0134/2012

Sintesis del caso

En esta acción de amparo constitucional, el abogado apoderado, consideró vulnerado el derecho al debido proceso, por cuanto las autoridades demandadas dictaron Resoluciones sin motivación alguna, aprobando y confirmando la planilla de re cálculo de actualización de pago de beneficios sociales; pero, calculando el doble de la multa con retraso. El Tribunal Constitucional Plurinacional en revisión confirmó la resolución que denegó la tutela, pero antes hizo referencia a la legitimación pasiva en mérito a que la acción de amparo constitucional se presentó contra los vocales que, en su momento, pronunciaron la supuesta resolución ilegal, pero no así contra los vocales actualmente conforman Sala.

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional pero previamente con relación a la legitimación pasiva de la autoridad accionada establece que la demanda podrá ser presentada contra la autoridad que cometió el acto ilegal, aún ya no ostente el cargo, empero sólo a efectos de una responsabilidad institucional y no así de una de carácter personal.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.2 “En el caso concreto, el accionante presentó la acción de amparo constitucional contra los Vocales de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, autoridades judiciales que al momento de dictar la Resolución impugnada -Auto 276/2011 de 29 de agosto-, desempeñaban esas funciones, particularmente contra el vocal César Suárez Saavedra y que por el informe presentado por el vocal Rodrigo Erick Miranda Flores, se evidencia que en mérito a una reorganización de las Salas especializadas de ese Tribunal y pese a no intervenir en el fallo ahora cuestionado, ostenta la legitimación pasiva, conforme a la jurisprudencia desarrollada, quien no asumirá las consecuencias que pudieran devenir en una responsabilidad constitucional, porque en realidad lo que se busca a través de esta acción de amparo constitucional no es determinar la responsabilidad sino la protección contra las lesiones y amenazas a los derechos fundamentales y garantías constitucionales”.

Precedentes

FJ. III.2. "1. Conforme lo establecido por la SC 0264/2004-R, es posible el planteamiento de la demanda contra la actual autoridad; es decir, la que se encuentra actualmente en el ejercicio del cargo, pero sólo a efectos de una responsabilidad institucional y no así de una de carácter personal, esto porque en esencia a través de la acción de amparo constitucional se busca la protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales y la declaración de responsabilidad constitucional se constituye en una consecuencia de la otorgación de la tutela.

2. A momento de considerar la legitimación pasiva de autoridades públicas en razón a cambios continuos de la administración pública es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio pudieron cometerse los actos violatorios denunciados, al no ser atinente a la voluntad del accionante el cambio de servidores públicos, por ello tampoco sus derechos pueden quedar en suspenso por el cambio de autoridades y servidores públicos".

Titulacion jurisprudencial

En acciones de amparo constitucional la demanda podrá ser presentada contra la autoridad que cometió el acto ilegal, aún ya no ostente el cargo o la función en la que se encontraba y, en general, es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometió el supuesto acto ilegal.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

La línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional sobre la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional inició con la SC 0255/2001-R, empero, fue la SC 0691/2001-R que definió la legitimación pasiva señalando que ésta debe ser entendida como la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción, entendimiento asumido por las SSCC 0817/2001-R, 0139/2002-R, 1279/2002-R, 0039/2010-R y 0192/2010-R, entre otras; razonamiento también confirmado por la SCP 0367/2012, pronunciada por el Tribunal Constitucional Plurinacional. Asimismo, la jurisprudencia constitucional diferenció las situaciones especiales en la legitimación pasiva generando varias subreglas referidas: a) Los casos de sucesión o cambio de autoridades; b) Acto o resolución revisada por un tribunal superior; c) Tribunales u órganos colegiados d) Cambio de situación jurídica del demandado.

a) Sobre la legitimación pasiva en los casos de sucesión o cambio de autoridades, la jurisprudencia constitucional tiene el siguiente desarrollo: 1. La SC 0264/2004 estableció que “…la demanda debe estar dirigida contra la ‘autoridad’ que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra'”; 2. La SC 1740/2004-R determinó: “(…) en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos”. Razonamiento reiterado por las SSCC 1019/2010-R y 0707/2010-R, entre otras, y confirmado por primera vez por la SCP 107/2012; 3. Posteriormente, la SCP 0134/2012, modulando dicho entendimiento, establece que la demanda podrá ser presentada contra la autoridad que cometió el acto ilegal, aún ya no ostente el cargo o la función en la que se encontraba y que, en general, es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometió el supuesto acto ilegal; 4. A su vez la SCP 142/2012, moduló este último razonamiento estableció que tanto para la fase de la admisibilidad –en las acciones de amparo constitucional- como para la fase deliberativa y de decisión, donde se analiza la legitimación pasiva- en todas las acciones de defensa, es suficiente identificar el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometieron los supuestos actos ilegales, en los casos de cesantía de servidores públicos; 5. La SCP 402/2012 realizando otra modulación determinó que la acción de amparo constitucional puede ser presentada, de manera alternativa, contra la ex autoridad que cometió el acto ilegal, contra la nueva autoridad o contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometieron los actos supuestamente ilegales. 6. Asimismo, la SCP 0350/2013 extiende este último razonamiento a entidades o instituciones privadas.

b) Sobre el acto o resolución revisada por un tribunal superior, la jurisprudencia constitucional tiene el siguiente desarrollo: 1. La SC 0258/2003-R estableció que la o el agraviado “...debe acusar el acto indebido o ilegal constituido ya sea en un acto procesal o en una resolución ante la instancia última, pues de no hacerlo la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede compulsar la problemática si no ha sido recurrida la autoridad o persona que tiene la facultad de revisar, consiguientemente, modificar, confirmar o revocar el acto o resolución puesto en su conocimiento, ya que en la última instancia –si se acusa el acto ilegal u omisión indebida, se resolverá definitivamente, de manera que quien deberá responder por la lesión al derecho fundamental y repararlo en forma inmediata será la autoridad o tribunal que tenga legalmente la atribución de conocer en última instancia, y por lo mismo, para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, es quien tiene la legitimación pasiva para ser demandado, responder y cumplir lo que se ordene en esta jurisdicción…”. 2. Este razonamiento posteriormente fue modulado por la SC 1740/2004-R, estableciendo que: “en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos. Cabe aclarar que la SC 258/2003-R, como las SSCC 1445/2004-R, 1740/2004-R, 0741/2010-R, entre otras, utilizaron esta línea jurisprudencial cuando se demandó a las autoridades que ejecutaron el acto o resolución supuestamente ilegal y no contra quienes los revisaron, denegándose la tutela con el argumento que el recurso también debió ser dirigido contra estos últimos. 4. La SCP 1004/2012, confirmó implícitamente este razonamiento a un supuesto diferente, pues en este caso la acción se dirigió contra las autoridades que revisaron la resolución en última instancia, pero no así contra los inferiores, por cuyo motivo se denegó la tutela. Empero, las SSCC 1260/2012, 1271/2012, 1193/2012, 0629/2013, entre otras, denegaron la tutela porque la acción no se dirigió contra la última instancia o autoridades que tuvieron la oportunidad de modificar, confirmar o revocar el acto puesto a su conocimiento.

c) Sobre los casos de Tribunales u órganos colegiados la línea jurisprudencial es la siguiente: 1. El Tribunal Constitucional en las SSCC 1098/2003-R, 0059/2004-R, 711/2005-R y 0529/2010-R, entre otras estableció que para que sea viable el amparo constitucional, debe ser planteado contra todos los miembros que asumieron la decisión, acto o resolución presuntamente ilegal; 2. Sin embargo, dicha subregla fue modulada por la SC 447/2010-R, en los casos de entes colegiados con miembros numerosos, determinando la posibilidad de notificar únicamente al representante legal cuando la notificación a todos los miembros se convierta en barrera para el acceso inmediato a la tutela. 3. La SCP 0076/2012, a través de una modulación implícita precisó que es posible ingresar al análisis de fondo cuando no se causó indefensión a los que fueron demandados; es decir, que a pesar de no haberse dirigido la acción de amparo contra todos los miembros que provocaron el acto ilegal denunciado, uno o más de los que fueron citados asumieron defensa.

d) Sobre el cambio de situación jurídica del demandado, la SCP 1295/2012, estableció que existe falta de legitimación pasiva en acciones de amparo constitucional, cuando la parte accionante, sin argumentación, en un memorial posterior al de la demanda, modifica la calidad de parte demandada a tercero interesado, supuesto en el cual, en cuanto a las personas que se cambia su situación procesal, la tutela será denegada.

e) De otro lado, la jurisprudencia constitucional también ha desarrollado supuestos de flexibilización a la legitimación pasiva respecto a la exigencia de dirigir la acción de amparo constitucional contra la persona particular o autoridad que ocasionó el agravio o acto lesivo denunciado, así: 1. La SCP 0998/2012, estableció que para el caso de vías de hecho, de manera excepcional podrá activarse la tutela sin identificar a la parte demandada cuando por las circunstancias particulares del caso no sea posible una determinación de personas que incurran en vías de hecho; en cuyo orden, para asegurar una equidad procesal, a las personas que no fueron expresamente citadas como demandadas y que pudieren ser afectadas con los efectos de una eventual concesión de tutela por vías de hecho, no se les aplica el principio de preclusión procesal para la presentación de pruebas u otros medios de medios de defensa. Cabe aclarar, como la misma SCP 0998/2012 señaló, la excepción al principio de preclusión y la posibilidad de presentación de prueba establecida en esa sentencia, no implica una modulación de la SCP 0173/2012, en la que se definieron los supuestos en los que en la etapa de revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, es posible la presentación de nueva prueba referidas: “1. Prueba que no pudo ser presentada oportunamente ante el juez o tribunal de garantías, siempre y cuando se justifiquen las razones de ese impedimento, 2. Nueva prueba que demuestre la persistencia de las lesiones denunciadas a partir del mismo hecho generador, lo que no implica la ampliación de los fundamentos de la acción; y 3. Para denuncias de medidas de hecho conexas y accesorias, será posible la presentación de nueva prueba que demuestre que las lesiones denunciadas además de persistir, continúan suscitándose a través de otras acciones de similar naturaleza…” Efectivamente, el razonamiento contenido en la SCP 0998/2012, es un postulado jurisprudencial diferente, vinculado únicamente a las vías de hecho y la imposibilidad de identificar a los demandados y aplicable únicamente ante supuestos fácticos similares. 2. Otro supuesto de flexibilización es el contenido en la SCP 1616/2012 que flexibilizó la legitimación pasiva en los supuestos de instancias de dirección vacantes, en entidades públicas o privadas, determinando que cuando las instancias de dirección en las entidades públicas o privadas quedan vacantes, se dirige la acción directamente contra la entidad que hubiere vulnerado derechos, sin identificar autoridades o personeros; 2. La SCP 0893/2013, circunscrita a los procesos penales estableció que aún no se hubiere planteado la acción contra el representante del Ministerio Público y si contra las autoridades que ejercieron el control jurisdiccional; en la etapa preparatoria, el Juez de Instrucción en lo Penal, ostenta legitimación pasiva, porque tiene la facultad de controlar la investigación efectuada por parte del órgano de persecución penal, asegurando que el mismo se realice en el marco del respeto de la Constitución Política del Estado, Tratados y Convenios internacionales; así como el tribunal de apelación tiene el deber de verificar los actos de la autoridad de rango inferior; cuando no repararon los actos ilegales u omisiones indebidas en las que hubiera incurrido el Ministerio Público.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0134/2012

Sucre, 4 de mayo de 2012

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 00209-2012-01-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión el Auto 67/12 de 13 de febrero de 2012, cursante de fs. 115 a 117 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Johan Echevarría Céspedes en representación por mandato de Oscar Guillermo Mattaz Vásquez quien ejerce la representación legal de la Organización no Gubernamental (ONG) Comunidad de Desarrollo Integral Sostenible (CODIS) contra Margot Flores Lizarazu, Jueza Primera de Partido del Trabajo, Seguridad Social y Administrativa, Coactivo Fiscal y Tributaria; y, Carlos Bernal Tupa, Cesar Suárez Saavedra y Rodrigo Erick Miranda Flores, Vocales de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por memorial presentado el 26 de enero de 2012, cursante de fs. 15 a 19, el abogado apoderado por la ONG accionante manifestó que dentro del proceso social seguido por Viviana Zeballos Saavedra y otros, “la cosa juzgada dispuso” que la entidad demandada pague la suma total de Bs63 342,18.- (sesenta y tres mil trescientos cuarenta y dos con 18/100 bolivianos), por concepto de beneficios sociales debidos a todos los trabajadores demandantes; sin embargo, en ejecución de sentencia la Jueza demandada dispuso se elabore nueva planilla de cálculo de actualización de pago de beneficios sociales en base a la variación de la Unidad de Fomento de Vivienda (UFV’s) más el pago de la multa del 30%, conforme lo dispuesto por el art. 9.II del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, realizándose la misma cuyo cálculo irracional ascendería a la suma de Bs107 152,05.- (ciento siete mil ciento cincuenta y dos con 05/100 bolivianos), error de cálculo que contendría la planilla por haberse calculado el doble de multa por retraso.

Por lo indicado la ONG CODIS, observó dicha planilla advirtiendo a la Jueza el error, por haberse calculado el doble de multa por retraso, pese a ello la autoridad judicial, por Auto de 11 de febrero de 2011, aprobó el monto de la nueva planilla de cálculo y actualización de beneficios sociales, por lo que la entidad accionante interpuso recurso de apelación.

Los Vocales demandados, por Auto de Vista 276/2011 de 29 de agosto, confirmaron en todas sus partes el Auto de 11 de febrero de 2011 y a consecuencia de ello la Jueza de primera instancia.mediante Auto de 1 de octubre de 2011, conminó a los representantes de la ONG CODIS, hacer el pago de los beneficios sociales en la suma de Bs107 152,05.-, bajo conminatoria de librar mandamiento de apremio.

Las autoridades demandadas aprobaron y confirmaron la ilegal planilla de actualización de pago de beneficios sociales, con Resoluciones carentes de toda motivación, sin explicar de forma coherente ni objetivamente la inexistencia de un error de cálculo matemático en su elaboración. Omisión indebida que a más de cohonestar el pago de lo indebido violenta la garantía del debido proceso en su vertiente motivación del fallo.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

El abogado apoderado por la ONG accionante, considera vulnerado el derecho al debido proceso, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita conceder la acción planteada, disponiendo en Resolución dejar sin efecto el Auto de 11 de febrero de 2011, el Auto de Vista 276/2011 de 29 de agosto y el Auto de conminatoria de pago de 1 de octubre de 2011 y se ordene a la Jueza de primera instancia instruya que por Secretaría de su Juzgado, se elabore una nueva planilla atendiendo los fundamentos expuestos.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 24 de febrero de 2012, ante la Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, según consta en el acta cursante de fs. 112-BIS a 114, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El abogado apoderado por la ONG accionante, se ratificó en extenso en los términos expuestos en su memorial de interposición de la acción.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Margot Flores Lizarazu, Jueza Primera de Partido del Trabajo, Seguridad Social y Administrativa, Coactivo Fiscal y Tributaria, informó que en el proceso social por pago de derechos y beneficios sociales seguido contra la ONG CODIS, iniciado el 10 de agosto de 2006, tuvo como efecto la Sentencia 040/2006 de 5 de octubre, Auto Definitivo de 12 de octubre de 2006, que calificó a favor de los demandantes el pago de beneficios sociales en la suma de Bs64 302,18.- (sesenta y cuatro mil trescientos dos con 18/100 bolivianos).

En apelación se dictó el Auto de Vista 591/2006, confirmando parcialmente la Sentencia, haciendo una calificación en favor del demandante Luis Domingo Saavedra Macías. Recurriendo en casación se emitió el Auto Supremo 516 que declaró infundado el mismo.

El 1 de noviembre de 2010, se inició la ejecución de autos, con la solicitud de facción de planilla de re liquidación de beneficios sociales, aprobada por Auto de 11 de febrero de 2011, confirmado en forma total mediante Auto de Vista 276/2011, ascendiendo a una suma total de Bs107 152, 05.-, por Auto de 1 de octubre del mismo año, se conminó a la entidad demandada a su pago y los demandados no ejercieron ningún recurso.Carlos Bernal Tupa, Vocal de la Sala Social y Administrativa, refirió que luego de la revisión de la planilla ya aprobada y que fue objeto de apelación, el Tribunal de alzada enmarcó su decisión conforme al art. 9 del DS 28699. Además, el cálculo de la multa y la actualización, así como los parámetros utilizados no hacen a la fundamentación no siendo un elemento del debido proceso. Asimismo, la motivación exige una estructura de forma y fondo, que el Tribunal de apelación cumplió en la Resolución que ahora se impugna; además, la parte accionante, no observó el monto de la planilla ahora cuestionada.

Rodrigo Erick Miranda Flores, Vocal de la Sala Social y Administrativa, señaló que en mérito a la reorganización de las Salas especializadas de ese Tribunal y no obstante al no intervenir en la Resolución que propició la interposición de la presente acción, cumple con informar que esta acción de defensa no constituye una instancia ordinaria más de revisión o de control de legalidad, como erradamente se pretende al solicitar se proceda a realizar un nuevo cálculo respecto de los beneficios sociales.

1.2.3. Intervención de los terceros interesados

Luis Domingo Saavedra Macías, Bruno Huarita Llanos y Viviana Zeballos, en su calidad de terceros interesados, apersonándose alegaron que: a) Existe la debida motivación y fundamentación de las Resoluciones impugnadas; b) El accionante no cumplió con la carga argumentativa de vincular el hecho lesivo con los derechos vulnerados, no habiendo pedido la excepción a la regla de la no interpretación de la legalidad ordinaria, solicitando se deniegue la tutela con costas en su favor.

1.2.4. Resolución

La Sala Penal Primera, del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituido en Tribunal de garantías, mediante Auto 67/12 de 13 de febrero de 2012, cursante de fs. 115 a 117 vta., denegó la acción de amparo constitucional, con el siguiente fundamento: 1) Adquiriendo ejecutoria la Sentencia, se determinó el pago de beneficios sociales en favor de los demandantes y que el cálculo base del monto actualizado a la fecha de liquidación se efectuó conforme a derecho, por lo que la Jueza demandada obró correctamente al aprobar la planilla de liquidación; y, 2) Los Vocales demandados que confirmaron la Resolución de primera instancia actuaron en el marco de las disposiciones legales.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente: