de la institución y que al no habérsele citado en su domicilio real se lo estaría dejando en indefensión; no obstante, en audiencia, no se le concedió la palabra al no ser el demandado.

I.2.3. Resolución

Mediante Resolución 36/2014 de 9 de mayo, cursante de fs. 693 a 697 vta., la Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, denegó la tutela solicitada, argumentando que: i) No se ha cumplido con el principio de subsidiariedad al no haberse agotado la vía administrativa a través de un proceso contencioso administrativo; y, ii) Existe ausencia de legitimación pasiva, pues si bien se ha demandado a Clifford Paravicini Hurtado como autoridad que en su momento fungió como Director Ejecutivo de Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes, al presente, quien ostenta dicho cargo es Luis Felipe Guzmán Sanjinés; en tal sentido, conforme dispone la jurisprudencia constitucional éste último también debió ser demandado, no por el hecho de que sobre él recae la responsabilidad personal en caso de haberla, sino debido a que será quien se encargará de ejecutar la decisión que pudiera pronunciarse.Ante la solicitud de aclaración, planteada por la parte accionante, respecto a que, de acuerdo a la jurisprudencia contenida en las SSCC 333/2010, 0085/2010 y 0777/2013, la vía administrativa concluye con la Resolución del recurso jerárquico, el Tribunal de garantías declaró no haber lugar a la misma.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se concluye lo siguiente:

II.1. Mediante RM 215 de 21 de agosto de 2012, se aceptó el recurso jerárquico formulado por Elizabeth Marina Chamas Torres vda. de Rollano y Liliana Rollano Chamas contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0186/2012 de 9 de marzo y, en consecuencia revocaron totalmente dicha Resolución y en su mérito la Resolución Administrativa Regulatoria “ATT-DJ-RA TL 0744/2011”; instruyendo a la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes, emitir nueva resolución de acuerdo a lo previsto en el contrato de concesión, autorización transitoria especial 078/96 de 20 de noviembre de 1996, sobre la base de los criterios de deducción expuestos (fs. 462 a 469).

II.2. Dando cumplimiento a la RM 215, Clifford Paravicini Hurtado en su condición de Director Ejecutivo de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes, pronunció la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0725/2012 de 9 de octubre, mediante la cual resolvió anular obrados hasta la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0449/2011 de 1 de agosto, otorgando el plazo de cinco días hábiles a Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, por presuntamente haber incurrido en las causales de caducidad y revocatoria de licencias descritas en el art. 14 inc. e) de la L1632; a efectos de demostrar la presentación de los estados financieros correspondientes a las gestiones 1996, 1997, 1999, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011, notificándose a las accionantes el 29 de octubre de 2012 (fs. 426 a 438; 424).

II.3. El 6 de noviembre de 2012, las accionantes ofrecieron la prueba requerida y opusieron prescripción por la no presentación de los estados financieros por parte de Jaime Rollano Monje, correspondientes a las gestiones 1996 y 1997 (fs. 318 a 322).

II.4. Sobre la base del informe jurídico ATT-DJ-INF-JUR 1417/2012 de 23 de noviembre, elevado por José Manuel Encinas Caballero, Director Jurídico,ante el Director Ejecutivo de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transporte, se dictó la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012 de 27 de noviembre, por la que se declaró la caducidad de las concesiones otorgadas a favor de Canal “2” Chapaca de Televisión y Radio Los Andes, mediante contratos 078/96 de 20 de noviembre de 1996 y 069/96 de 18 de noviembre de 1996, respectivamente; asimismo se rechazó la solicitud de transferencia presentada por Liliana Rollano Chamas (fs. 291 a 317).

II.5.El 31 de diciembre de 2012, Elizabeth Marina Chamas Torres vda. de Rollano y Liliana Rollano Chamas, formularon recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0847/2012, mereciendo Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013 de 1 de abril, por la cual, Clifford Paravicini Hurtado, Director Ejecutivo de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transporte, resuelve rechazar el recurso confirmando íntegramente la Resolución impugnada (fs. 176 a 198; 127 a 140).

II.6.Mediante memorial presentado el 8 de mayo de 2013, Elizabeth Marina Chamas Torres vda. de Rollano y Liliana Rollano Chamas, plantearon recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013, que siendo conocida por Arturo Vladimir Sánchez Escobar, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, fue resuelta mediante RM 235 de 17 de septiembre de 2013 por la que se resolvió rechazar el recurso jerárquico formulado contra la Resolución Administrativa Regulatoria ATT-DJ-RA TL 0144/2013 y en consecuencia confirmar totalmente la misma, determinación con la que fueron notificadas las interesadas el 24 de septiembre de 2013 mediante correo electrónico (fs. 14 a 33 vta.; 1 a 11; 521).

II.7.El 8 de enero de 2014, Luis Felipe Guzmán Sanjinés, fue designado Director Ejecutivo a.i. de la Autoridad de Regulación y Fiscalización de Telecomunicaciones y Transportes, mediante RM 006 de la misma fecha (fs. 681 a 682).

II.8.La acción de amparo constitucional fue planteada el 21 de marzo de 2014.