0137/2026-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0137/2026-S1 Sucre, 19 de febrero de 2026

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA Magistrada Relatora: Dra. Amalia Laura Villca Acción de amparo constitucional

Expediente: 58991-2023-118-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 197/2023 de 28 de septiembre, cursante de fs. 272 a 274 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Beatriz Lucy Quispe Coca contra Verónica Patricia Navia Tejada, ex Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante por memoriales presentados el 28 de agosto y 8 de septiembre, de 2023, cursantes de fs. 113 a 136; y, 139 a 145, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso administrativo laboral de reincorporación registrado bajo el Código MTEPS-DNC-REDLAB-524-2023 de 23 de marzo, la Caja Nacional de Salud (CNS) presentó la revisión de la determinación asumida por la Jefatura Departamental La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que pronunció la Resolución Ministerial (RM) 908/23 de 6 de junio de 2023, mediante la cual se revocó totalmente la Resolución de Reincorporación Laboral emitida en su favor.

La entonces Ministra ahora accionada, al emitir la RM 908/23, efectuó una revisión de la legalidad ordinaria en contravención de los parámetros establecidos por la SCP 1631/2013 de 4 de octubre, citada por la SCP 0894/2019-S4 de 9 de octubre, incurriendo en: a) Falta de fundamentación y motivación suficiente; b) Valoración probatoria apartada de los principios de razonabilidad y equidad; y, c) Incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico laboral con incidencia directa en derechos constitucionales.

En cuanto al derecho al debido proceso, se vulneró su elemento relativo a la debida fundamentación y motivación de las resoluciones; ya que, la entonces Ministra hoy accionada no expuso de manera clara y coherente los hechos relevantes del caso e incurrió en razonamientos contradictorios respecto a los principios protectores del derecho del trabajo y se apartó sin justificación de precedentes administrativos emitidos en casos análogos; más aun, la RM 908/23 se limitó a una cita normativa sin realizar una adecuada subsunción al caso concreto, particularmente respecto a la aplicación de los arts. 21 y 22 de la Ley General del Trabajo (LGT), la Resolución Administrativa (RA) 650/07 de 27 de abril de 2007, sobre el visado obligatorio de contratos, el art. 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 6 de febrero de 1979, y los arts. 4 y 5 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, a pesar de reconocer la competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para conocer y resolver reincorporaciones laborales y la irrenunciabilidad de los derechos laborales.

Con relación a los hechos materiales, si bien su contrato a plazo fijo fenecía formalmente el 8 de noviembre de 2022, continuó prestando servicios como Auxiliar de Enfermería hasta el 27 o 28 de ese mes y año, con conocimiento y consentimiento del empleador, configurándose la tácita reconducción prevista por el art. 21 de la LGT, concordante con la SCP 1138/2013-L de 30 de agosto; extremo que no fue valorado adecuadamente por la entonces Ministra ahora accionada, quien además declaró extemporánea su denuncia sin considerar la continuidad efectiva de la relación laboral y la aplicación del principio de inversión de la prueba reconocido por el art. 48.II de la CPE y modulado por el Auto Supremo (AS) 82 de 10 de marzo de 2016.

Asimismo, los contratos suscritos bajo la modalidad "eventual" no fueron visados conforme exige el art. 22 de la LGT y la RA 650/07, y las funciones desempeñadas como Auxiliar de Enfermería constituían tareas propias y permanentes del giro ordinario de la CNS; por lo que, en aplicación del art. 2 del DL 16187 y conforme a la jurisprudencia contenida en la SCP 1376/2015-S2 de 16 de diciembre, correspondía considerar la conversión de la relación laboral en contrato de carácter indefinido, al tratarse de una modalidad contractual excepcional que no puede emplearse para labores permanentes ni más allá de los límites legales.

Por último, su derecho a la no discriminación fue vulnerado, previsto por el art. 4 del DS 28699 (vigente), sosteniendo que la decisión de revocar su reincorporación implicó un trato desfavorable e injustificado respecto a otros casos análogos en los que la entonces Ministra hoy accionada confirmó reincorporaciones bajo similares presupuestos fácticos y normativos; concluyendo que la RM 908/23, desconoció los principios protectores que rigen el derecho al trabajo y pidiendo, en consecuencia, la concesión de la tutela solicitada y la restitución de la reincorporación laboral previamente dispuesta en su favor.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, al trabajo digno con seguridad industrial sin discriminación, salario justo y equitativo, y finalmente, a la estabilidad laboral; citando al efecto los arts. 46.I, 48.II, y 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE); con relación al debido proceso, si bien no manifiesta norma constitucional alguna que lo contiene; empero, realiza un extracto de la SCP 0279/2019-S2 de 24 de mayo, que hace referencia al derecho al debido proceso y la disposición constitucional que lo contiene.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga: 1) La nulidad de la RM 908/23 de 6 de junio de 2023; y, 2) Se ordene la emisión de una nueva resolución ministerial en la que se mantenga vigente la Resolución de Reincorporación dispuesta dentro del caso MTEPS-DNC-REDLAB-524-2023 de 23 de marzo.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 28 de septiembre de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 284 a 289, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolo manifestó que: i) La RM 908/2023, vulneró el art. 48 de la CPE, el cual establece que las normas laborales deben interpretarse bajo los principios de protección al trabajador, primacía de la realidad, continuidad y estabilidad laboral, no discriminación e inversión de la prueba en favor de la trabajadora o el trabajador; además, de consagrar la irrenunciabilidad de los derechos laborales; sosteniendo que dichos principios fueron desconocidos por la entonces Ministra ahora accionada al revocar la reincorporación dispuesta por la Jefatura Departamental La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; ii) Su persona prestó servicios para la CNS desde el 2021, mediante contratos denominados "eventuales", haciendo especial énfasis en el contrato C-3540/2022 de 18 de agosto, suscrito formalmente el 16 de igual mes de 2022, aunque comenzó a trabajar desde el 12 del referido mes y año, como Auxiliar de Enfermería, desempeñando funciones en el Hospital Obrero "1", en turnos nocturnos de doce horas, realizando tareas propias y permanentes del giro institucional; resaltando que obtuvo evaluación sobresaliente con una puntuación de (91%), extremo que desvirtúa cualquier alegación sobre incumplimiento de período de prueba; iii) Con relación al período de prueba, alegó el DS 17289, señalando que se exceptúa de dicho período a quienes acrediten idoneidad profesional mediante título habilitante, como en el caso de su persona; argumentando además que, conforme al art. 2 del DL 16187, los contratos a plazo fijo se encuentran prohibidos en tareas propias y permanentes del giro de la empresa; por lo que, la modalidad contractual utilizada por la entidad empleadora resultaría contraria a ley; más aun, cuando no se justificó ninguna necesidad temporal o extraordinaria que habilitara la contratación eventual, en los términos previstos por la RA 650/07, respecto al visado obligatorio y los supuestos excepcionales de contratación temporal; iv) Al haber continuado prestando servicios después del 8 de noviembre de 2022, hasta el 27 del mismo mes y año, se configuró la tácita reconducción prevista por el art. 21 de la LGT, consolidándose una relación laboral de carácter indefinido; extremo que, a su criterio, fue correctamente valorado por la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al emitir la Resolución de Reincorporación Laboral 524/2023, en aplicación del art. 9 de la Ley 1468 y del art. 12 de su Reglamento, bajo el principio de inversión de la prueba reconocido por el art. 48.II de la CPE, y desarrollado también por el DS 28699; v) La RM 908/2023 incurrió en vulneración del debido proceso en su elemento de fundamentación y motivación -arts. 115 y 117 de la Norma Suprema-, al exigirle indebidamente la prueba de la continuidad laboral, trasladándole la carga probatoria que constitucionalmente corresponde al empleador; señalando que la entonces Ministra hoy accionada reconoció en abstracto los principios protectores y la competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para intervenir en defensa del derecho al trabajo; empero, en el análisis concreto concluyó que la denuncia fue extemporánea, sin considerar que, al haberse producido la tácita reconducción, el plazo de tres meses para reclamar se encontraba vigente; y, vi) Fue vulnerado el principio de igualdad y no discriminación, alegando el art. 48 de la CPE y el DS 28699, incluso en casos análogos -particularmente en la RM 945/2023 de 9 de junio- el mencionado Ministerio de Trabajo confirmó reincorporaciones de trabajadoras en idénticas circunstancias fácticas y jurídicas -contratos a plazo fijo, continuidad posterior a su vencimiento y acreditación documental de prestación de servicios-, lo que evidenciaría un trato diferenciado injustificado en perjuicio de la accionante, sin explicación razonable ni motivación suficiente.

En la fase de preguntas formuladas por los Vocales de la Sala Constitucional Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, el Presidente de esa Sala Constitucional, precisó inicialmente que de antecedentes se advertía la emisión de la Resolución 524/2023, emitido por la Jefatura Departamental de Trabajo del mismo departamento del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dispuso la reincorporación inmediata de la accionante, sustentando su decisión en la presunta infracción del art. 22 de la LGT, y la inobservancia del art. 2 del DL 16187, referido a la prohibición de celebrar contratos a plazo fijo para tareas propias y permanentes del giro institucional. En ese marco, solicitó a la nombrada confirmar si su tesis consistía en sostener que, a pesar de la conclusión formal del contrato el 8 de noviembre de 2022, la continuidad de labores hasta el 27 de del mismo mes y año, configuró tácita reconducción, y por consiguiente, determinó que la denuncia de reincorporación fue presentada dentro del plazo de tres meses previsto por el art. 6 de la Ley 1468; extremo que fue ratificado por la accionante, aclarando que la continuidad alegada se extendió hasta el 27 de igual mes y año.

Por su parte, la Vocal de la Sala Constitucional Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, requirió precisión respecto a la existencia de varios contratos suscritos entre la accionante y la CNS, solicitando se individualicen los mismos. La nombrada detalló la existencia de al menos cuatro contratos previos: C2194/2021 (4 de enero a 30 de junio de 2021), C04467/2021 (5 de julio a 30 de septiembre de igual año), el contrato C35-40/2022 (12 de agosto al 8 de noviembre de 2022) y CESS1770 (14 de enero de ese año, al 31 de marzo de 2023, según lo manifestado). Ante ello, la Vocal de la Sala Constitucional Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, cuestionó por qué la accionante no activó con anterioridad la aplicación del DL 16187, ni reclamó la supuesta naturaleza indefinida de la relación laboral tras la conclusión de los contratos precedentes, si según, recién argumentó que ya se trataba de tareas propias y permanentes. La nombrada respondió que no efectuó reclamos anteriores por temor a represalias laborales, señalando que uno de los requisitos para continuar trabajando en la entidad sería la presentación de un certificado de asesoría legal que acredite no tener procesos contra la CNS.

Ante una nueva consulta respecto al objeto concreto de la presente acción de amparo constitucional, sobre si la controversia constitucional se circunscribía exclusivamente al último contrato de 2022, y a la alegada continuidad de funciones posteriores a su vencimiento, y no a los contratos anteriores; la accionante confirmó que la tutela solicitada se encontraba vinculada únicamente al último contrato, enfatizando que la firma y recepción del mismo evidenciaría incluso que fue suscrito con posterioridad al inicio efectivo de labores, reforzando su tesis de irregularidad contractual y de continuidad laboral que, a su criterio, impediría la aplicación del instituto de la caducidad previsto por el art. 6 de la Ley 1468.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Verónica Patricia Navia Tejada, entonces Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de su representante legal en audiencia, manifestó que: a) No se incurrió en vulneración alguna de derechos fundamentales; ya que, su actuación se desarrolló en estricto apego a la normativa legal vigente y dentro del marco de sus competencias; b) La determinación asumida respondió a una correcta valoración de los antecedentes administrativos y contractuales, precisando que la relación laboral de la accionante se encontraba sujeta a contratos a plazo fijo legalmente suscritos, los cuales concluyeron conforme a su término pactado, no existiendo despido arbitrario ni ruptura intempestiva que habilite la aplicación automática de la figura de la tácita reconducción. En ese entendido, manifestó que la pretensión de la nombrada busca forzar la aplicación del DL 16187 y del art. 22 de la LGT fuera de los supuestos previstos por la normativa laboral; c) La controversia planteada gira en torno a la determinación de la existencia o no de una relación laboral indefinida por supuesta continuidad de funciones, aspecto que requiere análisis probatorio y valoración de hechos propios de la jurisdicción laboral ordinaria, y no de la jurisdicción constitucional, cuya competencia es estrictamente tutelar derechos fundamentales frente a actos manifiestamente ilegales o arbitrarios; d) La accionante suscribió varios contratos en diferentes gestiones sin haber cuestionado oportunamente su modalidad, lo que evidenciaría conformidad con las condiciones contractuales, no pudiendo ahora pretender retrotraer situaciones consolidadas mediante la vía constitucional; y, e) En consecuencia, concluyó que no se acreditó la existencia de vulneración a derechos fundamentales, ni se demostró actuación arbitraria por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por lo que, pide se declare la improcedencia o, en su defecto, se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención del tercero interesado Patricia Claros García y Marleny Quisbert Navarro en representación legal de Rubén Richard Mamani Condori, Administrador Regional de la CNS Regional La Paz, mediante informe presentado el 27 de septiembre de 2023, cursante de fs. 264 a 265, manifestó que: 1) A raíz de la denuncia presentada por la accionante ante la Jefatura Departamental de ese departamento del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dicha instancia emitió la Resolución de Reincorporación Laboral de 23 de marzo de igual año, dentro del caso MTEPS-DNC-REDLAB-524-2023, disponiendo la inmediata reincorporación de la nombrada; determinación que, según refiere, fue cumplida mediante Memorándum ADMR-M-726/2023 de 11 de abril, por el cual la Máxima Autoridad Regional instruyó a la Jefatura de Recursos Humanos (RR.HH.) Regional del mismo departamento, el cumplimiento inmediato de la mencionada Resolución de Reincorporación Laboral, en observancia de la normativa vigente; 2) Asimismo, en el marco de las atribuciones conferidas por las Leyes de Administración y Control Gubernamentales, y de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales, la Unidad de Asesoría Legal Regional formuló recurso de revisión contra la citada Resolución de Reincorporación Laboral; misma que fue resuelta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social mediante RM 908/23 de 6 de junio de 2023, la cual, al amparo del parágrafo VI del art. 13 de la Ley de Procedimiento Especial para la Restitución de Derechos Laborales -Ley 1468 de 30 de septiembre de 2022-, revocó totalmente la señalada Resolución de Reincorporación Laboral y rechazó la solicitud de reincorporación de la accionante; y, 3) En consecuencia, mencionó que su persona emitió el Memorando ADMR-M-1327-2023 de 20 de junio, instruyendo a la Jefatura de RR.HH. Regional de ese departamento, la rescisión del contrato en cumplimiento de la RM 908/23; sosteniendo que la entidad únicamente dio pleno cumplimiento a las Resoluciones emanadas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, las cuales gozan de presunción de legitimidad, principio de legalidad y carácter obligatorio e inmediato conforme a la Ley 1468, negando en consecuencia haberse incurrido en acto u omisión ilegal alguno y atribuyendo la controversia a la legalidad de la RM 908/23.

I.2.3. Resolución La Sala Constitucional Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 197/2023 de 28 de septiembre, cursante de fs. 272 a 274 vta., denegó la tutela solicitada; bajo los siguientes fundamentos: i) A partir de la promulgación de la Ley 1468, se produjo una modificación trascendental en el diseño normativo que regula la actuación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social. En ese marco, citó expresamente el art. 6 de la referida Ley, que establece que la trabajadora o trabajador que considere vulnerados sus derechos al trabajo, estabilidad laboral, inamovilidad, remuneración o salario, tiene el plazo de hasta tres meses, computables a partir del hecho presuntamente lesivo, para presentar comunicación verbal o denuncia escrita ante dicho Ministerio de Trabajo solicitando la restitución de sus derechos laborales; ii) Del examen de antecedentes, la Sala Tercera de El Alto del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, estableció que la accionante mantuvo una última relación laboral con la CNS en virtud del contrato de prestación de servicios C-3540/2022, con vigencia de 12 agosto al 8 de noviembre de 2022. La nombrada manifestó que, a pesar de la conclusión formal del contrato, continuó prestando servicios del 9 al 27 del citado mes y año, lo que según la accionante configuró una relación verbal y tácita reconducción, circunstancia que hizo oportuna la denuncia presentada el 10 de febrero de 2023, ante la Jefatura Departamental de igual departamento del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; iii) Con relación a la tácita reconducción alegada por la accionante se citó expresamente la SCP 0652/2018-S4 de 16 de octubre, en su Fundamento Jurídico III.1., en la cual el Tribunal Constitucional Plurinacional establece que, si bien los contratos a plazo fijo deben cumplir determinadas condiciones (suscripción escrita, plazo determinado no mayor a un año, prohibición de más de dos contratos sucesivos conforme al DL 16187, y prohibición de contratación para tareas propias y permanentes), y que su inobservancia puede derivar en la conversión a contrato indefinido, sea por tácita reconducción prevista por el art. 21 de la LGT, por suscripción de más de dos contratos sucesivos, o por realización de tareas propias y permanentes; sin embargo, cuando tales extremos impliquen controversia fáctica y valoración probatoria sobre la efectiva prestación de servicios más allá del plazo pactado, su determinación corresponde a la judicatura laboral y no a la jurisdicción constitucional, cuya función se limita a la tutela de derechos fundamentales previamente consolidados; iv) Con base en dicho precedente, la señalada Sala Tercera concluyó que no le correspondía determinar si existió o no tácita reconducción entre el 9 al 27 de noviembre de 2022; puesto que, ello exige verificación probatoria propia de la jurisdicción laboral ordinaria. En consecuencia, asumió como fecha de conclusión de la relación laboral el 8 del nombrado mes y año, fecha expresamente pactada en el contrato; v) Se verificó que la denuncia de restitución fue presentada el 10 de febrero de 2023, es decir, dos días después de vencido el plazo de tres meses previsto por el art. 6 de la Ley 1468. En ese entendido, consideró correcta la determinación de la entonces Ministra hoy accionada que declaró extemporánea la solicitud de reincorporación, por cuanto la norma es clara al fijar el plazo desde el conocimiento del acto presuntamente lesivo; vi) Precisó que no existió memorando de despido ni resolución expresa de desvinculación, sino que la relación concluyó por vencimiento del plazo contractual. Reiteró que la eventual existencia de una relación verbal posterior no podía ser valorada por la jurisdicción constitucional conforme al entendimiento de la SCP 0652/2018-S4, debiendo tales controversias ventilarse ante la jurisdicción laboral; vii) Sostuvieron que el incumplimiento del plazo de tres meses constituye un impedimento legal razonable para que la autoridad administrativa que conozca la solicitud de restitución; y, viii) Al haberse verificado la extemporaneidad en la activación del mecanismo previsto por el art. 6 de la Ley 1468, resulta innecesario ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada por la accionante, tales como la alegada infracción del art. 2 del DL 16187, la existencia de tareas propias y permanentes o la tácita reconducción.

En vía de aclaración, complementación y enmienda, la accionante solicitó al Tribunal de garantías respecto a la tácita reconducción citada expresamente en la SCP 0652/2018-S4.

En mérito a esa solicitud, el Tribunal de garantías, señalo que: a) La referencia efectuada a la SCP 0652/2018-S4 no estuvo vinculada a las razones determinantes de la decisión asumida en la Resolución 197/2023, sino específicamente a su Fundamento Jurídico III.1., el cual fue empleado únicamente en calidad de obiter dicta y no como ratio decidendi; y, b) Se aclaró que la cita jurisprudencial no constituyó el fundamento central del fallo ni determinó el sentido de la decisión; por lo que, el cuestionamiento relativo a la inexistencia de un supuesto fáctico análogo entre el precedente constitucional y el caso concreto carecía de trascendencia para la resolución adoptada; razón por la cual, se dispuso no dar lugar al pedido de enmienda.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-003/2025-II de 26 de noviembre, se dispuso la reconformación de Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional en cumplimiento a dicha determinación, la Comisión de Admisión de este Tribunal, procedió al sorteo de la presente causa; por consiguiente, el presente fallo constitucional es emitido dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Contrato de Prestación de Servicios C-3540/2022 de 18 de agosto, suscrito entre la CNS Regional La Paz, y Beatriz Lucy Quispe Coca -hoy accionante-, para cumplir de manera temporal con la función de Auxiliar de Enfermería, con una vigencia a partir del 12 de igual mes de 2022 al 8 de noviembre de ese mismo año (fs. 98 a 99).

II.2. A través de memorial presentado el 10 de febrero de 2023, ante la Jefa Departamental de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a.i., por la que la accionante solicitó la restitución de sus derechos laborales y su correspondiente reincorporación (fs. 89 a 91 vta.).

II.3. Mediante Resolución de Reincorporación Laboral de 23 de marzo de 2023, emitida en el caso MTEPS-DNC-REDLAB-524/2023 de igual fecha, el Jefe Departamental de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dispuso su inmediata reincorporación a la CNS, dentro de la denuncia presentada por la accionante (fs. 175 a 177 vta.). Con la que fue notificada el 25 de abril de igual año (fs. 178).