0124/2026-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0124/2026-S1 Sucre, 19 de febrero de 2026

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA Magistrada Relatora: Dra. Amalia Laura Villca Acción de amparo constitucional

Expediente: 58926-2023-118-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 190/2023 de 22 de septiembre, cursante de fs. 213 a 216 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por María Mercedes Ulo Quispe contra Verónica Patricia Navia Tejada, Ex Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante por memoriales presentados el 23 de agosto y 5 de septiembre de 2023, cursantes de fs. 117 a 142 vta.; y, 150 a 156, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 31 de mayo de 2023, la entonces Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social hoy accionada, emitió la Resolución Ministerial (RM) 867/23 de 31 de mayo de 2023, la cual revocó totalmente la Resolución de Reincorporación Laboral Caso: MTEPS-DNC-REDLAB-545-2023 de 16 de marzo, pronunciada por la Jefatura Departamental de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el cual dispone el rechazo de la reincorporación de la accionante a su fuente de trabajo en la Caja Nacional de Salud (CNS) Regional La Paz, vulnerando de esta manera sus derechos, respecto a los razonamientos de los Contratos a Plazo Fijo y la norma que rige en la materia, la alegación de "Actos Consentidos" en materia de derechos laborales y los supuestos límites de la competencia del referido Ministerio y la existencia de "hechos controvertidos", que van en arbitraria contraposición contra los razonamientos y consideraciones expresados y emitidos por la misma entoces Ministra ahora accionada en otras Resoluciones Ministeriales, y en casos análogos confirmaba con la reincorporación laboral, sancionando el incumplimiento de normas que rigen en materia de contratos a plazo fijo, destacando la función protectora que cumple el Estado en relación a la suscripción de contratos laborales y la irrenunciabilidad de los derechos laborales y principalmente valorando la prueba objetiva ha sentado y ratificado la competencia del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social para disponer las reincorporaciones laborales; por ello, es que se evidencia los siguientes razonamientos arbitrarios en la citada Resolución Ministerial: a) a pesar de suscribir varios contratos con la CNS Regional La Paz, el único contrato considerado seria a partir de la suscripción del Contrato de Prestación de servicio C-4090, misma que habría sido consentida por la accionante, es decir que se establece una fecha de inicio y conclusión de la relación contractual, situación que fue aceptada por la trabajadora denunciante al momento de la suscripción de los Contratos dando su pleno consentimiento; b) De igual manera no se pronunció sobre los antecedentes verificados por la Jefatura Departamental Regional de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en el cual refiere que su persona cumplió tareas propias y permanentes de la Caja Nacional de Salud como Auxiliar en Enfermería, con un contrato denominado "eventual", que no fue visado conforme el art. 22 de la Ley General del Trabajo (LGT) y la Resolución Administrativa (RM) 650/07; c) La Ministra hoy accionada se apartó de las conclusiones congruentes arribadas en casos análogos, donde vertió un criterio sancionando a los empleadores a incumplimiento de normas que rigen los contratos a plazo fijo, señalando de manera inequívoca que por sobre el formalismo de los contratos laborales, el incumplimiento en el visado conforme el art. 22 de la LGT y la RA 650/07, importa que el empleador ha ocultado a la referida Ministra los alcances del trabajo para el que fue contratado el trabajador, determinándose que ante este incumplimiento laboral adquiere la relación carácter indefinido; y, d) Que, "el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no tiene competencia para resolver denuncias en las que supuestamente exista hechos controvertidos", en contraposición a los razonamientos y consideraciones expresados en otras resoluciones ministeriales, confirmando la resolución de reincorporación laboral, bajo el razonamiento de que, el citado Ministerio, tiene facultad plena y obligación de sancionar el incumplimiento de normas que rigen los contratos a plazo fijo, destacando la función protectora que cumple el estado en relación la suscripción de contratos laborales.

Añade finalmente, que la Dirección General del Trabajo, las Jefaturas Departamentales y Regionales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social deberían realizar la verificación de las actividades desarrolladas por el empleador en el entendido de que estas no constituyan tareas propias y permanentes debido a la prohibición de la suscripción de contratos a plazo fijo contenidas en la RM 867/2023, misma que la alejan de su fuente laboral dejando a su familia en estado de "indefensión".

I.1.2. Derechos, garantía y princiopio supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación vinculado con el trabajo, a la estabilidad laboral y a la no discriminación; citando al efecto los arts. 46, 48, 49.III y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia, se disponga: 1) Se deje sin efecto la RM 867/23 de 31 de mayo, emitiéndose una nueva manteniendo subsistente la Resolución de Reincorporación Laboral Caso: MTEPS-DNC-REDLAB-545-2023 de 16 de marzo; y, 2) Se ordene la cuantificación de sueldos, salarios devengados y sobre sus derechos sociales que le correspondan; así como la "...prosecución del presente conforme corresponde..." (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 22 de septiembre de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 205 a 212 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogada en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional y ampliándola manifestó que, cuando se apersonó ante la Jefatura Departamental de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se conocía perfectamente el alcance de la Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022 -Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales-; por lo que, no se reclamó la continuidad de los contratos previos; en cuanto al penúltimo contrato, en este caso de un año de diferencia, fue debido a que se encontraba embarazada; por lo que, solicitó se le consolidara su derecho a la protección laboral; el cual le fue negado en el referido Ministerio; sin embargo, no quiso hacer ninguna observación a ello, por eso no se reclamó con anterioridad; por cuanto, en ninguna parte de la carpeta administrativa se adjuntaron contratos anteriores.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de su representante legal y apoderado mediante informe presentado el 21 de septiembre de 2023, cursante a fs. 166 y vta., así como en audiencia, manifestó que: i) La RM 867/2023 hace mención a lo establecido en los arts. 6 de la Ley General del Trabajo (LGT); y, 1 y 2 del Decreto Ley 16187 sobre las prohibiciones de una relación a plazo fijo a través de un contrato, como ser la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo; y, la prohibición de contratos en tareas propias; por esa razón no sería posible considerar la naturaleza de la relación laboral entre las partes y que esta misma sea indefinida; ya que, no se puede obligar al empleador a continuar con una relación laboral que ya se cumplió el plazo previsto; así como, una relación laboral eventual aceptada entre ambas partes pueda convertirse, pueda mutar en una relación indefinida, no siendo posible la aplicación de la estabilidad laboral; ii) La referida Resolución Ministerial no vulneró ni restringió derecho alguno de la accionante; pues solo se estableció la existencia de hechos controvertidos que necesitan una valoración y producción probatoria, aspectos que no pueden ser realizados por la entonces Ministra hoy accionada; ya que, esta Cartera de Estado está facultada para la inmediata protección del trabajador, ya que tiene que ser evidente; por lo que, a través de la valoración probatoria va a poder realizarlo y para llegar a la verdad material estos deben ser analizados y valorados por la instancia judicial en materia laboral; iii) Respecto a los contratos a plazo fijo que carecen de eficacia jurídica ya que no se encuentran visados por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; si bien la normativa establece que los contratos deberán ser refrendados por la autoridad laboral, es necesario referir que en la actualidad no existen autos supremos, sentencias constitucionales por las cuales se haya convertido una relación laboral a plazo fijo, aceptado y consentido entre partes; asimismo la accionante no señaló sentencias constitucionales relevantes análogas al caso en concreto en el cual se establezca que una relación a plazo fijo pueda convertirse a una relación laboral por tiempo indefinido por falta de refrendado o visación de un contrato como requisito formal; y, iv) La SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero establece que la acción de amparo constitucional debe demostrar la relevancia constitucional en un fallo; es decir, que se debe demostrar cuál es la necesidad y de qué manera cambiara el fondo de la decisión y, si no puede cambiarla, la resolución que se emitiría por parte de la autoridad accionada únicamente implicaría volver a tomar la misma decisión; por cuanto, no se evidencia la vulneración de derechos fundamentales de la accionante que deban ser restituidos, siendo que no se abriría la tutela de la presente acción de defensa al no existir esa relevancia constitucional; por lo que, pide denegar la tutela solicitada.

I.2.3. Participación de los terceros interesados

Rubén Richard Mamani Condori, Administrador Regional La Paz de la Caja Nacional de Salud (CNS), a través de sus representantes legales, mediante memorial presentado el 22 de septiembre de 2023, cursante de fs. 199 a 203 vta., manifestó que: a) La relación laboral de la accionante estaba sujeta a la modalidad de contrato a plazo fijo; es decir, una fecha cierta de inicio y finalización de prestación de servicios, siendo su conclusión el 31 de diciembre de 2022, no existiendo la conversión de un contrato de plazo fijo a uno de carácter indefinido; por lo que, la ruptura de la relación laboral fue producto de la finalización de la vigencia del contrato laboral; b) Respecto al contrato a plazo fijo C- 4090/22 en su cláusula Segunda "del objeto" refiere la "...Necesidad Extraordinaria de Servicios de manera temporal..." (sic); por lo que, se evidencia la contratación de la accionante por la mencionada necesidad para tareas propias y no permanentes; y, c) En el art. 43 inc. g) del Estatuto Orgánico de la Caja Nacional de Salud, establece las Facultades y Atribuciones del Gerente y/o Administrador Regional Agencia Distrital en el cual señala que es la única autoridad facultada para realizar la contratación del personal eventual, y en mérito a ello, emitió la Circular Instructiva SEC/EC/MEN/002/2022 en el que instruye la prohibición y desempeño de funciones del personal eventual sin contrato firmado así también las asignaciones de funciones a los mismos; el Reglamento Interno del Personal establece las obligaciones del trabajador, mismo que es de cumplimiento obligatorio para todos los trabajadores de la Caja Nacional de Salud; por lo que, la concurrencia de "hechos controvertidos" da lugar a la improcedencia de la reincorporación laboral, cuya competencia es por parte de la judicatura del trabajo por imperio de la constitución y las leyes; por lo tanto, pide se deniegue la tutela solicitada por la accionante.

Julia Elena Condori Montevilla, en su condición de Jefa Departamental de La Paz en representación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no asistió a la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, pese a su notificación cursante a fs. 158.

Juan Carlos Huarachi Quispe, Representante de la Central Obrera Boliviana, de igual manera no asistió a la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, pese a su notificación cursante a fs. 158.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 190/2023 de 22 de septiembre, cursante de fs. 213 a 216 vta., concedió en parte la tutela solicitada, con relación a la entonces Ministra hoy accionada, por haber advertido que con la RM 867/23, se ha generado una afectación del deber de motivación, congruencia externa, congruencia interna como componentes del derecho al debido proceso, así como de haber afectado la correcta aplicación normativa también componente del debido proceso vinculado a la aplicación actual normativa que regula los procedimientos de reincorporación laboral y denegó la tutela respecto a los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, remuneración justa, con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo; disponiendo dejar sin efecto la referida Resolución Ministerial debiendo Ministra ahora accionada renovar dicho Auto en el plazo máximo de diez días hábiles siguientes a partir de esa decisión observando los aspectos cuestionados por la accionante y analizados y admitidos por esta Sala Constitucional; todo ello bajo los siguientes fundamentos: i) La vía administrativa laboral no es la instancia competente para verificar cuestiones controversiales, mismas que deben ser dilucidadas por la judicatura laboral, conforme refiere el art. 9 del Código Procesal del Trabajo (CPT); ii) Se advierte una omisión de pronunciamiento por la entonces Ministra hoy accionada en la RM 867/23, misma que está vinculada a la congruencia dinámica del proceso administrativo de restitución de derechos laborales con base en la Ley 1468; es decir, la referida Ministra decanta en conceptos que no fueron requeridos, ni analizados por la Jefatura Departamental de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; asimismo no existe pronunciamiento respecto a si la omisión de visado de contrato establecida por el art. 22 de la LGT es una causa habilitante para disponer la reincorporación laboral como asumió la referida Jefatura Departamental o si por el contrario no es una causa habilitante para disponer la reincorporación laboral; iii) La entonces Ministra ahora accionada, vinculado a la conclusión de plazo de los contratos omite pronunciamiento con relación a ese argumento sobre el cual la citada Jefatura fue reclamado por la CNS por haberse generado una infracción al art. 2 del Decreto Ley 16187, pues ese fue el mérito que planteo la CNS, ese es el mismo que postula la accionante; ya que, la misma entiende que le corresponde la restitución de sus derechos laborales como consecuencia de la infracción; puesto que, la nombrada que ha cumplido tareas propias y permanentes del giro de la entidad empleadora y que esa modalidad de relación contractual simulada que lleva adelante la citada CNS provoca que sea analizada conforme al art. 2 del citado Decreto Ley; iv) Respecto a la segunda parte del art. 2 del Decreto Ley 16187, no se evidencia pronunciamiento alguno por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por lo que, es deber, responsabilidad y obligación de la entonces Ministra hoy accionada asumir criterio que en sede administrativa así corresponde; v) La accionante cito varias Resoluciones Ministeriales en las que la referida Ministra ahora accionada asumió criterio en sentido de otorgarle mérito a esos dos argumentos que reprocha la accionante, mismos que no fueron considerados por la mencionada Ministra ya que señaló que cada caso en particular es diametralmente opuesto a los elementos atendidos; por lo que, generar un cambio de criterio debe ser fundamentado y motivado en sus determinaciones; vi) La entonces Ministra hoy accionada hace referencia al art. 10.III del Decreto Supremo (DS) 28699 modificado por el DS 0495, lo cual llama la atención que se prosiga con la cita de normativa que se encuentra derogada, lo que provoca inseguridad jurídica, en tal sentido, debe ser corregido por la indicada Ministra o en todo caso si mantiene la aplicabilidad del citado artículo debe establecer cuál es el mérito normativo para aplicar retroactivamente una norma que ya se encuentra derogada, en sentido de tener la responsabilidad de asumir un acto administrativo sobre la base de la normativa vigente y aplicable a un determinado caso; vii) La nombrada en la RM 867/23 de 23 de mayo, omite precisar cuáles son los actos en controversia; por lo que, esta Sala Constitucional no advierte que este acto administrativo se encuentre revestido del principio de seguridad jurídica a los fines de hacerle conocer a la accionante cuáles son los hechos en controversia y que deben ser dilucidados por la judicatura laboral; en consecuencia, la situación objeto de análisis que ha requerido la nombrada no está del todo dilucidada por la autoridad administrativa; y, viii) La omisión generada por la autoridad administrativa con relación a los antecedentes del caso hace emerger precisamente esa relevancia constitucional, pues como consecuencia de la Resolución de Reincorporación Laboral Caso: MTEPS-DNC-REDLAB-545-2023, ya contaba en su favor un derecho expectaticio, misma que fue revocada por la entonces Ministra hoy accionada; en consecuencia, esta petición de tutela sí representa el mérito de la relevancia constitucional.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-003/2025-II de 26 de noviembre, se dispuso la reconformación de Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional en cumplimiento a dicha determinación, la Comisión de Admisión de este Tribunal, procedió al sorteo de la presente causa.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Resolución de Reincorporación Laboral Caso MTEPS-DNC-REDLAB-545-2023 de 16 de marzo, emitido por Julia Elena Condori Montevilla, en su condición de Jefa Departamental de La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por el cual ordena la inmediata reincorporación laboral de María Mercedes Ulo Quispe -hoy accionante- a la CNS Regional La Paz, en las mismas condiciones al momento de su despido, la misma que comprende el pago de salarios devengados por el tiempo que duro la suspensión de la relación laboral y la restitución de los derechos a la seguridad social a corto y largo plazo (fs. 57 a 59 vta.).