0139/2013-L

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción popular por cuanto en base al principio de informalismo que rige dicha acción y en razón a los continuos cambios de autoridades en la administración pública es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio pudieron cometerse los actos denunciados.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.III.6.2.1. "En el caso presente, se evidencia que dentro del proceso de saneamiento simple del que fue parte la comunidad “Pampas San Miguel”, en virtud a varias denuncias presentadas no sólo por la comunidad sino también por la UMSS -parte dentro del mencionado proceso-, ante el Director Departamental del INRA de Cochabamba, sobre asentamientos ilegales en los predios objeto de saneamiento, particularmente en las áreas colectivas de la indicada comunidad, dicha entidad representada por su Director Departamental no obstante haber dispuesto como medidas precautorias la prohibición de no innovar, e incluso el desalojo con auxilio de la fuerza pública a través de las RRAA 011/06 de 20 de marzo de 2006; 0049/2006 de 27 de julio; y, 007/2008 de 16 de febrero (Conclusiones II.3, II.6 y II.7) no ejecutó las mismas, incumpliendo lo establecido en el marco jurídico legal de las medidas precautorias, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3.2.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. El informe de la autoridad demandada en el sentido de que su persona no sería quien “incumplió” con las medidas precautorias y que por lo tanto no vulneró derecho alguno, y por otra parte, que la última Resolución emitida al respecto es de 2006, y los accionantes no podrían alegar el cumplimiento de la misma a través de la presente vía por no haber reclamando en su momento, no constituye argumento valedero por cuanto, en primer lugar, la legitimación pasiva se define en virtud al carácter informal de la acción popular, por lo que es plenamente válido que la acción sea dirigida contra quien ejerce actualmente el cargo desde el cual se denuncia se cometió el acto u omisión lesiva de derechos, criterio ya establecido por la jurisprudencia constitucional que asumió: “En lo referente a la legitimación pasiva de personas o servidores públicos que ocupan un cargo en instituciones públicas o privadas, desde el cual se denuncia se habría vulnerado o amenazado vulnerar un derecho y los cambios sucesivos que en el mismo podrían provocarse, es posible admitir la legitimación pasiva de la anterior persona o autoridad responsable del acto, que cuenta con responsabilidad personal y a la vez de la nueva persona o autoridad que cuenta con responsabilidad institucional o simplemente de esta última (SC 0264/2004-R de 27 de febrero), criterio ampliado mediante la SCP 0134/2012 de 4 de mayo, que estableció que: ‘A momento de considerar la legitimación pasiva de autoridades públicas en razón a cambios continuos de la administración pública es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio pudieron cometerse los actos violatorios denunciados, al no ser atinente a la voluntad del accionante el cambio de servidores públicos, por ello tampoco sus derechos pueden quedar en suspenso por el cambio de autoridades y servidores públicos’” (SCP 0402/2012 de 22 de junio). "

Extracto de jurisprudencia indicativa

FJ. III.1.1. "Ámbito de protección

En el mismo sentido que lo previsto en el art. 135 de la CPE, el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo), en cuyo marco de competencia se dilucida el presente caso, establece que: “La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados” (el resaltado es nuestro).

No obstante el texto transcrito, similar al contenido en la Norma Fundamental, con relación a la definición de esta acción tutelar en base a la cual, la ya citada SC 1018/2011-R a través de una interpretación sistemática, incorporó dentro de su ámbito de protección a los derechos e intereses difusos, que en realidad correspondían a los derechos descritos en el antes mencionado precepto constitucional; vía jurisprudencia, dicha interpretación amplió el catálogo de derechos protegidos por esta acción de defensa en base al principio de interdependencia e interrelación de los derechos, a través de la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, por la cual se estableció también dentro de su ámbito de tutela: “b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos (…)

c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos” (las negrillas nos corresponden."

Voto disidente

Voto Disidente de los Magistrados:

Blanca Isabel Alarcón Yampasi

Con el argumento de que no pueden tutelarse derechos individuales a través de la acción popular y por otro lado, los accionantes ante el cumplimiento de las medidas precautorias de prohibición de innovar y desalojo en las áreas colectivas dotadas, debieron acudir a la jurisdicción ordinaria, pues dado el transcurso del tiempo en la interposición de la acción popular es evidente que al ordenar la jurisdicción el cumplimiento de las medidas precautorias se podría afectar los derechos de terceras personas, que en el peor de los casos no tuvieron conocimiento de la presente acción de defensa.

Voto Disidente Magistrado Zenón Hugo Bacarreza Morales

Con el argumento de que no correspondía otorgar la tutela solicitada, menos aun con los fundamentos desarrollados en la Sentencia motivo de la disidencia puesto que originan una confunción en el entendimiento y concepción de los derechos colectivos y la protección de los mismos vía acción popular.

Texto de la resolucion

**TRIBUNAL CONSTITUCIONAL**

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0139/2013-L

Sucre, 2 de abril de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

Acción popular

Expediente: 2011-23962-48-AP

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 4 de julio de 2011, cursante de fs. 178 a 188, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Elisa Laime Velasco, Román Velasco Cueto y Cosme Soliz Velasco por sí y en representación legal de Juan Carlos Laime Salguero, Wil Chileno Laime, Gonzal Catalán Laime, Milton Marcos Rojas Laime, Bacilia Laime Vda. de Rojas, Cecilia Laime Velasco de Chileno, Giovana Chileno Laime, Orlando Chileno Laime, Remberto Chileno Laime, Julieta Abendanio Velasco, Bernardina Velasco Núñez, Serafina Avendaño Velasco, Román Velasco Cueto, Víctor Velasco Cueto, Jhonny Soto Laime, Félix Edwin Velasco Espinoza, Paula Espinoza de Velasco, Gladys Villarroel de Catalán, Cosme Soliz Velasco, Alejandro Erasmo Laime Velasco, Alejandrina Salguero de Laime, Oscar Laime Salguero, Karla Chileno Laime, Iveth Heidy Cañez Ajhuacho, Elisa Laime Velasco, Severo Quispe Tola, Salomé Vallejos García, Esperanza Paulina Vallejos Pérez, Alfredo Velasco Espinoza, Calixto García Pérez y Paulina María Cano Meneses, todos comunarios del Ex Fundo “La Tamborada” Fracción Forestal Organización Territorial de Base (OTB) “Pampas San Miguel” Tiquirani contra Jaime Copa Jorge, Director Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 6 de junio de 2011, cursante de fs. 156 a 166 vta., se tiene conocimiento de los siguientes argumentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Los accionantes refieren que el 16 de noviembre de 1998, Raúl Alberto Rodríguez Méndez, Rector de la Universidad Mayor de San Simón (UMSS) de Cochabamba, formuló solicitud de saneamiento simple de propiedad, de 1629 ha de terreno ubicado en la zona de “La Tamborada”, cantón Itocta, provincia Cercado del departamento de Cochabamba a favor de la mencionada Universidad, pidiendo se admita y se disponga medidas precautorias de no innovar, mientras finalice el respectivo proceso de saneamiento, a cuya emergencia, luego de los trámites de rigor, el Director Departamental del INRA de Cochabamba admitió la solicitud como “saneamiento simple a pedido de parte”, disponiendo la sustanciación del proceso de saneamiento sobre el referido predio.

Como emergencia de dicha admisión se emitieron: la Resolución Determinativa de Área deSaneamiento Simple a Pedido de Parte RSSPP-000051/98, y posteriormente la Resolución Instructoria RI 000017/99, por esta última se resolvió intimar a ciertas personas así como a cualquiera que considere tener igual o mejor derecho sobre la propiedad referida. En conocimiento de esta disposición, por memorial de 15 de marzo de 1999, los dirigentes agrarios de la comunidad "Pampas San Miguel", de la zona Tamborada, Valle Hermoso Sud, cantón Itoca, distrito 9, se apersonaron adhiriéndose a la solicitud de saneamiento solicitada por la UMSS, acompañando títulos ejecutoriales en fotocopias simples y plano del ex fundo "La Tamborada - Fracción Forestal", replantada por sus padres "pigüaleros", mediante Resolución Suprema (RS) 82641 de abril de 1961 (lo correcto es 13 de marzo de 1959), pidiendo saneamiento simple de todas las áreas de pastoreo y otros que fueron cuidados; apersonamiento que fue aceptado mediante providencia de 18 de marzo de 1999.

Igualmente, a través de memorial de 23 de agosto de 2001, dirigentes de la Asociación Agropecuaria del Ex Fundo "La Tamborada - Fracción Forestal", se apersonaron acompañando prueba documental pertinente, solicitando también saneamiento simple, manifestando tener personería jurídica, y señalando que sus representados se encuentran asentados en los predios del ex fundo "La Tamborada" incluso sus mayores con título ejecutorial, como algunos nacidos en el lugar junto a sus animales de labranza, corral y otros, cumpliendo la función social, teniendo establecidas sus viviendas, asimismo formularon oposición ante las peticiones de grupos de loteadores, que estarían asaltando sus predios y los de la UMSS, por lo que pidieron se tenga presente.

En virtud a los apersonamientos antes mencionados, existiendo sobreposición y conflicto en el área predeterminada de saneamiento, el 27 de febrero de 2003, el Director Departamental del INRA de Cochabamba, en uso de sus atribuciones legales, dispuso la ejecución de saneamiento bajo la modalidad de "saneamiento simple de oficio" de la superficie de 1732,1786 ha, mediante Resolución Administrativa de Área de Saneamiento Simple de Oficio 0019/03, modificando en consecuencia la RSSPP-000051/98.

Siguiendo con la tramitación de dicho proceso de saneamiento, el 17 de julio de 2006, se emitió Informe de Inspección de Visu, con el objeto de constatar varias denuncias de asentamientos, construcciones, mejoras y otros hechos en el lugar objeto de saneamiento; dicho informe refirió que luego de constituirse en el predio "La Tamborada", la Encargada de Conflictos y el Ingeniero Evaluador de dicha entidad estatal, concluyeron por verificados los hechos denunciados, encontrándose dichas construcciones, carpas y mejoras en una superficie aproximada de 204 ha en los polígonos "01 Granja Experimental" y "02 Fracción Forestal", y que las mismas eran posteriores a la realización de las pericias de campo, y en muchos casos serían de data reciente.

Por Informe Jurídico 0218/2006 de 17 de julio, el Responsable de Asuntos Jurídicos de dicha entidad, concluyó y sugirió se ratifique como medida precautoria la prohibición de innovar en los predios objeto de saneamiento (polígono 01 y 02) y asimismo se disponga la medida precautoria de desalojo de dichos predios con relación a las personas que se encuentran asentadas de manera ilegal y que no fueron consignadas en las diferentes actuaciones dentro del proceso de saneamiento, notificándoles conforme el art. 47 del Decreto Supremo (DS) 25763 de 5 de mayo de 2000 (Reglamento de la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996), por tratarse de personas inciertas, en base a lo siguiente: a) Los representantes de la UMSS, por memorial de 8 de junio de 2006, solicitaron medidas precautorias de prohibición de innovar, desalojo de los avasalladores de los predios de la UMSS en proceso de saneamiento; b) El Informe de Inspección de Visu de 17 de julio de 2006, que expone la existencia de asentamientos humanos y construcciones de data reciente, posteriores a la evaluación técnico-jurídica y acuerdos conciliatorios de 21 de febrero, 10 y 15 de marzo de 2006, suscritos entre la UMSS, Kasa Mayu y otros; c) La existencia de medida precautoria de prohibición de no innovar de 13 de septiembre de 2006, en cuyo mérito se dictó la Resolución Administrativa (RA)011/2006 de 20 de marzo, que dispuso en su parte resolutiva la homologación de los mencionados acuerdos conciliatorios, como la intimación de las partes a dar estricto cumplimiento a los mismos y la prohibición de innovar, dentro el plazo de veinticuatro horas bajo conminatoria de ejecutarse dicha Resolución con ayuda de la fuerza pública y remitirse antecedentes al Ministerio Público; y, d) La emisión del Auto de 23 de marzo de 2006, que dispuso solicitar al entonces Prefecto y Comandante del departamento de Cochabamba, disponga auxilio de la fuerza pública, para el cumplimiento forzoso de las medidas precautorias dispuestas por la RA 011/2006, para el retiro de las mejoras introducidas en los predios.

En mérito al referido Informe Jurídico, El Director Departamental del INRA de Cochabamba dictó la RA 0049/2006 de 27 de julio, disponiendo la ratificación de la medida precautoria de prohibición de innovar el predio objeto de saneamiento; la medida precautoria de desalojo de los predios de los polígonos 01 y 02 con relación a las personas asentadas de manera ilegal, en el plazo perentorio de un día computable a partir de su notificación, bajo conminatoria de lanzamiento con ayuda de la fuerza pública, quedando encargada de su ejecución la Unidad de Saneamiento de la Dirección Departamental del INRA de Cochabamba.

Por el Informe de Evaluación Técnico-Jurídica de Saneamiento Simple de Oficio y habiéndose dictado la RS 228655 de 17 de abril de 2008, dentro del mencionado proceso de saneamiento, que en su art. 4 dispuso dotar dos parcelas de posesiones legales colectivas a favor de las comunidades “Pampas San Miguel” y “K’ara K’ara”, clasificadas como “propiedades comunarias”, conforme a especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos de los planos, debiendo en consecuencia proceder a la otorgación de títulos ejecutoriales colectivos, en una extensión superficial total de 50,0487 ha, correspondientes a la comunidad “Pampas San Miguel”.

De lo anterior, los accionantes refieren omisiones ilegales de los funcionarios y autoridades de la Dirección Departamental del INRA de Cochabamba, en la aplicación, cumplimiento y ejecución de las medidas precautorias dispuestas en el desarrollo del proceso de saneamiento con la finalidad de precautelar los derechos de posesión y de propiedad, ante las reiteradas denuncias formuladas de su parte con relación a asentamientos ilegales, que fueron constatados por dichas autoridades, omitiendo como restringiendo las disposiciones legales y agrarias en actual vigencia, como lo dispuesto por el art. 45 inc. b) del DS 29215 de 2 de agosto de 2007 (Reglamento a la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006), las atribuciones contenidas en el art. 46 incs. a), b) y g), en correlación al art. 46 inc. j) del citado cuerpo reglamentario, omisiones con las cuales se habría vulnerado los derechos mencionados, que les corresponde por “principio de naturalidad” sobre los precedentemente mencionados predios, transgrediendo los arts. 105 y 110 del Código Civil (CC), en concordancia con la Disposición Transitoria Primera de la Ley 3545. De la misma manera, no se habría dado cumplimiento a lo dispuesto por el Viceministro de Tierras, lo que dio lugar al “tráfico de tierras comunitarias”, con las suscripciones de documentos de transferencias, tipificadas como delitos de estafa, como determina el art. 17 del indicado DS 29215.

De igual manera señalan que las medidas precautorias de inmovilización de áreas, desalojo, paralización de trabajos y otros, deben ser oportunos, proporcionales a la amenaza con riesgo y responsabilidad de la autoridad que deba asumir con el apoyo de la fuerza pública y que al no haberse ejecutado las mismas, se ha vulnerado este derecho determinado en la referida Disposición Transitoria Primera de la Ley 3545.

Continúan indicando que se les restringe a demostrar lo determinado en el art. 397 de la Constitución Política del Estado (CPE), al haber sido avasalladas las tierras comunitarias, garantizadas constitucionalmente por los arts. 393 y 394 de la misma Norma Fundamental.Por todo lo expuesto, demuestran que en el proceso de saneamiento simple de oficio, existen resoluciones firmes que no han sido cumplidas por los Directores Departamentales del INRA de Cochabamba que se sucedieron en el cargo incluyendo el ahora demandado, por tratarse de una obligación constitucional, que compete a quien se halla en ejercicio actual de la función pública.

Finalmente, puesto que la presente acción tutelar tiende a la protección de los derechos colectivos como es el caso presente, por actos u omisiones en el cumplimiento de las resoluciones y acreditados la afectación de los derechos colectivos a la posesión y propiedad, de la comunidad “Pampas San Miguel”, de los estantes y habitantes de la citada comunidad, ante la subsistencia de la vulneración por el incumplimiento de las medidas precautorias, como de las instrucciones de autoridades del Estado como el Viceministro de Tierras.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los accionantes en representación de la comunidad “Pampas San Miguel” denuncian como lesionados sus derechos a la propiedad, a “la posesión”, de petición y al trabajo, citando al efecto los arts. 41.6, 48.II, 108.1, 112, 393, 394.III, 397.I y II de la CPE.

I.1.3. Petitorio

El accionante no efectúa un petitorio específico, solicitando únicamente se dicte “Resolución procedente” en el presente “recurso” de acción popular, “…por los actos ilegales cometidos; por no haber denunciado dichos actos al Ministerio Público como se tiene sugerido por el Informe de 24 de Enero de 2011, por el Vice-Ministro de Tierras y en cumplimiento al Art. 17 del DS Nº 29215 (…) dando lugar a perjuicios en los intereses de la COMUNIDAD PAMPAS SAN MIGUEL” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 4 de julio de 2011, según consta en el acta cursante de fs. 174 a 177 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante mediante su abogado, ratificó el contenido de la demanda de acción popular.

I.2.2. Informe del servidor público demandado

Jaime Copa Jorge, Director Departamental del INRA de Cochabamba, en audiencia manifestó: 1) La UMSS inició un proceso de saneamiento simple de terrenos, al que se adhirió la ahora parte accionante; sin embargo, posteriormente se separó el trámite en tres polígonos por razones técnicas, siendo este el polígono 02, que concluyó con la RS 228655 de 17 de abril de 2008, habiendo sido impugnada sólo por cinco personas en la vía contencioso administrativa ante el entonces Tribunal Agrario Nacional, donde cuatro de las demandas contencioso administrativas fueron resueltas, estando la última para sorteo y consiguiente resolución; lo que quiere decir que por disposición del “art. 82 de la Ley INRA, art. 75.V del Reglamento” (lo correcto es art. 76.V y 82.II del DS 29215), el INRA ya no tendría competencia para el conocimiento de la causa; 2) En la Resolución final del proceso de saneamiento que aún no se encuentra ejecutoriada debido a que todos los antecedentes se encuentran ante dicho Tribunal, no se estableció el desalojo de los presuntos asentamientos ilegales, para que pueda aplicarse en su caso el art. 453 “de la Ley INRA” (lo correcto es del DS 29215); 3) Mediante Ley 4145 de 29 de diciembre de 2009, se autorizó excepcionalmenteel cambio de uso de suelo para las áreas de “Pampas San Miguel”, “Kara Kara” y circundantes a “uso de suelo urbano-agrícola”, respetando las áreas agrícolas existentes al interior de las treinta y tres OTB de estas áreas, mismas que se sujetan al régimen del INRA, por lo que ante la petición de cumplimiento de la medida precautoria, el Director Departamental del INRA, pasó a conocimiento de la Unidad de Asuntos Administrativos y Judiciales, donde por Resolución de 15 de marzo de 2011, se dispuso inspección para la verificación del precio, para el 24 de igual mes y año, a partir de horas 9:30, habiéndose observado que todo el predio se encuentra urbanizado con viviendas terminadas y otras en construcción, sin poder distinguirse algún área agrícola, tampoco existe informe sobre la existencia de alguna resolución municipal que en cumplimiento del art. 2 de la mencionada Ley 4145, haya definido los proyectos de urbanización con planes sectoriales, que determine si existen predios agrícolas al interior del área y que establezcan la competencia del INRA para la protección legal; 4) Existen fundamentalmente dos razones para la improcedencia de la presente acción, la pérdida de competencia del INRA por haberse interpuesto la demanda contencioso administrativa, y la falta de competencia, por haberse determinado el cambio de uso de suelo de los predios conforme a la Ley 4145; 5) Por otra parte, no es el actual Director Departamental del INRA de Cochabamba quien incumplió con las medidas precautorias, consecuentemente no vulneró derecho alguno; y, 6) Siendo que éstas fueron impuestas por última vez el 2006, los ahora accionantes debieron pedir su cumplimiento oportuno ante la autoridad que ejercía la Dirección Departamental del INRA y no hacerlo ahora mediante la presente acción, cuando ya no tiene competencia para realizar actos dentro del proceso de saneamiento, conforme mandan las normas legales establecidas en los arts. 75.V (lo correcto es 76) y 82.II del “Reglamento de la Ley INRA” (DS 29215). Por lo que solicité se declare “improcedente” el “recurso”, con costas por los perjuicios que ocasiona al Estado su interposición infundada e incoherente.

I.2.3. Intervención del Ministerio Público

El representante del Ministerio Público, en audiencia requirió porque se declare “improcedente” el “recurso”, debido a que la acción no fue interpuesta oportunamente, toda vez que las medidas precautorias datan de hace muchos años atrás, la última del 2006 y los ahora accionantes no exigieron su cumplimiento cuando el INRA tenía competencia para hacerlas cumplir; actualmente la Ley 4145, autoriza excepcionalmente el cambio de uso de suelo para las áreas de “Pampas San Miguel”, “Kara Kara” y circundantes a uso de suelo urbano-agrícola, respetándose las áreas agrícolas existentes al interior de las treinta y tres OTB de estas áreas, y conforme he informado a la autoridad demandada, en la inspección realizada no se han identificado áreas agrícolas subsistentes, por lo que el INRA perdió competencia, incluso a partir de la finalización del proceso de saneamiento, conforme al art. 82.II “del Reglamento de la Ley 1715” (se refiere al DS 29215).

I.2.4. Resolución

La Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial - ahora Tribunal Departamental de Justicia - de Cochabamba, mediante Resolución de 4 de julio de 2011, cursante de fs. 178 a 188, denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: i) La acción popular no ampara todos los derechos fundamentales y constitucionales, habida cuenta de que sólo es de protección exclusiva de derechos colectivos e intereses difusos que tengan relación con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, el medio ambiente y otros de similar naturaleza consagrados por la Constitución; ii) Esta acción tampoco protege los derechos económicos, sociales y culturales, en los que se encuentran comprendidos los derechos a la propiedad, al trabajo, de la función social de la propiedad y de petición, denunciados como vulnerados en la presente acción, pues tales derechos resguardan una dimensión individual o particular y no colectiva; iii) Si bien resulta legítimo exigir que un bien inmueble ya sea terreno, casa o terreno agrícola para ser resguardado como parte del derecho a la propiedad privada, cumpla una función social, si esto es así, este derecho concluido.así como el derecho al trabajo, no guardan relación alguna con el patrimonio público al que hace referencia el art. 135 de la CPE; iv) De acuerdo a estos razonamientos, este Tribunal de garantías concluye que la acción popular como garantía para la protección de derechos e intereses difusos, no brinda protección al patrimonio privado, al tener la característica de ser individualizable a favor de determinadas personas, aunque éstas conformen una comunidad, por cuanto dicho derecho está tutelado por la acción de amparo constitucional; v) En el caso presente si bien se evidencia que la OTB “Pampas San Miguel” es una entidad colectiva con personalidad jurídica reconocida, cuyos representantes legales se han adherido al proceso de saneamiento simple iniciado por el Rector de la UMSS de los terrenos del ex fundo “La Tamborada”, y fueron beneficiados con la dotación de tierras a través del referido saneamiento, no es menos cierto de que cada miembro de la comunidad o grupo de individuos se beneficiaría de la propiedad exclusiva de esos terrenos, en áreas y extensiones determinadas, es decir, serán titulares de un patrimonio y de una propiedad privada; y, vi) En consecuencia, tomando en cuenta la naturaleza y finalidad de esta acción de defensa, se advierte que no existe el “carácter popular” de la misma, habida cuenta de que dichos terrenos no coinciden con la finalidad de defensa de los bienes de patrimonio público, por consiguiente no resulta procedente demandar bajo la figura de la acción popular la defensa de derechos individuales y la protección del patrimonio privado en su componente de derecho a la posesión, tomando en cuenta la delimitación y definición establecida en el art. 135 de la CPE, por lo que en la especie, nos encontramos frente a la ausencia de objeto y materia, aspecto que hace inviable la petición de los accionantes.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelaras ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, en el marco del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012, conforme la modificación efectuada por su Disposición Transitoria Segunda. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Personalidad jurídica reconocida a la “Comunidad Pampas San Miguel”, mediante Resolución Prefectural 0091/95 de 29 de septiembre de 1995, Resolución Municipal 1590/95 de 22 de septiembre de 1995, Registro 03010102 de 4 de octubre de 1995, del municipio de Cochabamba, por la que se reconoció a sus afiliados como únicos y absolutos beneficiarios, guardándoles las garantías y seguridades que las leyes les confieren. Dado y firmado por el entonces Prefecto del Departamento y Secretario General de la Prefectura, ambos de Cochabamba el 4 de octubre de 1995 (fs. 7).

II.2. Copia legalizada del Libro de actas 1, gestión 2009, perteneciente a “Comunidad Pampas San Miguel” de un folio referido al acta de elección de mesa directiva, que refiere: “…en conformidad a los usos y costumbres, respetando la equidad de género, con estricto apego a la Constitución Política del Estado y las Leyes de la República, se procedió a la misma y por mayoría absoluta de votos elegidos los siguientes: Elisa Laime Velasco, Secretaria General; Roman Velasco Cueto, Secretario de Relaciones; Juan Carlos Laime Salguero, Secretario de Actas; María Teresa Salguero Alvarez, Secretaria de Hacienda; Rubén Catari Catari, Secretario de Organización; Willy Chileno Laime, Secretario de Deportes; Gonzalo Catalán Laime, Secretario de Conflictos; Angélica García Andrade, Secretaria de Prensa y Propaganda; María Salguero Mamani, Secretaria de Vinculación Femenina;Milton Rojas Jaime, Vocal I; Esperanza Valles, Vocal II; y, Gabriela Panoso, Vocal III” (fs. 4 y vta.);

Copia legalizada del Libro de actas 1, gestión 2009, perteneciente a la referida comunidad de tres folios, referidos al acta de posesión de la mesa directiva (fs. 5 a 6).

II.3. RA 011/06 de 20 de marzo de 2006, emitida por el Director Departamental del INRA de Cochabamba, por la que se resolvió: a) Disponer la homologación en todas sus partes de los acuerdos conciliatorios de 21 de febrero, 10 y 15 de marzo, todos de 2006, entre la UMSS, K’asamuya y otros, por tener calidad de cosa juzgada; b) Habiéndose dispuesto en reiteradas oportunidades la prohibición de no innovar como medida precautoria, intima a las partes a dar cumplimiento tanto a los acuerdos conciliatorios como a la señalada medida precautoria dentro del plazo de veinticuatro horas, bajo conminatoria de ejecución con ayuda de la fuerza pública, asimismo de remitirse antecedentes al Ministerio Público; y,

c) Queda encargado de la ejecución de su cumplimiento la Unidad de Saneamiento de esta Dirección (fs. 59 a 60).

II.4. Informe de Inspección de Visu de 17 de julio de 2006, emitido por la Encargada de Conflictos y el Ingeniero Evaluador de la Dirección Departamental del INRA de Cochabamba, en base a la existencia de demasiadas denuncias de asentamientos, construcciones, mejoras y otros en la zona “La Tamborada”; dicho informe confirma las denuncias presentadas, indicando que las mencionadas construcciones abarcan las áreas correspondientes al polígono 01 Granja Experimental y 02 Fracción Forestal, además señala que: “...las construcciones, carpas y mejoras se encuentran en una superficie total aproximada de 204 ha. Asimismo, debemos referir que estos trabajos y asentamientos son posteriores a la realización de las pericias de campo y en muchos de los casos son de data reciente” (fs. 52 a 53).

II.5. Informe Jurídico 0218/2006 de 17 de julio, que en base al Informe de Inspección de Visu de la misma fecha (Conclusión II.4 del presente fallo), la RA 011/06 de 20 de marzo de 2006, Auto de 23 de marzo de 2006 y RA 091/2006, las cuales dispusieron conforme a la medida precautoria de prohibición de innovar y auxilio de la fuerza pública para su cumplimiento, concluye y sugiere porque se ratifique la prohibición de innovar en los predios objeto de saneamiento (polígono 01 y 02), se disponga medida precautoria de desalojo bajo conminatoria de lanzamiento con ayuda de la fuerza pública, con la respectiva notificación a las personas asentadas ilegalmente (fs. 54 a 55).

II.6. RA 0049/2006 de 27 de julio, emitida por el Director Departamental del INRA de Cochabamba, por la que dispuso: 1) Ratificar la medida precautoria de prohibición de innovar en el predio objeto de saneamiento; 2) La medida precautoria de desalojo en los predios de los polígonos 01 y 02 con relación a las personas asentadas de manera ilegal, bajo conminatoria de lanzamiento con ayuda de la fuerza pública; y,

3) Quedando encargados de su ejecución la Unidad de Saneamiento de esta Dirección (fs. 56 a 58).

II.7. RA 007/2008 de 16 de febrero, emitida por el Director Departamental a.i. del INRA de Cochabamba, por la cual dispuso en calidad de medidas precautorias la prohibición de asentamientos, paralización de trabajos, prohibición de innovar y no consideración de transferencias de predios objeto de saneamiento, expropiación o reversión, encomendando su cumplimiento a la Unidad de Saneamiento de la Dirección Departamental del INRA de Cochabamba, requiriéndose el apoyo de la fuerza pública para su ejecución si fuera necesario (fs. 108 a 109).

II.8. RS 228655 de 17 de abril de 2008, por la que en el punto 4 de su parte decisoria, resolvió: dotar dos parcelas de posesiones legales colectivas a favor de la comunidad “Pampas San Miguel” y “K’ara K’ara” que acreditaron su personalidad jurídica, clasificadas como propiedades comunitarias, conforme a especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos de los planos,debido en consecuencia proceder a la otorgación de los títulos ejecutoriales colectivos (fs. 62 a 76).

II.9. Copia legalizada del memorial presentado el 13 de octubre de 2008, dirigido al Director Departamental del INRA de Cochabamba, suscrito por los dirigentes de la Asociación Agropecuaria “Fracción Forestal”, por el cual reiteraron denuncias de loteamientos por parte de “seudo dirigentes” (fs. 118 a 121); mereciendo el proveído de 15 de octubre de 2008, que dispuso en lo principal este sea el proveído de 3 del mismo mes y año (fs. 121).

II.10. Copia legalizada del memorial presentado el 5 de noviembre de 2008, al Director Departamental del INRA de Cochabamba, por el cual Elisa Laime Velasco, Milton Marcos Rojas Laime, Juan Carlos Laime Salguero y otros, por el que reiteraron denuncia y solicitaron medidas precautorias a objeto de garantizar la ejecución del procedimiento agrario; escrito que mereció el proveído de 6 de noviembre de 2008, por el cual el Director Departamental del INRA de Cochabamba, en lo principal pasó a conocimiento del Responsable de Asuntos Administrativos, constando a continuación firma del referido funcionario Responsable, sin proveído alguno (fs. 115 a 117 vta.).

II.11. Memorial presentado el 4 de diciembre de 2008, por los dirigentes de la Asociación Agropecuaria “Fracción Forestal”, al Director Departamental del INRA de Cochabamba, por el cual reiteraron las denuncias de loteamientos por parte de “seudo dirigentes”, pidiendo se de cumplimiento a la Resolución “2008” (RA 007/2008) de 16 de febrero de 2008 y de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 3545 (fs. 122 a 124 vta.); decreto de la misma fecha, que dispuso en lo principal se presente y pase a conocimiento del Responsable de Asuntos Administrativos y Judiciales a objeto de considerar lo expuesto en el memorial y proceder conforme a derecho (fs. 125).

II.12. Copia legalizada de Certificación 004 de 10 de febrero de 2009, emitido por el Director Departamental a.i. del INRA de Cochabamba, por el cual acreditó: “...en el punto 4 de la Resolución Suprema 228655 dispone DOTAR la parcela de posesiones legales de la COMUNIDAD PAMPAS SAN MIGUEL clasificadas como PROPIEDADES COMUNARIAS, ubicada en la sección primera, provincia Cercado del departamento de Cochabamba por una superficie de 50.0487 Ha. Que la propiedad Comunaria de acuerdo a lo dispuesto por el Art. 41 numeral 6 de la Ley 1715 modificada por Ley 3545, ‘Las propiedades Comunarias son aquellas tituladas colectivamente a comunidades campesinas y ex haciendas y constituyen la fuente de subsistencia de sus propietarios. Son inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivas, inembargables e imprescriptibles, en merito a la citada disposición legal el INRA no tiene facultad alguna para autorizar el fraccionamiento de una Propiedad Comunaria’” (sic) (fs. 78).

II.13. Memoriales dirigidos al entonces Prefecto del departamento de Cochabamba, presentados el 28 de octubre de 2008, 19 de enero y 25 de febrero de 2009, por los comunarios de “Pampas San Miguel”, “Kara Kara” y circundantes por el que denunciaron y reiteraron denuncias de loteamientos ilegales y construcciones ilegales en “Pampas San Miguel”, “Tiquirani” y otros; y, pidieron se haga cumplir con la prohibición de innovar dispuesta por el INRA de Cochabamba (fs. 126 a 131 vta.); Informe SDJ-425/2009 de 25 de marzo, emitido por la Secretaria Departamental Jurídica de la entonces Prefectura del departamento de Cochabamba, sobre las denuncias de loteamientos, y construcciones ilegales en “Pampas San Miguel”, recomendando: i) Convocar a una reunión al Director Departamental del INRA para resolver el conflicto, por ser la única entidad que puede hacerlo ya que cuenta con todos los antecedentes del proceso de saneamiento; y, ii) Como última instancia sugirieron que los afectados acudan ante el Viceministerio de Tierras, presentando las denuncias por escrito contra las actuaciones del INRA (fs. 134 a 136).II.14. Copia legalizada de memorial presentado el 5 de febrero de 2009, ante el Director Departamental del INRA de Cochabamba, por los comunarios de “Pampas San Miguel”, a través del cual reiteran denuncias de incumplimiento por parte de “loteadores” en relación a la prohibición de innovar y otras medidas precautorias dispuestas, pidiendo en su Otrosí I, certificación (fs. 111 a 113 vta.); mismo que es puesto a conocimiento de la Responsable de Asuntos Administrativos y Jurídicos del INRA, que dispuso: “A lo principal, elabórese la certificación solicitada” (fs. 114).

II.15. Copia legalizada de memorial de 17 de febrero de 2009, presentado al “Alcalde Municipal de Cercado”, suscrito por los comunarios de “Pampas San Miguel”, pidiendo paralización y demolición de construcciones ilegales en predios colectivos y otros en dicha comunidad y circundantes; ante colocado ilegal de alumbrado público en predios agrícolas agrarios, con prohibición de innovar y otras medidas precautorias solicitaron el retiro de dicho alumbrado público a las ilegales construcciones, entre otros (fs. 103 a 106 vta.).

II.16. Copias legalizadas de memoriales presentados al Viceministerio de Tierras el 7 de abril de 2009, 19 de agosto y 9 de septiembre de 2010, por parte de los comunarios de “Pampas San Miguel” y circundantes por el cual denunciaron loteamientos ilegales en dicha comunidad y circundantes, y solicitaron orden de desalojo forzoso de los “autores” (fs. 137 a 139 vta. y 141 a 142 vta.); Informe MDRyT/VT/DGT/UST/02/2011 de 24 de enero, emitido por la Unidad de Saneamiento y Titulación del Viceministerio de Tierras dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, mediante el que indicó: “Ante la recurrente denuncia de loteamiento de áreas colectivas, dotada en favor de la Comunidad Pampas San Miguel, y existiendo indicios de estos hechos, en el marco de la disposición contenida en el Art. 17 del DS 29215, se sugiere que el INRA Nacional tome acciones legales correspondientes a través de su Dirección Departamental” (fs. 143 a 144), informe que fue remitido a la Dirección Nacional del INRA, mediante nota MDRyT/VT/DGT/021/2011 de 28 de enero, y recibido el 3 de febrero de 2011, en Secretaría General del INRA (fs. 145).

II.17. Memorial presentado el 21 de febrero de 2011, a la Dirección Departamental del INRA de Cochabamba, por los dirigentes de la comunidad “Pampas San Miguel” solicitando se dé cumplimiento al informe emitido por el Viceministerio de Tierras (fs. 146 a 148); provido de 15 de marzo de 2011, emitido por el Responsable de Asuntos Administrativos y Judiciales a.i. del INRA de Cochabamba por el que se dispuso señalar día y hora de inspección para la verificación del predio “Fracción Forestal” (fs. 149); Informe SAN-SIM US 048/2011 de 26 de marzo, sobre inspección efectuada en cumplimiento al mencionado provido, mismo que concluyó señalando: “...esta propiedad comunaria actualmente cuenta con un número importante de construcciones de diferentes características, que a la vista tiene configuración urbana (...) donde además algunas viviendas siguen en proceso de construcción, lo que evidencia el fraccionamiento denunciado por los representantes de la Comunidad Pampas San Miguel” (fs. 150 a 151).

II.18. Sentencia Agraria Nacional 05/2010 de 20 de enero (fs. 79 a 83 vta.); Sentencia Agraria Nacional 12/2010 de 11 de junio (fs. 84 a 88); y, Sentencia Agraria Nacional 41/2010 de 14 de octubre (fs. 89 a 95); todas las cuales declararon improbadas las demandas contencioso administrativas presentadas por: a) Basilia Laime Velasco; b) Juan Carlos Laime Salguero y otros, como representantes de la comunidad agraria “Fracción Forestal”; y, c) Elisa Laime Velasco, respectivamente.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes en representación de la comunidad Ex Fundo “La Tamborada” Fracción Forestal OTB “Pampas San Miguel” Tiquirani, señalan que se vulneraron los derechos de los integrantes de dicha Comunidad, al disponer de aproximadamente 100 hectáreas de superficie en posesión, uso y aprovechamiento por los comunarios, como consecuencia de una resolución administrativa que determinó la aprobación de su catastro poblacional y urbanístico parcial para dicho predio, con posterioridad a la emisión y aprobación de la Ley Municipal que reglamenta áreas extra urbanas.

Se argumentó que dicha disposición, por parte de las instancias administrativas competentes, vulnera el régimen de posesión y aprovechamiento acordado por los integrantes de la comunidad, el cual se sustenta en una tradición y normativa específica aplicable a comunidades agrarias y forestales, como había sido reconocido previamente por diferentes instancias nacionales.comunidad, a la propiedad, a la posesión, al trabajo y de petición, por cuanto dentro del proceso de saneamiento simple de oficio tramitado ante el INRA de Cochabamba, siendo la comunidad parte en dicho proceso, en reiteradas oportunidades se denunciaron asentamientos ilegales, loteamientos, construcciones y mejoras realizadas por personas ajenas al mencionado proceso en áreas colectivas de la comunidad (declaradas mediante RS 228655) emitiéndose por parte de la Dirección Departamental del INRA de Cochabamba diferentes Resoluciones Administrativas, que dispusieron medidas precautorias de prohibición de innovar y de desalojo bajo conminatoria de ejecución con ayuda de la fuerza pública; sin embargo, ninguna de estas disposiciones fueron ejecutadas por parte de las personas que se sucedieron en el cargo de Director Departamental del INRA de Cochabamba, incluido el ahora demandado, ocasionando que sus tierras comunitarias sean avasalladas y por consiguiente perjudicando los derechos colectivos de la comunidad. En consecuencia corresponde realizar el análisis correspondiente a fin de verificar los hechos denunciados y en su caso conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La acción popular, su naturaleza jurídica, carácter informal y ámbito de protección

Luego de la incorporación de esta nueva acción de defensa, en la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, tanto la naturaleza jurídica de esta acción tutelar, así como sus requisitos de admisibilidad y contenido fueron desarrollados por la jurisprudencia constitucional en el siguiente sentido: “...configurada en la Constitución Política del Estado como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: a) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; b) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; c) Tiene como propósito la protección de derechos e intereses colectivos -y difusos- reconocidos por la Constitución Política del Estado.

Por otra parte, la acción popular está integrada por una serie de actos de procedimiento como la demanda, el informe, la audiencia, la resolución y posterior revisión por el Tribunal Constitucional, que configuran un proceso constitucional autónomo, de carácter extraordinario, tramitación especial y sumaria, en el que se impugna la lesión de derechos colectivos o difusos, existe en tal sentido una pretensión, partes discrepantes, un procedimiento específico conforme al cual se desarrolla la acción, y un juez o tribunal que la resuelve.

Cabe resaltar que esta acción está prevista en nuestra Ley Fundamental como una acción de defensa, entendiéndola como el derecho que tiene toda persona -individual o colectiva- de solicitar la protección a sus derechos e intereses colectivos -o difusos-; de ahí que también se configure como una garantía prevista por la Ley Superior, con una triple finalidad: 1) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; 2) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, 3) Restitutoria, por cuanto se restituye el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior” (SC 1018/2011-R de 22 de junio).

III.1.1. Ámbito de protección

En el mismo sentido que lo previsto en el art. 135 de la CPE, el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo), en cuyo marco de competencia se dilucida el presente caso, establece que: “La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de lasautoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados” (el resaltado es nuestro).

No obstante el texto transcrito, similar al contenido en la Norma Fundamental, con relación a la definición de esta acción tutelar en base a la cual, la ya citada SC 1018/2011-R a través de una interpretación sistemática, incorporó dentro de su ámbito de protección a los derechos e intereses difusos, que en realidad correspondían a los derechos descritos en el antes mencionado precepto constitucional; vía jurisprudencia, dicha interpretación amplió el catálogo de derechos protegidos por esta acción de defensa en base al principio de interdependencia e interrelación de los derechos, a través de la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, por la cual se estableció también dentro de su ámbito de tutela: “b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso - diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos (…)

c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalen o hagan efectivos a los mismos” (las negrillas nos corresponden.

III.1.2. Sobre el principio de informalismo que rige esta acción tutelar