0136/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional porque la resolución de recurso jerárquico cuestionada emitida por el Director del Servicio Departamental de Salud Cochabamba, vulnera el derecho de motivación.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0136/2014

Sucre, 10 de enero de 2014

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente: 04547-2013-10- AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 23 de agosto de 2013, cursante de fs. 264 a 269 vta., pronunciada por la Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Julia Torrico Flores contra José Domingo Claros Fernández y Ximena Raquel Asillanes Lazcano, Director y Sumariante II, respectivamente del Servicio Departamental de Salud (SEDES) de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 22 de julio de 2013, cursante de fs. 233 a 245, la accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Ingresó a prestar servicios laborales en el Sistema de Salud Pública a partir del 15 de abril de 2002, desempeñando funciones en varios centros de salud, encontrándose en consecuencia, institucionalizada en el sistema público de salud contando con más de doce años de antigüedad, periodo en el cual cumplió a cabalidad con todas y cada una de las tareas que le fueron encomendadas.

Indica que, el 5 de noviembre de 2012, le notificaron con la Resolución de Apertura de Proceso Administrativo Interno 26/2012 de 31 de octubre, supuestamente por haber contravenido algunas normas, sin señalar de qué forma o con qué hechos, acciones u omisiones lo hizo, efectuando un listado de notas e informes sin detallar ninguno de ellos, disponiéndose que en tanto dure el proceso administrativo sea trasladada a las oficinas centrales del SEDES, para que asuma defensa, extremo que no fue cumplido, siendo que contrariamente el 1 de abril de 2013, fue transferida a un lugar lejano como es la localidad de Independencia Comunidad Cantumarca, vulnerando su derecho a la defensa y el Decreto Supremo (DS) 28909 de 6 de noviembre de 2006.

Refiere que, iniciado el proceso administrativo prestó su declaración informativa presentando documentación de descargo, misma que no fue considerada por la Autoridad Sumariante amomento de emitir la Resolución Administrativa (RA) 30/2012 de 26 de noviembre, por la cual se determinó responsabilidad administrativa en su contra derivando en la imposición de la sanción de destitución, decisión asumida en base a la supuesta contundencia de la prueba de cargo que no es más que un listado de notas y declaraciones testificales, indicando únicamente nombres de testigos y sin realizar una apreciación o valoración correcta de las referidas pruebas, con el añadido que fueron mencionados hechos acontecidos en gestiones anteriores que ya fueron objeto de proceso el año 2011.

Agrega que, respecto a las pruebas de descargo, la citada Sumariante, se limitó a indicar que las mismas cursaban en el expediente, aduciendo que hubo contravención de una serie de normas y artículos que al momento de la apertura del proceso no formaban parte de la Resolución que dio inicio al proceso administrativo, con el ilegal añadido que se llegó a sancionar por los mismos hechos que anteriormente ya fueron penados por la máxima autoridad de la Red de Salud de Campero - Aiquile, mediante memorándum de llamada de atención de 15 de junio de 2012, vulnerando de esta manera el principio non bis in idem, y el art. 117.II de la Constitución Política del Estado (CPE), existiendo una interpretación discrecional y arbitraria de las pruebas, sin sujetarse a las reglas de la lógica y la sana crítica, vulnerando con ello sus derechos a la defensa, al debido proceso, al trabajo y a la estabilidad laboral, por cuanto además se la sancionó por normas que no se indicaron en el Auto de apertura de proceso (arts. 35 de la CPE, 28 y 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), y 13.I del DS 23318-A; 36 incs. a), b), c) e i); 37. incs. c) y q); 30 incs. b) y g) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud Tercera Versión; y, 9 del Código de Ética del SEDES).

Expresa que, contra la referida Resolución Administrativa, interpuso recurso de revocatoria entendiendo que existió falta de valoración objetiva de la prueba, presentando certificaciones emitidas por los comunarios del Eje Pampa - Núcleo Mataral, testigos, hojas de visita, listas de asistencia a reuniones en comunidades, registro de vacunaciones realizadas que acreditan que cumplió con sus funciones; empero no fueron consideradas en la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 02/2013 de 17 de enero, ratificándose la Resolución impugnada, señalando que no existió falta de valoración de prueba, además de hacer mención a una nota de enero de 2013, dirigida al SEDE,S como si hubiese sido presentada por todos los dirigentes, cuando únicamente fue firmada por el representante de la Central Quiroga Puente Loma.

Agrega que, al estar en desacuerdo con la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 02/2013, interpuso recurso jerárquico reiterando su reclamo de falta de valoración de las pruebas aportadas y denunciando las irregularidades cometidas durante la sustanciación del proceso, por cuanto no obstante de no estar ejecutoriada la Resolución de Proceso Administrativo Interno, el Director del SEDES, le entregó el memorándum 24057 de 1 de abril de 2013, mediante el cual en forma arbitraria e ilegal fue sancionada al ser transferida al Puesto de Salud Cantumarca perteneciente a la Red Independencia, siendo cambiada al ítem 12305 que es Prefectural, vulnerando el DS 28909, sin considerar su condición social de madre con cuatro hijos, derivando en el pronunciamiento de la Resolución de Recurso Jerárquico “05/2012”, por la cual el Director del SEDES confirmó la Resolución Administrativa, que estableció como sanción su destitución, con el fundamento que las pruebas presentadas fueron dejadas sin efecto por otras que las desvirtuaban, sin tener presente que su persona ya había sido sancionada con una llamada de atención.

1.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante alega la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso en su elemento motivación y fundamentación, a la valoración objetiva de la prueba, a la defensa y el principio de non bis in idem, citando al efecto los arts. 46.I y II, 115.II y 117.II de CPE.I.1.3. Petitorio

La accionante solicita se conceda la tutela solicitada, y se disponga: a) Dejar sin efecto: 1) La RA 30/2012; 2) La Resolución de Recurso de Revocatoria 02/2013 de 17 de enero; y, 3) Resolución Administrativa de Recurso Jerárquico “05/2012”; b) Se emita nueva Resolución Administrativa Final de la etapa sumarial, en la que se “reconsidere” las pruebas valorándolas debida y adecuadamente según las reglas de la sana crítica, lógica, equidad y razonabilidad; y, c) Se determine la reparación de daños, perjuicios y costas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 23 de agosto de 2013, conforme consta del acta cursante a fs. 262 a 263 vta., se produjeron los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante, ratificó la acción planteada, reiterando los mismos presupuestos fácticos y normas supuestamente vulneradas.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Los representantes de los demandados José Domingo Claros Fernández, Director del SEDES Cochabamba y Ximena Raquel Asillanes Lazcano, Sumariante II de dicha entidad, en audiencia dieron lectura al informe escrito de fs. 251 a 261, manifestando que: i) Rechazan la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante, siendo que cual consta en obrados, se inició el proceso administrativo interno contra la citada servidora pública en mérito a la documentación remitida por el Director del SEDES, el 25 de octubre de 2012, al presumirse indicios de responsabilidad en la función pública por la supuesta contravención al Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Deportes en sus arts. 36 incs. a), b), c), e) ii) y 37 incs. c) y q) concordantes con el art. 30; 28 de la LACG; 13 del DS 23318-A; y 10 del Código de Ética del SEDES, normativa relacionada con el desempeño de funciones en cuanto a la rectitud, honradez y disciplina a los que se debe todo servidor público, normativa que la accionante no puede sostener que desconoce; ii) El proceso administrativo interno se llevó a cabo sobre la base de la abundante prueba documental de cargo y de descargo que la autoridad Sumariante valoró correctamente, dentro del marco de la sana crítica y razonabilidad, llegando a confirmar las contravenciones a la normativa administrativa establecidas en la Resolución de apertura del proceso, al haberse establecido que la accionante, en su calidad de servidora pública Auxiliar de Enfermería del Puesto de Salud Mataral Aiquile, incumplió con sus obligaciones, derivando en su destitución, al atentar contra los principios generales de la administración pública establecidos en el art. 28 de la LACG, violando la Constitución Política del Estado (CPE) en su art. 234.1, debido a que como funcionaria del Sistema Salud dentro del horario de trabajo, abandonó su servicio para dictar clases en la escuela Mataral, dejando desatendida a la población que a su vez tuvo que recurrir a otro Centro de Salud, en otro Distrito en procura de atención médica; iii) De acuerdo a la prueba testifical de la Directora del Centro de Salud Carmen López, como resultado de la supervisión efectuada, se estableció la existencia de faltantes de medicamentos del Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), los que por afirmaciones de los comunitarios eran vendidos por la ahora accionante; iv) La parte actora no especificó qué pruebas aportadas no fueron valoradas dentro del marco legal de la razonabilidad y equidad, o cuáles no fueron admitidas en el proceso administrativo seguido en su contra, desvirtuando con ello que no se hubiese realizado una correcta valoración de los elementos probatorios; v) Con referencia a que hubiese sido sancionada anteriormente por los mismos hechos a través de memorándum de llamadade atención, cabe señalar que la ahora accionante no fue procesada dos veces, sino que los memorándums tienen carácter correctivo para el servidor público, siendo que fueron emitidos para que mejore su conducta y evite ser sujeta al régimen de la responsabilidad administrativa previsto en la Ley de Administración y Control Gubernamentales; consiguientemente, no existe vulneración al principio del non bis in ídem, afirmación que encuentra respaldo en las SSCC 1044/2010-R y 0506/2005-R; vi) Las Resoluciones impugnadas mediante la presente acción constitucional, emitidas por la Sumariante, fueron pronunciadas de manera fundamentada y motivada respetando los elementos que hacen al debido proceso, previa revisión de los antecedentes y pruebas producidas en todas sus etapas, siendo confirmada la Resolución Administrativa que estableció como sanción la destitución de la accionante, dentro de un proceso disciplinario sustanciado en sujeción a formalidades y normativa procedimental, más aún si se considera que Julia Torrico Flores, tuvo asistencia legal técnica, se respetó el término probatorio, presentó pruebas documentales y testificales, no existiendo por tanto acto u acción ilegal o indebida que hubiese restringido y menos suprimido sus derechos; y, vii) Los Comunarios y funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Aiquile que testificaron, son terceros interesados porque se constituyen en el control social, no han sido notificados en la presente acción de amparo constitucional; solicitando por lo expuesto, se deniegue la tutela, con costas y multas.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución de 23 de agosto de 2013, cursante de fs. 264 a 269 vta., denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: a) La accionante impugna falta de fundamentación y motivación en las Resoluciones Administrativas 30/2012 y 02/2013, ambas emitidas por la Sumariante, así como la incorrecta valoración de la prueba; sin embargo de la revisión de las referidas Resoluciones, se concluye que las mismas se encuentran debidamente fundamentadas, exponen los motivos por los cuales corresponde la destitución como servidora pública del Sistema Salud de la accionante quien ocupaba el cargo de Auxiliar de Enfermería, siendo sus fundamentos claros y razonables y cumplen los principios de razonabilidad, proporcionalidad y objetividad; b) La accionante, alega de manera genérica que no se realizó una apreciación y valoración objetiva de la prueba, de lógica, racionalidad y equidad; empero, no señala de manera concreta qué prueba no fue valorada y/o en su caso, en la valoración de determinada prueba de qué forma fue mal valorada, sin especificar cómo se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles, ni el alcance que hubiere tenido específicamente en la resolución final, teniendo presente la jurisprudencia constitucional que señala que no toda anomalía u omisión procesal en materia de prueba causa por sí misma indefensión material constitucionalmente relevante; c) El Tribunal de garantías, no puede ingresar a la valoración de la prueba, por no ser una instancia más de revisión, al corresponder dicha tarea a la jurisdicción constitucional que podrá otorgar tutela cuando evidencie la vulneración de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, extremo que no aconteció en autos; d) Tampoco es evidente la vulneración del derecho a la defensa de la accionante, siendo que no se le negó ser oída, tampoco se restringió el derecho a usar de los mecanismos de defensa ni de los recursos que prevé el proceso administrativo; y, e) Los demandados no tuvieron oportunidad de pronunciarse sobre el non bis in ídem, como de la supuesta iniciación del proceso administrativo por un tipo de faltas y la sanción por otras faltas no incluidas en el Auto de apertura de proceso, esto en consideración a que la accionante, no reclamó oportunamente en la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, dichas supuestas irregularidades, dejando en consecuencia, precluir su derecho, es decir que no utilizó adecuadamente los medios de defensa previstos para el proceso administrativo sancionador.I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Acuerdo Administrativo TCP-DGAJ-SP-086/2013 de 29 de noviembre, se determinó la suspensión del plazo procesal del 23 al 31 de diciembre de 2013, por receso de fin de año, reanudándose el cómputo de plazo para emitir Resolución dentro del plazo establecido.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. Según lo afirmado por la accionante Julia Torrico Flores, ingresó al Sistema de Salud Pública, como Auxiliar de Enfermería el 15 de abril de 2002, fecha a partir de la cual prestó sus servicios en diferentes localidades como Pasorapa- (Puesto de Salud) Tholar, Salud Estanzuelas, Mataral, Red Campero Aiquile y finalmente el 1 de abril de 2013, fue transferida al Puesto de Salud de Cantumarca (fs. 233, memorial de acción de amparo constitucional).

II.2. El Director a.i del SEDES Cochabamba, mediante nota de 25 de octubre de 2012, remitió a la Jueza Sumariante de dicha entidad, el Informe Legal con indicios de responsabilidad administrativa contra la accionante, adjuntando la documentación respectiva (fs. 2 a 49).

II.3. La Autoridad Sumariante del SEDES, emitió la Resolución Administrativa de Apertura de Proceso Administrativo Interno 26/2012 de 31 de octubre, al entender que existían indicios de contravención al ordenamiento jurídico administrativo, es decir a los arts. 28 de la LACG, 13 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; y, DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992 y 30 inc. b); 36 incs. a), b), c), e) ii); y, 37 incs. c) y q) del Reglamento Interno del Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (3ra. Versión), con el que se la notificó el 5 de noviembre de ese año (fs. 50 a 54).

II.4. Aperturado el término probatorio de diez días hábiles para ambas partes, fue ofrecida prueba testifical de cargo y descargo, así como fue tomada la declaración informativa de Julia Torrico Flores, derivando en la emisión de la RA 30/2012 de 26 de noviembre, en la que se determinó que la ahora demandante infringió los arts. 30 inc. b); 36 incs. a), b), c), e) ii); y, 37 incs. c) y q) del Reglamento Interno del Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social; art. 28 de la LACG; 13 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, DS 23318-A, imponiéndole la sanción de destitución como servidora pública del Sistema de Salud, argumentando que se comprobó el abandono de su fuente de trabajo en horario laboral, dejando que los comunarios de "Mataral" acudan a otro Centro de Salud correspondiente al departamento de Chuquisaca, no haber presentado los informes requeridos oportunamente, disponer de medicamentos con fines personales, realizar o dedicarse a otras actividades en el horario de trabajo como dictar clases en la escuela de la comunidad, cursando antecedentes y pruebas documentales y testificales que afirman dichos extremos (fs. 115 a 118 vta.).

II.5. Notificada la accionante con la citada Resolución, el 12 de diciembre de 2012, interpuso recurso de revocatoria, denunciando que la prueba que presentó demostraba que no cometió los hechos sindicados, mismos que han sido tratados por considerarla un escollo en actos personales de la Médico del lugar y el Gerente de Red, mereciendo por respuesta la emisión de la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 02/2013 de 17 de enero, que ratificó la RA 30/2012,II.6. La accionante, al considerar adversa la Resolución Administrativa de Recurso de Revocatoria 02/2013, planteó recurso jerárquico invocando: 1) Falta de valoración de la prueba de descargo; 2) No fue tomada la declaración informativa del Coordinador del Hospital; 3) No le fue entregada documentación que le serviría de descargo, menos aún los inventarios de los medicamentos existentes; 4) No fue valorada la prueba testifical de descargo y menos aún el libro de atenciones médicas dentro y fuera del centro de salud debido a intromisiones de personas ajenas al sector salud; y, 5) Solicita la inventariación de los medicamentos existentes en la farmacia para desvirtuar las acusaciones de venta de éstos (fs. 175 a 176).

II.7. Mediante Resolución Administrativa de Recurso Jerárquico “05/2012” (lo correcto es 2013) de 9 de abril, el Director del SEDES Cochabamba, confirmó la Resolución impugnada como la de la sumariante, estableciendo la sanción de destitución como servidora pública del Sistema de Salud, en base a los siguientes argumentos: i) La prueba documental presentada por la ahora demandante fue contrarrestada con otras pruebas documentales emitidas por comunarios de la zona; ii) Las declaraciones testificales de los comunarios de la zona Mataral, dan fe respecto al abandono de su puesto de trabajo iii) Edgar Pérez Flores, Coordinador de la Red de Salud IX Campero, prestó su declaración informativa por lo cual no es evidente la afirmación efectuada por la demandante; iv) Respecto al hecho que no se le hubiesen entregado los informes requeridos, cabe señalar que el Administrador del Hospital, Pablo Huiza Arancibia, presentó el 17 de enero de 2013 en la Unidad de Asesoría Legal del SEDES, informe respecto a la supervisión de 17 de octubre de 2012 y que así mismo, fueron dadas a conocer las quejas de los comunarios y dirigentes respecto al mal trato y ausencias de la ahora accionante; v) Las declaraciones de testigos a favor de Julia Torrico Flores no pueden ser consideradas determinantes por cuanto son sus amigas y únicamente refieren hechos de terceras personas; y, vi) En relación a la venta de medicamentos cursa declaración testifical de Yolanda Poma, en la que se asevera respecto a la venta de medicamentos por parte de la ahora accionante, siendo la supuesta enemistad existente entre ésta y la citada testigo un tema inherente a las acciones judiciales de orden privado (fs. 190 a 191).

II.8. Cursa en obrados, la RA 06/2011 de 20 de mayo, emitida por el entonces Sumariante del SEDES Waldo Sejas Cayetano, dentro del proceso administrativo interno seguido contra la accionante y Sócrates Cardozo Andia, mediante la cual se establece la existencia de responsabilidad administrativa contra la primera de los nombrados imponiéndole la sanción de suspensión de sus funciones como Auxiliar de Enfermería por el tiempo de un mes sin goce de haberes, por interferir en el trabajo de su colega impidiéndole se desenvuelva en sus funciones y falta de relaciones humanas por maltrato a los pacientes, recomendando al Director del SEDES Cochabamba, que la ahora accionante, sea transferida al Hospital de Aiquile (fs. 96 a 99).

III. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO

La accionante, alega la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso en su elemento motivación y fundamentación, valoración objetiva de la prueba, a la defensa y al principio del non bis in idem, siendo que como servidora pública en el Sistema de Salud, e institucionalizada, se apertura en su contra un proceso administrativo interno, dentro del cual en la etapa sumarial, ante la interposición de los recursos de revocatoria y Jerárquico, se emitieron Resoluciones Administrativas que carecen de la debida fundamentación, motivación, valoración objetiva de la prueba, de lógica, Racionalidad y de equidad, y en las que no se tomó en cuenta quepor los hechos denunciados ya fue sancionada con anterioridad con dos memorándums de llamada de atención y que no puede ser procesada nuevamente, determinando su destitución sancionándola además por normas que no se incluyeron en el Auto de apertura del proceso administrativo.

En consecuencia, corresponde determinar si los extremos demandados son evidentes para conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional. Su configuración constitucional

El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los “...actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”.