0129/2026-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0129/2026-S1 Sucre, 19 de febrero de 2026

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA Magistrada Relatora: Dra. Amalia Laura Villca Acción de amparo constitucional

Expediente: 79009-2025-159-AAC Departamento: Pando

En revisión la Resolución 118/2025 de 13 de noviembre, cursante de fs. 54 a 57 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por María Vanessa Ramallo Endara contra José Luis Méndez Chaurara, Director General Ejecutivo de la Zona Franca Comercial e Industrial (ZOFRA) de Cobija del departamento de Pando.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante por memorial presentado el 5 de noviembre de 2025, cursante de fs. 36 a 41, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Trabajó en ZOFRA de Cobija del departamento de Pando desde el 19 de enero de 2021 hasta la gestión 2025, lo cual comprobó con los aportes realizados a la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) ahora -Gestora Pública de Seguridad Social de Largo Plazo-, cumpliendo sus funciones siempre en el marco del respeto, la eficiencia y eficacia.

En ese contexto, el 15 de diciembre de 2021, nació su hijo AA; por lo que, ante las dificultades económicas que viene atravesando, solicitó al Director ahora accionado realice el pago en efectivo de los subsidios de asignaciones familiares mediante las siguientes Notas presentadas: a) El 21 de diciembre de 2021, de subsidio prenatal; b) El 10 de febrero de 2022, el beneficio de lactancia y natalidad; y, c) "La Nota de fecha 15/10/2025 Reiterando la solicitud de asignaciones familiares"(sic); refiriendo que dicho pago sea en efectivo -dinero-; puesto que, la otorgación en especie se haría a destiempo. En consecuencia, su empleador tenía conocimiento del nacimiento de su hijo AA; empero, las referidas Notas no fueron tomadas en cuenta, por la autoridad hoy accionada el accionado atentando directamente contra los derechos de su hijo de dos años de edad.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social y de los niños a percibir las asignaciones familiares; citando al efecto los arts. 45.I.III, 48.I y 60 de la Constitución Política del Estado (CPE). I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y, en consecuencia, se disponga que se realice el pago retroactivo en dinero de las asignaciones familiares correspondientes: 1) Al subsidios prenatal de cinco meses -junio, julio, agosto, octubre y noviembre de 2021 siendo Bs10 000.- (diez mil bolivianos); 2) A la natalidad de diciembre de 2021 siendo Bs2 000.- (dos mil bolivianos); y, 3) Lactancia de doce meses, de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2022 siendo Bs24 000.- (veinticuatro mil bolivianos), haciendo un total de Bs36 000.- (treinta y seis mil bolivianos), sea en el plazo de diez días; puesto que, se trata de atención y protección especial de un menor de edad.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 13 de noviembre de 2025, según consta en el acta cursante de fs. 51 a 53, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que: i) Trabajó en la entidad ahora accionada en las gestiones 2021 y 2022, lo cual se comprueba con los aportes realizados a la Administradora de AFP o a la Gestora Pública de la Seguridad Social a Largo Plazo, dentro de esa relación laboral -el 15 de diciembre de 2021-, nació su hijo AA acreditando con Certificado de Nacimiento, Certificado de Nacido Vivo, cédula de identidad y fotocopia de carnet de discapacidad emitido por el Ministerio de Salud y Deportes; ii) Mediante varias notas solicitó a la referida entidad el pago de subsidios de lactancia, sin recibir respuesta alguna; siendo una omisión indebida -en la entrega oportuna de los subsidios- en favor de su hijo menor de edad, lo cual vulneró sus derechos a la salud y a las asignaciones familiares, en cuanto a los subsidios prenatal, natalidad y lactancia, dichas asignaciones familiares no fueron "pagadas" en su oportunidad; es decir, durante la gestación, el nacimiento y lactancia, de igual forma, se vulneró los derechos vinculados con la vida y a la salud; motivo por el cual, interpuso la presente acción de amparo constitucional; iii) El Decreto Supremo (DS) 3546 de 1 de mayo del 2018, establece como obligación del empleador la prestación de asignaciones familiares, correspondientes a los subsidios prenatal, natalidad y lactancia tanto en el sector público como privado, beneficios que no fueron cancelados pese a que solicitó en reiteradas oportunidades a la indicada entidad, conforme a la Resolución Ministerial (RM) 1676 del 22 de noviembre de 2011, con relación a los pagos retroactivos y la compensación de los mismos; vi) Si bien el Director hoy accionado, presentó su informe mediante memorial, el mismo sólo refiere a "meras maneras" de cumplimiento de formalidad; es decir, respecto al tema de subsidiariedad e inmediatez que la accionante debía cumplir; empero, la amplia jurisprudencia, determinó que esa situación debe gestionarse de manera flexible; ya que, se necesita proteger a ese grupo vulnerable, con relación a los derechos de los niños, en razón al principio del interés superior de los niños y más aún, cuando se tiene conocimiento de que el menor de edad, de referencia sufre de una discapacidad, lo que se comprueba con la fotocopia simple del carnet de discapacidad; y, v) Al respecto existe una flexibilidad en cuanto a los principios de subsidiariedad e inmediatez; asimismo, nos habla de congruencia; empero, no se entiende realmente cuál es el objeto de su petición; toda vez que, los hechos están claros, no existió el pago de las asignaciones familiares tampoco, se demostró a través de un documentado el pago de las mismas o alguna certificación que avale de que esos derechos hubiesen sido precautelados por la citada entidad.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

José Luis Méndez Chaurara, Director General Ejecutivo de la Zona Franca Comercial e Industrial (ZOFRA) de Cobija del departamento de Pando, mediante informe presentado el 13 de noviembre de 2025, cursante de fs. 46 a 49 vta., manifestó que: a) A decir de la accionante los supuestos actos u omisiones que restringen o suprimen derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado, ocurrieron hasta el 15 de octubre de 2025 -Reiteración- por no cancelarse lo reclamado de pagos de subsidios de natalidad y lactancia de su hijo, nacido el 15 de diciembre de 2021, sin embargo las pretensiones de la nombrada no son admisibles por lo siguiente: 1) La accionante presentó la acción de amparo constitucional fuera del plazo de seis meses de los hechos, que supuestamente hubiesen vulnerado sus derechos y garantías constitucionales; 2) Asimismo, no agotó la "acción judicial que corresponde" constituyéndose como causal de improcedencia- ante la inobservancia del principio de subsidiariedad desarrollado en la SCP 0432/2018-S2 de 27 de agosto; y, 3) No existe congruencia entre "... los hechos expuestos, el petitorio y sujeto pasivo que supuestamente vulnero un derecho constitucional" (sic), conforme estableció la SCP 1234/2017-S3 de 28 de diciembre; y, b) El DS 25933 de 10 de octubre de 2000, modificado por el DS 4017 de 21 de agosto de 2019, indica que: '"Setenta y cinco por ciento (75%) para ZAFROCOBIJA, distribuido: i. el treinta por ciento (30%) para Programas y proyectos de pre inversión e inversión. ii. cuarenta y cinco por ciento (45%), destinado a gastos operativos y de funcionamiento de ZOFRACOBIJA.'" (sic), en ese orden la entidad ahora accionada no puede exceder el gasto para las operaciones y funcionamiento del 45%, tal como lo requiere la acción de amparo constitucional, generando así responsabilidad para la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE).

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justicia de Pando -con la intervención del Vocal de la Sala Civil, Social, Familia, de Niñez y Adolescencia Contencioso y Contencioso Administrativo del referido Tribunal-, mediante Resolución 118/2025 de 13 de noviembre, cursante de fs. 54 a 57 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad ahora accionada, en el plazo máximo de treinta días otorgue de manera retroactiva y en efectivo los subsidios devengados consistentes en subsidios prenatal correspondiente a cinco meses, natalidad concerniente a un mes y lactancia correspondiente a doce meses, haciendo total de Bs36 000.- todo ello, bajo los siguientes fundamentos: 1) Del análisis de los extractos emitidos por la AFP y la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo, se evidencia que la accionante mantenía una relación laboral con ZOFRA de Cobija del departamento de Pando, -ahora accionada- durante las gestiones en las que se produjo el embarazo y posterior nacimiento de su hijo AA, acreditado con la cédula de identidad, el Certificado de Nacimiento y el Certificado de Nacido Vivo; 2) Tal situación, conforme lo establecido en el DS 21637 de 25 de junio de 1987, genera la obligación al empleador de cumplir con el pago de las asignaciones familiares, reconocidas y reglamentadas por el DS 3546 y el Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares; disposiciones que establecen expresamente que el costo de los subsidios prenatal, natalidad y lactancia corren a cargo exclusivo del empleador, sin distinción entre entidades del sector público o privado; 3) De igual forma, de los antecedentes que cursan en obrados particularmente el Certificado de Atención Prenatal -se extiende Libreta de Salud y Desarrollo Integral Infantil- y la "Libreta de Familia", se evidencia que la accionante cumplió con los controles médicos prenatales y postnatales en la Caja Nacional de Salud (CNS), institución que emitió el Formulario AVC-06, por el cual, se evidencia que corresponde el subsidio de lactancia para el menor AA hasta el 15 de diciembre de 2022; de esos elementos analizados se constata que la accionante reunió todos los requisitos exigidos por la normativa vigente para acceder a las prestaciones de las asignaciones familiares, así demostró: a) La existencia de la relación laboral con la citada entidad; b) El nacimiento del hijo dentro de la referida relación laboral; y, c) La omisión del pago de las asignaciones familiares por parte de la indicada entidad; ya que, lejos de acreditar el cumplimiento de sus obligaciones laborales y sociales, se limitó a formular observaciones formales sobre la procedencia de la acción de amparo constitucional, alegando los principios de subsidiariedad e inmediatez, sin aportar prueba alguna que demuestre haber realizado el pago de los subsidios correspondientes; 4) En ese marco, corresponde establecer que la mencionada entidad tenía la obligación legal e ineludible de asumir los gastos relativos a la otorgación de las asignaciones familiares, en cumplimiento de la legislación en materia de seguridad social y protección a la maternidad e infancia; sin embargo, a pesar de las reiteradas solicitudes y al cumplimiento de todos los requisitos legales y médicos por parte de la beneficiaria -accionante-, la nombrada entidad incumplió su deber de otorgar los subsidios, prenatal, natalidad y lactancia constituyéndose así una vulneración a los derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud y a la protección de la maternidad y la niñez, reconocidos por los arts. 45, 48, 59 y 60 de la CPE; y, 5) La finalidad de los subsidios prenatal, natalidad y lactancia es precisamente garantizar una nutrición adecuada y oportuna del binomio madre-hijo, asegurando el bienestar integral de ambos en una etapa de especial vulnerabilidad, conforme lo disponen las normas de seguridad social y los principios de protección a la maternidad y la niñez reconocidos por la Constitución Política del Estado y los tratados internacionales de derechos humanos.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Jurisdiccional TCP-AJ-SP-005/2021 de 22 de julio, se dispuso la priorización en el sorteo de casos de niñas, niños y adolescentes a efectos de hacer efectiva su atención prioritaria y eficaz protección; en cumplimiento a dicha determinación, la Comisión de Admisión de este Tribunal, sin aguardar el orden cronológico respectivo, procedió al sorteo de la presente causa.

Mediante Acuerdo Jurisdiccional de Sala Plena TCP-SP-003/2025-II de 26 de noviembre, se dispuso la reconformación de Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional en cumplimiento a dicha determinación, la Comisión de Admisión de este Tribunal, procedió al sorteo de la presente causa.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Carnet de Salud de la Madre emitido por la CNS del municipio de Cobija del departamento de Pando, perteneciente a María Vanessa Ramallo Endara -ahora accionante-, en el que se consignó controles prenatales (fs. 2 y vta.).

II.2. Consta Libreta de Salud y Desarrollo Integral Infantil correspondiente al hijo de la accionante (fs. 3 a 20).

II.3. A través del Certificado de Atención Prenatal de 15 de septiembre de 2021, la CNS habilitó a la accionante para el subsidio prenatal correspondiente al quinto mes de gestación (fs. 22).

II.4. Consta Certificado de Nacido Vivo del menor de edad AA, de 15 de diciembre de 2021, registrando como su progenitora a la accionante (fs. 23).

II.5. Cursa Certificado de Nacimiento 1842769 perteneciente al menor de edad AA, nacido el 15 de diciembre de 2021; registrando como sus padres Toshio Yamamoto de Melo y la accionante (fs. 24).

II.6. Consta Carnet de Discapacidad 09-202112115 NYB perteneciente al menor de edad AA, en el que se consigna una discapacidad mental, grado de discapacidad moderada, con vigencia desde el 10 de abril mayo de 2025 hasta el 10 de ese mes de 2031, expedido por el Ministerio de Salud y Deportes (fs. 27).

II.7. A través de la Nota presentada el 21 de diciembre de 2021, ante José Luis Méndez Chaurara, Director General Ejecutivo de ZOFRA de Cobija del departamento de Pando -hoy accionado-; la accionante solicitó subsidio prenatal (fs. 30). II.8. Mediante Nota presentada el 10 de febrero de 2022, ante el Director hoy accionada; la accionante solicitó el beneficio de lactancia (fs. 29).

II.9. Cursa Memorando ZFC/UAF/RRHH/009/2022 de 15 de febrero, emitido por el Director ahora accionado, designando a la accionante como Operador Sidunea (fs. 31).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida y a la salud seguridad social, y de los niños a percibir las asignaciones familiares; puesto que, trabajó en ZOFRA de Cobija del departamento de Pando, desde la gestión 2021 al 2025, y que su hijo AA nació el 15 de diciembre de 2021; por lo que, ante las dificultades económicas que venía atravesando, mediante Notas presentadas el 21 de diciembre de ese año, 10 de febrero de 2022 y "15" de octubre de 2025, dirigidas al Director General Ejecutivo de dicha entidad -hoy accionado-, solicitó el pago de los subsidios prenatal, natalidad y lactancia en efectivo; ya que, la otorgación en especie sería a destiempo; empero, dichas Notas no fueron tomadas en cuenta por su empleador -ahora accionado- sin considerar que su hijo de dos años de edad tiene discapacidad; en consecuencia, se atentó directamente a los derechos de su hijo menor de edad AA.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas: 1) La excepción del principio de subsidiariedad en el caso de padres progenitores; 2) Derecho a la seguridad social; 3) Respecto al pago de los subsidios devengados; 4) Principio del interés superior de los niños y niñas; y, 5) Análisis del caso concreto.

III.1. La excepción del principio de subsidiariedad en el caso de padres progenitores

La SCP 0404/2025-S1 de 5 de mayo citó a la SCP 0772/2020-S2 de 2 de diciembre, y señala que: "La jurisprudencia constitucional con relación a la excepción del principio de subsidiariedad tratándose de mujeres embarazadas, a través de la SC 0530/2010-R de 12 de julio, determinó que: '...la protección de una mujer trabajadora en estado de gestación (...) es de carácter inmediato por el efecto irreparable que podría causar el hecho ilegal denunciado...' (...); en similar sentido, la SCP 0198/2013 de 27 de febrero, haciendo extensiva la línea jurisprudencial procesal hacia el padre progenitor con una hija o hijo menor de un año -que se integra a esta protección, a la luz de la Constitución Política del Estado- sostuvo que: '...los padres trabajadores en búsqueda de tutela ante la justicia constitucional ante un despido o destitución de su fuente laboral, extensivamente deberá aplicarse el entendimiento desarrollado con relación a la excepción de la subsidiariedad en las acciones de amparo constitucional...'.

En ese estado de cosas, la SCP 1104/2012 de 6 de septiembre, concluyó que: 'Por la protección especial de la que gozan la mujer embarazada y el progenitor-trabajador, hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional no es aplicable en razón a los derechos que tutela de la mujer embarazada, lactante o hasta el año de nacimiento del nuevo ser, excepción que es también extensiva en materia de seguridad social referida a las prestaciones del Régimen de asignaciones Familiares dentro de las cuales están contemplados los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia, que se encuentran directamente vinculados a la vida y a la salud tanto de la madre como fundamentalmente del nuevo ser futuro capital humano, cuya protección especial y constitucional es deber del Estado y no puede estar condicionada al agotamiento de recursos o vías administrativas, circunstancia que determina se abra el ámbito de protección de esta acción de defensa'.

De la jurisprudencia desarrollada, se establece que en los casos de mujer embarazada o padre progenitor hasta que la niña o niño cumpla un año de edad, no es imprescindible que él o la accionante agote los mecanismos previstos en la jurisdicción administrativa u ordinaria para la protección de los derechos fundamentales invocados como lesionados, por cuanto no puede exigirse el cumplimiento de aspectos formales que rigen a esta acción de defensa cuando se encuentra de por medio derechos que merecen una tutela inmediata como son: la alimentación, salud y vida del nasciturus" (las negrillas y el subrayado son nuestros).

III.2. Derecho a la seguridad social

El art. 45 de la CPE, prevé el derecho a la seguridad social, estableciendo lo siguiente:

"I. Todas las bolivianas y los bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social.

II. La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social.

III. El régimen de seguridad social cubre atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte; vivienda, asignaciones familiares y otras previsiones sociales" (las negrillas son nuestras).

De igual forma, el art. 48.I de la Norma Suprema, instituye que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio, y en su parágrafo IV el referido artículo, establece que los salarios o sueldos devengados, derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados tienen privilegios y preferencia sobre cualquier otra acreencia y son inembargables e imprescriptibles, entre ellos los subsidios prenatal, natalidad y lactancia.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) con relación a los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y ambientales (DESCA) en el Caso Vera Rojas y Otros Vs. Chile, en la Sentencia de 1 de octubre de 2021, señaló que: "...existen dos tipos de obligaciones que derivan del reconocimiento de los DESCA, conforme al artículo 26 de la Convención: aquellas de exigibilidad inmediata, y aquellas de carácter progresivo. Al respecto, la Corte recuerda que, en relación con las primeras (obligaciones de exigibilidad inmediata), los Estados deberán adoptar medidas eficaces a fin de garantizar el acceso sin discriminación a las prestaciones reconocidas para el derecho a la salud, garantizar la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, y en general avanzar hacia la plena efectividad de los DESCA. Respecto a las segundas (obligaciones de carácter progresivo), la realización progresiva significa que los Estados partes tienen la obligación concreta y constante de avanzar lo más expedita y eficazmente posible hacia la plena efectividad de dicho derecho, en la medida de sus recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados. Asimismo, se impone la obligación de no regresividad frente a la realización de los derechos alcanzados. En virtud de lo anterior, las obligaciones convencionales de respeto y garantía, así como de adopción de medidas de derecho interno..." (las negrillas nos corresponden), de igual manera, respecto al derecho a la seguridad social como parte de los DESCA refirió que: "...el derecho a la seguridad social es de fundamental importancia para garantizar la dignidad de las personas y para hacer frente a circunstancias que privan del ejercicio de otros derechos..." ; por lo tanto, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas positivas de orden interno que permitan proteger y materializar el derecho a la seguridad social del capital humano con la finalidad de garantizarles una vida digna, con calidad y calidez; medidas que deberán ser progresivas frente a los derechos alcanzados, para evitar situaciones que generen discriminación.

III.3. Respecto al pago de los subsidios devengados

La SCP 0363/2025-S1 de 30 de abril, señala que: ""...respecto a que las asignaciones familiares devengadas por ser extemporáneas deben ser compensadas en dinero, al respecto existe una prohibición para que el empleador materialice el subsidio y la lactancia de esa manera, por lo que en base a lo señalado el disponer que sea entregado de manera monetaria, como se pretende, no resulta viable.

Bajo tales razonamientos, este Tribunal advierte la vulneración del derecho a percibir las asignaciones familiares reclamadas, consistente en subsidio prenatal, natalidad y lactancia, (...) tomando en cuenta la protección de los derechos sociales de la madre trabajadora y el interés superior del niño AA que sustenta su atención prioritaria, corresponde disponer se otorgue el pago retroactivo de las asignaciones familiares devengadas correspondientes a: subsidio prenatal de tres meses, subsidio de natalidad; y, lactancia de ocho meses, en virtud de lo establecido en el art. 19.I del Reglamento de Asignaciones Familiares, que prevé que 'La compensación del subsidio en especie y en dinero se realizará con carácter retroactivo, a los meses correspondientes, en caso que el empleador hubiere incumplido la otorgación de las asignaciones familiares de manera oportuna'".