0103/2014-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional, por cuanto, dentro del proceso administrativo sancionador por incumplimiento de la normativa ambiental, la equivocación formal respecto a la presentación del recurso jerárquico, no era óbice para resolverlo ni negarse a remitir los antecedentes de tal proceso, en aplicación del principio de informalismo en materia administrativa y del principio de favorabilidad respecto de los administrados.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3. "Si bien la citada norma, determina dos situaciones completamente diferentes, sobre la forma de presentar el recurso jerárquico, más allá de que la Secretaría Departamental de Derechos de la Madre Tierra, mediante Resolución Administrativa Departamental 0224/2013, haya ingresado a considerar el fondo de los fundamentos expuestos en el recurso de revocatoria, lo que obligaba a la empresa G.I.T.S.A. oponer su recurso jerárquico ante la misma autoridad, el hecho de haberlo efectuado ante el Viceministerio de Medio Ambiente, Biodiversidad, Cambios Climáticos, Gestión y Desarrollo Forestal, no puede ser entendido como un óbice, a efectos de no resolver el recurso jerárquico. En ese entendido la referida Secretaría Departamental, en virtud a los principios de favorabilidad e informalismo, tenía la facultad de excusarse de exigir el cumplimiento del DS 28592, al no incidir en el fondo del procedimiento administrativo sancionador, al que fue sometida la empresa G.I.T.S.A; por consiguiente, existía el deber de realizar una interpretación favorable, para el ejercicio de los derechos del administrado, asegurando que la jurisdicción administrativa, emita una decisión final de fondo, más cuando el Viceministerio de Medio Ambiente y Agua, ya había corregido la equivocación formal respecto a la presentación del recurso jerárquico, remitiendo el mismo al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, entidad que a su vez, solicitó al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, a través del Gobernador y también por medio de la mencionada Secretaría Departamental, la remisión de los antecedentes en tres oportunidades. De la relación efectuada, este Tribunal concluye que, previo a la negativa de remitir los antecedentes del proceso administrativo sancionador, las autoridades demandadas, se encontraban facultadas para aplicar el principio de informalismo en relación al de favorabilidad, frente a la exigencia impuesta por las normas adjetivas de carácter administrativo -art. 38 del DS 28592-, excusando la inobservancia del referido mandato formal, garantizando el ejercicio del derecho de acceso a la jurisdicción y a un debido proceso, asegurando al administrado la conclusión de la causa, a través de la emisión de la resolución jerárquica que se pronuncie sobre el fondo de los argumentos planteados en el recurso, dicho en otros términos, permitiendo la tramitación del recurso jerárquico presentado el 16 de abril de 2013, contra la Resolución Administrativa Departamental 0224/2013 de 27 de marzo".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0103/2014-S3

Sucre, 5 de noviembre de 2014

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 06756-2014-14-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 15/14 de 14 de abril de 2014, cursante de fs. 449 a 451 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Natalia Inés de Rada Jemio en representación de la empresa GENERAL INDUSTRIAL & TRADING S.A. (G.I.T.S.A.) contra César Hugo Cocarico Yana, Gobernador del departamento de La Paz y Cirio Raúl Quispe Callocosi, Secretario Departamental de Derechos de la Madre Tierra del mismo Gobierno Autónomo.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 10 y 20 de marzo de 2014, cursante de fs. 219 a 224 vta., y el de subsanación de fs. 228 a 230, respectivamente, la accionante refirió:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Señala que, a los dos años de haberse constituido la empresa G.I.T.S.A., el 27 de abril de 1992, se promulgó la Ley de Medio Ambiente, cuyo art. 116 otorga a las actividades establecidas antes de la vigencia de la Ley, un plazo perentorio para su adecuación. Por lo que, actuando diligentemente el 25 de junio de 2012, presentaron voluntariamente su manifiesto ambiental al Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, siendo remitido a la Gobernación Departamental, entidad que emitió la carta de observación GADLP-DSACC-C-629/12 de 2 de julio de2012, solicitando impertinentemente adjuntar la Resolución Ambiental Industrial con el código respectivo, puesto que la actividad principal de la empresa G.I.T.S.A., sería de carácter comercial y no industrial, para que se le exija presentar dicha resolución.

Refiere que luego de quince meses, el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, a través de la Secretaría Departamental de Derechos de la Madre Tierra, emitió la Resolución Administrativa Departamental 1238/2012 de 9 de noviembre, que les fue notificado el 22 del mismo mes y año, contraviniendo el art. 33.III de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), observando y rechazando el manifiesto ambiental, fundamentando su decisión en el incumplimiento del Reglamento Ambiental para el Sector Industrial y Manufacturero, desconociendo que el rubro de la empresa G.I.T.S.A., es comercial, no industrial ni manufacturero, por lo que dicho Reglamento para observar su manifiesto ambiental, sería incorrecto, impertinente e inconstitucional, al ser solo aplicable a las actividades económicas, que involucran procesos de transformación de materias primas, insumos y materiales para la obtención de productos intermedios o finales.

Indica que la Secretaría Departamental de Derechos de la Madre Tierra, sin considerar los fundamentos expuestos en el memorial de descargo, por Resolución Administrativa Departamental 036/2013 de 23 de enero, concluyó que la empresa G.I.T.S.A. inició una obra, sin contar con la licencia ambiental respectiva, ni tomar en cuenta las determinaciones previstas en el Reglamento General de Gestión Ambiental, cuando previamente debieron analizar si se causó daños a la salud pública, el costo económico y social del proyecto o actividad causante del daño, así como el beneficio obtenido producto de la actividad infractora y la reincidencia como la naturaleza de la infracción; sin embargo, trasgrediendo dicha normativa, se les impuso la sanción pecuniaria de “3 por 1000” del monto total del patrimonio o activo declarado en la matrícula de comercio, equivalente a Bs183 856.- (ciento ochenta y tres mil ochocientos cincuenta y seis bolivianos) por lo que dentro del término legal, presentaron recurso de revocatoria ante la Secretaría Departamental de Derechos de la Madre Tierra, quienes asumiendo la condición de juez y parte, por Resolución Administrativa Departamental 0224/2013 de 27 de marzo, ratificaron la Resolución, por lo que el 16 de abril del mismo año, presentaron recurso jerárquico ante el “Viceministerio de Medio Ambiente y Agua”, quienes derivaron el recurso a la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, entidad que mediante notas de 29 de abril y “5 de junio”, solicitó a la autoridad recurrida jerárquicamente, remita los antecedentes del proceso administrativo, sin resultado alguno. Por lo que el 2 de diciembre del mismo año, presentaron otro memorial pidiendo se resuelva el recurso, lo que género que por tercera vez, se requiera al Gobierno Autónomo Departamental.La Paz, los antecedentes del sumario, quienes recién por memorial de 2 de enero de 2014, respondieron en el entendido que la Resolución recurrida jerárquicamente estaría ejecutoriada, sin que se hubiera resuelto el recurso jerárquico interpuesto.

Sostiene que la Resolución Administrativa Departamental 0224/2013, no se pronunció sobre los fundamentos que motivaron la observación y rechazo del manifiesto ambiental, menos sobre los cronogramas establecidos para el sector comercial, observando su manifiesto cuando su empresa, desarrolla una actividad comercial de prestación de servicios, como el almacenamiento de mercancías en la zona franca comercial, tampoco se pronunció sobre los argumentos de derecho relativos a la vulneración de los arts. 116 y 136 de la LMA, por la Secretaría Departamental de Derechos de la Madre Tierra, evidenciando total incongruencia al imponerles una sanción pecuniaria, sumado al hecho de no haberse pronunciado sobre la conculcación de los arts. 95 y 136 del Decreto Supremo (DS) 24176 de 8 diciembre de 1995, el cual pone en vigencia el Reglamento de Prevención y Control Ambiental.

Reitera que las Resoluciones Administrativas Departamentales 1238/2012 y 036/2013, fueron notificadas vulnerando el art. 33.III de la LPA, incumpliendo con el plazo máximo de los cinco días, por lo que conforme al art. 36.I de la referida Ley serían nulas. Concluye expresando que se quebrantaron los arts. 9.4, 108.I y 109.II de la Constitución Política del Estado (CPE), la Ley de Medio Ambiente, los Decretos Supremos (DDSS) 24176 y 28952 de 17 de enero de 2006, los arts. 29 a 35 de la LPA, dictándose resoluciones arbitrarias, inconstitucionales, viciadas de nulidad, desconociendo los principios de la administración pública, así como el art. 28 de la indicada Ley, concordante con los arts. 30, 31 y 32 de DS 27113 de 23 de julio de 2003, por inexistencia de motivación y fundamentación.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante por la empresa que representa, alega la vulneración de los derechos al debido proceso, a la defensa y a la justicia transparente, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda tutela, dejando sin efecto las Resoluciones Administrativas Departamentales 1238/2012, 036/2013 y 0224/2013, así como el ilegal Auto de ejecutoria de la Resolución Administrativa Departamental 0224/2013, en su mérito, también se deje sin efecto la sanción administrativa ambiental. Finalmente, se emita pronunciamiento sobre su manifiesto ambiental.I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada el 14 de abril de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 443 a 448, con la concurrencia de la accionante asistida de su abogado, presentes los abogados y apoderados de la autoridad departamental demandada, y el actual Secretario Departamental de Derechos de la Madre Tierra, ausente el representante del Ministerio Publico, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Natalia Inés de Rada Jemio, en audiencia por intermedio de su abogado, ratificó los términos expuestos en su memorial de demanda, añadiendo lo siguiente: a) El manifiesto ambiental presentado por G.I.T.S.A. el 25 de julio de 2012, detalló la naturaleza de su actividad, sosteniendo que serían concesionarios de la zona franca comercial El Alto; empero, equivocadamente el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, les exigió presentar la Resolución Ambiental Industrial, documento exclusivo para industrias comerciales, por lo que ante su no presentación, se dictó la Resolución Administrativa Departamental 1238/2012, aplicando el Reglamento Ambiental para el Sector Industrial y Manufacturero, cuando dicho Reglamento está referido al sector industrial y manufacturero; b) G.I.T.S.A. fue constituida en 1990, dos años antes de la vigencia de la Ley de Medio Ambiente y dieciséis años antes de la promulgación del DS 28592, por lo que previamente el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, debió establecer un plazo para adecuarse a la Ley de Medio Ambiente y no iniciar de forma directa el proceso administrativo, lo que en los hechos, representa la aplicación retroactiva de la ley; c) La Resolución Administrativa Departamental 036/2013, notificada el 6 de febrero de 2013, que resuelve imponer a G.I.T.S.A. una sanción administrativa de impacto ambiental, equivalente al "...3 por mil de su capital social declarado..." (sic), representa una sanción al hecho, de haber iniciado una obra o proyecto sin contar con licencia ambiental, atropellos por los que plantearon el recurso de revocatoria; sin embargo, asumiendo el rol de juez y parte, la Secretaría Departamental de Derechos de la Madre Tierra dictó la Resolución Administrativa Departamental 0224/2013, ratificando la Resolución de revocatoria, sin considerar los argumentos expuestos; d) En virtud de haberse remitido su recurso jerárquico al Ministerio de Medio Ambiente y Aguas, dicha instancia asumió competencia para resolverlo, por lo que mediante nota de 29 de abril de 2013, reiterada en dos oportunidades, se solicitó al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz la remisión de antecedentes, hasta que el “18” de diciembre del mismo año, se remitió una última nota, ante la cual el referido Gobierno Autónomo el 2 de enero de 2014, respondió que la Resolución recurrida vía jerárquica estaría ejecutoriada, por no haberse presentado recurso alguno; y, e) El Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, lesionó variosderechos de la empresa G.I.T.S.A., pues errónea e ilegalmente les exigió el manifiesto ambiental, iniciando un proceso administrativo ambiental, imponiéndoles una sanción basados en el art. 17 del DS 25982, cuando su empresa fue creada, dieciséis años antes de la promulgación de tal Decreto Supremo, aplicando ilegalmente la retroactividad de la ley, vulnerando los plazos de notificación, omitiendo precisar criterios de valoración en la sanción administrativa, finalmente declararon la ejecutoria de la Resolución Administrativa Departamental 0224/2013, cuando estaba pendiente el recurso jerárquico.

A la pregunta del Tribunal de garantías, de porqué se interpuso el recurso jerárquico al “Viceministerio de Medio Ambiente” y no ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, sostuvo que el art. 38 del DS 28592, refiere que tal recurso, debe ser interpuesto ante el Ministerio de Desarrollo Sostenible, cuando el recurso de revocatoria hubiese sido desestimado o rechazado por la autoridad ambiental competente de primera instancia.

A la pregunta de por qué no se activó el recurso de apelación, señala que tal recurso, está previsto para la nota que rechaza la licencia ambiental y no contra las resoluciones administrativas departamentales dictadas por el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Eugenia Beatriz Yuque Apaza, Carlos Salvador Taja Valenzuela, Alejandro Rodolfo Espada Carranza, Milenka Bernardina Pinto Flores y Álvaro Reyes Mariño, en mérito del testimonio de poder amplio, bastante y suficiente 5/2014 de 26 de marzo, se apersonan en nombre y representación del Gobernador del Departamento de La Paz y por memorial que corre de fs. 348 a 357, presentaron el 1 de abril de 2014, informe escrito, cuyo contenido reiterado en audiencia, refiere los siguientes aspectos: 1) La parte accionante no acreditó legalmente su personería; toda vez que, en el poder de administración 0717/2007 de 13 de septiembre, no consta la inscripción al registro de comercio, menos adjunta el acta de constitución de la sociedad, ni la nómina de sus socios. Asimismo, el poder tiene la facultad para plantear acciones extraordinarias, cuando en nuestra economía jurídica ya no existen las mismas, sino que se denominan acciones de defensa, por lo que la apoderada no tiene facultades para plantear esta acción tutelar; 2) Respecto a la irregular notificación de la Resolución Administrativa Departamental 0224/2013, señala que la misma fue consentida por la accionante, al haber presentado el recurso jerárquico, aunque a otra institución, sumado al hecho de que el recurso jerárquico debió ser planteado ante la misma entidad y no al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, y que en ninguna parte de sus recursos se reclama, los aspectos referidos a la notificación y que cabía laposibilidad de suscitar el incidente de nulidad y no acudir de forma directa a la acción de amparo constitucional; **3)** Se sostiene que la Secretaría Departamental de Derechos de la Madre Tierra, habría actuado como juez y parte dentro el proceso administrativo; sin embargo, tal argumento es ambiguo y no se encuentra sustentado en norma o disposición; toda vez que, el art. 5 del DS 28592, otorga amplias facultades al gobernador para resolver el recurso de revocatoria, encontrándose plenamente habilitado para dictar la Resolución Administrativa Departamental 0224/2013; **4)** Conforme al art. 38.II del DS 28592, el recurso jerárquico debe ser presentado ante la misma autoridad que conoció el recurso de revocatoria, aspecto que fue incumplido por la representante de G.I.T.S.A., al haber planteado su recurso al “Viceministerio de Medio Ambiente” y si bien no se remitieron los antecedentes requeridos, fue porque en la Secretaría Departamental de Derechos de la Madre Tierra, no se interpuso ningún recurso jerárquico; por otro lado, la Dirección Jurídica del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, habla de un reencauzamiento del recurso, cuando la norma ambiental no reconoce dicho trámite, por lo que dar curso a éste, seria incurrir en actos ilegales; **5)** El manifiesto ambiental presentado por G.I.T.S.A., no cumplía lo exigido por el Reglamento Ambiental de Sector Industrial y Manufacturero, efectuando observaciones que debían ser subsanadas; sin embargo, el administrado nunca presentó sus aclaraciones, en ese sentido fue de conocimiento inmediato de la empresa la “GADLP-DE-SAG 629”, por la cual se le negó la licencia ambiental, misma que pudo impugnar vía recurso de apelación; empero, jamás se planteó tal recurso y vale aclararación no es recurso de revocatoria, ni jerárquico, sino recurso de apelación, por lo que de haber existido alguna lesión de derechos, ésta fue provocada por la representante de G.I.T.S.A.; **6)** No es cierto que el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, no haya establecido los mecanismos jurídicos necesarios para imponer una sanción, puesto que la empresa G.I.T.S.A. no contaba con licencia ambiental, no siendo cierto que la multa sea abusiva o arbitraria y si bien el reglamento, fue aprobado en la gestión 1995, debe tenerse en cuenta que fue modificado en 2006, determinando el art. 18.II inc. a) del DS 28592, que frente el hecho de iniciar una actividad sin licencia ambiental, corresponde aplicar de forma directa la multa, sin necesidad de aplicar el grado de reincidencia, excepcionalmente para duplicar o triplicar la multa, pero no para instaurar un nuevo proceso; y **7)** Existe una nota de entonces, que no fue suscrita por la máxima autoridad, sino solo por el Director de Asuntos Jurídicos, asumiendo funciones que jamás le fueron encomendadas, no existiendo la figura del reencauzamiento del recurso. Por lo que se evidencia que no se lesionaron los derechos de la empresa G.I.T.S.A., al contrario fue su representante, quien por cuenta propia incurrió en errores, afectando los intereses del ente que representa.Departamental de La Paz, dispuso la ejecutoria de la Resolución Administrativa Departamental 0224/2013. Se señaló que, evidentemente cursaron la nota de 2 de enero de 2014, al Ministerio de Medio Ambiente y Agua, en el que hacen conocer los motivos, por los cuales no remitirían ningún antecedente y que hasta la fecha, no se presentó en debida forma ningún recurso jerárquico, por lo que se iba a proceder a ejecutar la Resolución recurrida.

Alejandro Rodolfo Espada Carranza, en su condición de abogado de la Secretaría Departamental de Derechos de la Madre Tierra del Gobierno Autónomo de La Paz, en su intervención alegó los mismos argumentos.

1.2.3. Intervención del tercero interesado

Marco Antonio Gira Paredes, en mérito del testimonio de poder especial, amplio y suficiente 117/2014 de 25 de marzo, cursante de fs. 360 a 363 vta., se apersona en representación de José Antonio Zamora Gutiérrez, Ministro de Medio Ambiente y Agua y por escrito presentado el 7 de abril de 2014, mismo que corre de fs. 367 a 369 vta., leído en audiencia, expone los siguientes argumentos: i) Mediante nota “MMAYA-VMABCCGDF 751” de 25 de igual mes y año, el Viceministro de Medio Ambiente, remitió el recurso jerárquico interpuesto por G.T.I.T.S.A., contra la Resolución Administrativa Departamental 0224/2013, por lo que mediante nota de 29 del mismo mes y año, se requirió al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, remita antecedentes del proceso administrativo sancionador, a objeto de reencauzar el procedimiento, petición que fue reiterada mediante notas de 31 de mayo y 18 de diciembre ambas de ese año, recibiendo como respuesta la nota SDDMT/NEX-003/2014 de 2 de enero, por el cual el Secretario Departamental de Derechos de la Madre Tierra del Gobierno Autónomo de La Paz, expresa que no remitirá ningún antecedente en virtud de no haberse interpuesto recurso alguno; y, ii) Señala que en rigor a la verdad no conocen el asunto, simplemente un recurso jerárquico que quedó sin resolverse por no contar con los antecedentes.

A la pregunta del Tribunal de garantías, de si existe alguna norma que los faculte para no pronunciarse sobre algún recurso jerárquico, respondió que no consta dicha normativa y que por el contrario conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo, tienen el deber de resolver los asuntos puestos a su conocimiento y que en cualquier rama, sea forestal medio ambiente o agua, si se les presenta un recurso jerárquico, igualmente tienen la obligación de resolverlo, siempre que la autoridad inferior remita el cuaderno administrativo.

1.2.4. Resolución

La Sala Social y Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia deLa Paz, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 15/14 de 14 de abril de 2014, cursante de fs. 449 a 451 vta., declaró “improcedente” la acción de amparo constitucional, en mérito de los siguientes fundamentos: a) La accionante sostiene en su demanda, que se vulneraron los derechos de la empresa G.I.T.S.A., por el hecho de no haberse considerado su recurso jerárquico, así como la emisión de la injusta ejecutoria de la Resolución Administrativa Departamental 0224/2013, plasmada en la nota SDDMT/NEX-003/2014 de 2 de enero; b) En el marco conceptual de esta acción tutelar, corresponde referirse al principio de subsidiariedad. En el presente caso el Tribunal de garantías identificó, que si bien existe una facultad prevista por el DS 28592, para interponer el recurso jerárquico ante la autoridad superior, es decir ante el Ministerio de Desarrollo Sostenible; empero, el art. 38.II del DS 28592, determina que el recurso ulterior debe ser interpuesto ante la misma autoridad, que dictó la resolución de revocatoria, es decir para el caso ante el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, norma que debió ser observada y acatada por la parte accionante a momento de presentar su recurso; y, c) Si bien los recursos constituyen una garantía constitucional de impugnación, también es cierto que los mismos deben ser presentados dentro del plazo de ley y ante la autoridad competente, en este caso siendo la disposición de mayor jerarquía y vinculante en la gestión administrativa, cual es el “Código de Procedimiento Administrativo”, se constituía en la norma idónea, sobre la cual debía apoyarse la accionante a tiempo de impugnar la Resolución Administrativa Departamental 0224/2013.