0140/2012

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por lesión a los derechos al debido proceso, defensa e impugnación, por cuanto en el proceso disciplinario seguido contra el accionante, se suprimió la posibilidad de que la Resolución administrativa sancionatoria, que resolvió aplicarle la sanción de descenso a un cargo inferior y designarlo a otra Unidad Educativa en calidad de profesor pueda ser revisada por un tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica, siendo procesado y sancionado disciplinariamente en única instancia.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.2.1. De los antecedentes del caso se evidencia que dentro del proceso disciplinario seguido en contra del accionante en su condición de Director del nivel secundario de la Unidad Educativa Buenas Nuevas de la ciudad de Santa Cruz, Bartolomé Puma Velásquez, Director Departamental de Educación de Santa Cruz -codemando- pronunció tanto la Resolución de revocatoria 024/2011 de 7 de mayo (Conclusión II.4) como la Resolución jerárquica 035/2011 de 18 de julio (Conclusión II.5). De este hecho, por demás lesivo a derechos fundamentales y garantías constitucionales como se precisará más adelante, se desprende varios razonamientos: i) Que en el proceso disciplinario sustanciado contra el ahora accionante, se suprimió la posibilidad de que la Resolución administrativa sancionatoria 007/21-04-2011, que resolvió aplicarle la sanción de descenso a un cargo inferior y designarlo a otra Unidad Educativa en calidad de profesor pueda ser revisada por un tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica (CIDH, caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica, Sentencia de 2 de julio de 2004, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). ii) Que el accionante, en los hechos, fue procesado y sancionado disciplinariamente en única instancia, precisamente por la supresión de la posibilidad de impugnar la decisión sancionatoria cuestionada de adversa por un tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica. Ello ocasionó que el proceso disciplinario sancionador contra el accionante, que goza de garantías mínimas, una de ellas, el debido proceso, se convierta en un proceso de única instancia de facto, cuando el legislador ha reconocido la doble instancia instituyendo precisamente el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, conforme a los cuales deben procederse en la vía de impugnación administrativa. Recursos administrativos que como se analizó anteriormente no están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la medida que aseguren la eficacia material de los derechos a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y el derecho a la defensa en la fase impugnativa. Es decir, como efecto de la supresión del recurso jerárquico, también fueron suprimidos los derechos fundamentales referidos, los que reconocen a quienes han intervenido en un proceso disciplinario sancionador la posibilidad de controvertir, impugnar o cuestionar la Resolución sancionatoria de primera instancia ante una autoridad administrativa superior y diferente a la que emitió la sanción, para que ésta revise y corrija los defectos, vicios o errores jurídicos en los que hubiera podido incurrir la autoridad de primera instancia. Situación que la presente acción de amparo constitucional, debe corregir, dado que su ámbito de protección de acuerdo a la norma contenida en el art. 128 de la CPE, “…tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman los derechos reconocidos por la Constitución y la ley”. De otro lado, ese acto ilegal, ocasionó que el ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria de la Administración Pública reconocido por el orden constitucional se convierta en arbitrario e ilícito, al no haber encontrado límites en el respeto de garantías mínimas, entre ellas, la garantía al debido proceso, el que en su dimensión de principio es el que debe guiar el ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria de la administración del Estado”.

Voto disidente

La SC 0140/2012 tiene el voto disidente de la Dra. Ligia Velásquez, quien manifiesta su acuerdo con la concesión de la tutela, pero señala que debió precisarse que la garantía de competencia como elemento del juez natural y por ende, del debido proceso, debe ser tutelada por el recurso directo de nulidad, pero que de manera excepcional, en aplicación del principio pro actione, se ingresa al análisis a través de la acción de amparo constitucional, por existir una manifiesta, irreparable y grosera usurpación de competencias.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0140/2012

Sucre, 9 de mayo de 2012

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 00087-2012-01-AAC

Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 06 de 2 de febrero de 2012, cursante de fs. 97 a 100, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Francisco Vedia Aldana contra Daniel Quispe Manchego, Director Distrital de Educación III y Bartolomé Puma Velásquez, Director Departamental de Educación ambos de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

El accionante mediante memorial presentado el 19 de enero de 2012, cursante de fs. 69 a 77 vta., manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Señala que es profesor con más de veinte años de ejercicio profesional en el Magisterio y que en su condición de Director del nivel secundario de la Unidad Educativa “Buenas Nuevas” de la ciudad de Santa Cruz, con una hoja de vida sin tacha y con el reconocimiento de autoridades, padres de familia y estudiantes constituidos en Juntas Escolares y Juntas Vecinales, decidió generar y consolidar un ambicioso y a la vez noble proceso de integración con la Comunidad Educativa del barrio “Unión”, que se encuentra en la zona del Plan 3000, proyecto que se emprendió con éxito con el apoyo de la Misión Sueca Libre en Bolivia. Sin embargo, como emergencia que Fanny Hurtado Paz, -quien también trabajó en el mencionado proyecto y, por lo mismo, conocedora del destino de los recursos recaudados-, denunció ante la Dirección Distrital de Educación III de la ciudad de Santa Cruz una serie de hechos infundados relativos a supuestas exacciones a los padres de familia situación que motivó se inicie proceso sumario administrativo interno en su contra.

Dentro de la sustanciación del proceso sumario referido, el 25 de abril de 2011 fue notificado con la Resolución Administrativa (RA) 007/21-04-2011 (Auto Final de proceso disciplinario administrativo), emitido por el Tribunal Disciplinario Administrativo de la referida Dirección, por el cual se le hizo conocer que fue retirado de sus funciones como Director del nivel secundario de la Unidad Educativa “Buenas Nuevas”, cargo que ostentaba fruto de un proceso de institucionalización y se le aplicó la sanción de descenso a un cargo inferior.

Contra dicha Resolución interpuso recurso de revocatoria que fue resuelto por RA 024/2011 de 7 de mayo, notificada con dos tenores diferentes, ratificando el fallo emitido por el Tribunal Disciplinario Administrativo de la Dirección Distrital de Educación III del departamento deSanta Cruz, fallo que al ser lesivo a sus intereses impugnó a través de recurso jerárquico el 5 de julio de 2011, el cual concluyó con el silencio administrativo positivo por parte del Ministerio de Educación, por haber pasado noventa días hábiles sin que dicha autoridad hubiera pronunciado resolución, quedando ejecutoriado y con calidad de cosa juzgada. Es decir, al haber sido presentado el recurso jerárquico el 5 de julio de 2011, sus efectos se produjeron el 11 de noviembre del mismo año, fecha en la que caducó el plazo establecido de noventa días hábiles administrativos con que contaba dicha autoridad para resolver expresamente el recurso jerárquico interpuesto. Sin embargo, el Director Distrital de Educación III de Santa Cruz, no cumplió ni ejecutó tácitamente determinado por el referido Ministerio de Educación, conforme prueba con la carta notariada remitida el 12 de diciembre del citado año.Educativa sólo será posible cuando alguno de los órganos de participación popular en educación lo pida, es decir, no prevé la posibilidad de una sola denuncia como ocurrió en su caso y si bien hubo una segunda denuncia, ésta nunca le fue notificada; b) La resolución administrativa sancionadora en su contra carece de fundamentación jurídica; c) El Director Distrital de Educación III de la Capital en lugar de remitir el recurso jerárquico ante el Ministerio de Educación, conforme lo establece el art. 66.III de la LPA, dictó el mismo usurpando funciones de dicha entidad, inoservando el principio administrativo de avocación consagrado en el art. 9 de la LPA, que para operar tiene que ser a través de resolución expresa y motivada; y, d) Se ha lesionado el derecho a la salud de su representado porque al haberlo cesado injustamente de su cargo ya no tiene seguro social de corto plazo y requiere del mismo porque tiene la enfermedad de chagas."La parte demandada, solicitó aclaración y enmienda en la audiencia señalando que el hecho de anular solamente las resoluciones de revocatoria y jerárquico determina que el Tribunal de garantías está dando por bien hecho la resolución administrativa sancionadora dictada en contra del accionante y que no está claro si se anula o no. A cuya solicitud, en vía de aclaración el Tribunal de garantías señaló que: a) No se anuló el procedimiento administrativo sino las Resoluciones de revocatoria y jerárquica; y, b) No se puede ejecutar la Resolución sancionatoria por el principio de presunción de inocencia (art. 74 de la LPA), porque no se encuentra ejecutoriada, lo cual implica la forzosa e imperiosa restitución del accionante al cargo que anteriormente ejercía con todos los salarios y derechos inherentes que le correspondía a sus funciones. Es decir, esa Resolución recién podrá ser ejecutada después de ser resueltos los recursos de revocatoria y jerárquico, cuando adquieran la calidad de cosa juzgada.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Al no haber encontrado consenso en sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:

II.1. Por memorando de designación 000999, Francisco Vedia Aldana fue institucionalizado como Director del nivel secundario de la Unidad Educativa “Buenas Nuevas” de la ciudad de Santa Cruz.

II.2. Dentro del proceso disciplinario administrativo seguido a denuncia de Fanny Hurtado Paz, Directora del nivel primario, turno mañana de la Unidad Educativa Fiscal Evangélica “Buenas Nuevas” contra Francisco Vedia Aldana, Director del nivel secundario, turno mañana de la misma Unidad Educativa -ahora accionante-, mediante RA 003/18-03-2011, el Tribunal Disciplinario Administrativo III de la Dirección Distrital de Educación III de Santa Cruz, pronunció Auto Inicial del proceso disciplinario por faltas graves y muy graves contenidas en la RS 212414 en los siguientes artículos: 10 inc. d) exacción a los padres de familia, 10 inc. o) venta de uniforme y distintivos dentro la Unidad Educativa, 11 inc. b) no rendición de cuentas recaudadas por concepto de la pesca milagrosa, dineros recaudados por rifas, quermeses y otras actividades, 10 inc. p) maltrato físico y psicológico a los alumnos establecido en el Reglamento Interno, 10.ll compra de libros sin darle uso y la no aplicación del Plan de Estudio del Ministerio de Educación, y 11 inc. a) reincidencia voluntaria de resistencia a disposiciones superiores (fs. 41 a 43).

II.3. Después de la presentación de pruebas de cargo y descargo, el Tribunal Disciplinario Administrativo III de la Dirección Distrital de Educación III de Santa Cruz, por RA 007/21-04-2011, dictó el Auto Final de proceso disciplinario administrativo, resolvió aplicar la sanción de descenso a un cargo inferior establecido en el art. 13 (tipificación de sanciones) inc. b) (sanciones por faltas graves) “3era parte” al profesor Francisco Vedia Aldana en calidad de Director del nivel secundario de la Unidad Educativa fiscal “Buenas Nuevas” del turno de la mañana. Sanción que se aplicará desde el momento de su notificación con el presente Auto, debiendo el Director Distrital de Educación III, designar al ahora accionante en otra Unidad Educativa donde exista acefalía en calidad de profesor de acuerdo a su especialidad (fs. 48 a 53).

II.4. Contra dicha Resolución, el accionante interpuso recurso de revocatoria el 28 de abril de2011, que fue resuelto por el Director Departamental de Educación de Santa Cruz, Bartolomé Puma Velásquez, mediante RA 024/2011, de 7 de mayo (fs. 54 a 55), ratificando el fallo emitido por el Tribunal Disciplinario Administrativo de la Dirección Distrital de Educación III de Santa Cruz. (fs. 6 a 7) II.5. Por memorial de 5 de julio de 2011, el accionante interpuso ante la Dirección Departamental de Educación Santa Cruz, recurso jerárquico (fs. 8 a 14) que fue resuelto por RA 035/2011, de 18 de julio, por Bartolomé Puma Velásquez, Director Departamental de Educación, rechazando el recurso jerárquico en aplicación a lo establecido en el art. 31 del DS 23968 de 24 de febrero de 1995 (fs. 61 a 62) II.6. Por nota de 7 de diciembre de 2011, dirigida al Director Distrital de Educación III de Santa Cruz, el accionante y otras solicitaron su reincorporación a los cargos de Dirección en la Unidad Educativa “Buenas Nuevas” en cumplimiento del fallo del recurso jerárquico presentado ante el Ministerio de Educación y culturas, señalando que mereció una respuesta favorable a su petición, por haberse operado el silencio administrativo positivo según lo dispuesto en el art. 67.II del la LPA y por ende proceda a su reincorporación como Director de la Unidad Educativa (fs. 59 y 60), que fue resuelta por proveído de 12 del mismo mes y año, por el Director Distrital de Educación III de Santa Cruz, en sentido de que dicha solicitud era impertinente e improcedente “…todo vez que el recurso planteado ha sido reiterado y que a la fecha el mismo se encuentra ejecutoriado y al no existir recurso ulterior, se mantiene firme sustentado al fallo donde se impone la sanción la remoción al cargo de docentes” (fs. 58). II.7. Por memorial presentado el 4 de agosto de 2011 ante el Ministerio de Educación, el accionante señalando que no tiene respuesta a su recurso jerárquico, solicitó para que por la sección correspondiente corra en traslado a su domicilio procesal que es la ciudad de La Paz, el último recurso con más su expediente completo de proceso disciplinario administrativo instaurado en su contra ya que hace veintiún días que se encuentra en el Tribunal Departamental de Educación de Santa Cruz (fs. 63 a 64) III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO El accionante alega la vulneración de sus derechos al debido proceso, la seguridad jurídica, al trabajo y estabilidad laboral, seguridad social y a la vida, toda vez que dentro del proceso disciplinario seguido en su contra en condición de Director del nivel secundario de la Unidad Educativa “Buenas Nuevas” de la ciudad de Santa Cruz, el Tribunal Disciplinario Administrativo de la Dirección Distrital de Educación III del departamento de Santa Cruz, le sancionó con el descenso a un cargo inferior, contra cuya resolución recurrió de revocatoria y jerárquico, último recurso que concluyó con el silencio administrativo positivo por parte del Ministerio de Educación, por haber pasado noventa días hábiles sin que dicha autoridad hubiera pronunciado resolución, quedando ejecutoriada y con calidad de cosa juzgada; señalando como actos lesivos, los siguientes: 1) La Resolución administrativa sancionadora, que le sancionó con el descenso a un cargo inferior carece de fundamentación jurídica; 2) El Director Departamental de Educación, usurpando competencias del Ministerio de Educación, emitió tanto la Resolución de revocatoria como la jerárquica; y, 3) Al haberse operado el silencio administrativo positivo, el Director Distrital de Educación - codemandado- debió cumplir y ejecutar lo tácitamente determinado por el Ministerio de Educación, lo que no ocurrió conforme se advierte del tenor del proveído de 12 de diciembre de 2011. En consecuencia corresponde determinar en revisión, si se concede o no la tutela solicitada. III.1. El ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria del Estado debe respetar, entre otras la garantía del debido proceso. Su sustento, el modelo de Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e intercultural.Conforme se desarrolló en la SCP 0112/2012 de 27 de abril de 2012, existen consecuencias del nuevo modelo de Estado Constitucional de Derecho, Plurinacional Comunitario e Intercultural asumido en la Constitución de 2009 en el razonamiento jurídico de los jueces a la hora de cumplir su labor decisoria cotidiana. Entendimiento que se hace extensivo también, de manera general, en el razonamiento jurídico de las servidoras y servidores públicos del Estado, del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, cuando ejercen potestades administrativas, entre ellas, la potestad sancionadora de la administración pública.

Una de las consecuencias, es que el razonamiento jurídico de las servidoras y servidores públicos del Estado, del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, debe partir de la Constitución Política del Estado, de sus normas constitucionales-principios atendiendo las características del nuevo modelo de Estado que los sustentan.

La referida Sentencia Constitucional Plurinacional, refiere que: “Las normas constitucionales-principios en la Constitución boliviana, son la pluralidad de valores, principios, derechos fundamentales no sólo individuales (liberales y sociales) sino un amplio catálogo de derechos y garantías, principios y valores plurales y colectivos que la constitución representa como un pacto de postulados distintos y hasta veces contradictorios, pero que al final deben coexistir. En esta situación se requiere más ponderación que subsunción, que transforme las promesas constitucionales en realidades constitucionales”.

Más adelante dicha Sentencia Constitucional Plurinacional precisó que las normas constitucionales principios: “...no son otra cosa que los valores, principios, derechos fundamentales y garantías constitucionales, es decir, la 'moral objetivada-positivada, 'meta-normas' que informan, orientan al poder público y a la conveniencia social, las relaciones entre el ciudadano y el Estado y entre particulares, que si bien se agotan en su positivización constitucional, empero encuentran una construcción judicial constante, siempre y cuando se salvaguarde la unidad del ordenamiento, es decir, su coherencia” (las negrillas y subrayado nos corresponden).

El mismo fallo, respecto al valor normativo, jerarquía y obligatoriedad de las normas constitucionales principios, puntualizó que “...las normas constitucionales-principios, establecidos en el texto constitucional tienen validez normativa, prelación jerárquica y son obligatorias respecto a las normas constitucionales-reglas y con mayor con relación respecto a las normas legales-reglas (contenidas en las leyes en sentido general sustantivas o procesales) por el sólo hecho de estar inscritas en la Constitución, una Constitución ideada dentro del modelo de Estado Constitucional, con todo lo que ello implica”.

De esa concepción, respecto al ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria del Estado, se desprenden dos temas, que se sustentan en normas constitucionales-principios del nuevo modelo de Estado: 1) El fundamento de su ejercicio y, 2) Los límites a ese ejercicio, que encuentran una barra de contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una de ellas, el debido proceso.

1) El ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, en el ámbito disciplinario, permite a la administración pública en sus distintos órganos e instituciones del nivel central y de las diferentes entidades territoriales autónomas imponer sanciones a sus servidoras y servidores públicos para garantizar que se cumplan los fines y funciones esenciales del Estado previstos en la Constitución y la ley conforme refiere el art. 9 de la CPE, siendo ese su fundamento. En efecto, son la Constitución, la legislación y reglamentación del nivel central y de las entidades territoriales autónomas que en ese cometido le confieren a la Administración Pública la potestad y facultad de aplicar, en vía disciplinaria, diversos tipos de sanciones a sus servidoras y servidores públicos.2) Ahora bien, el ejercicio de la potestad de las entidades públicas de imponer sanciones disciplinarias a sus propios servidores públicos, está subordinado y limitado al respeto de determinadas garantías mínimas, entre ellas, la garantía del debido proceso, por cuanto ello controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se torne en ilícita. Ello, en aras de la búsqueda de la materialización de los valores, en los que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE), que en lo conducente, al ámbito sancionador disciplinario, principalmente son el de justicia y armonía.

III.1.1. El debido proceso en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado

a) El debido proceso, está reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE, art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

El art. 115.II de la CPE, reconoce que: “El Estado garantiza el derecho al proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

A su vez, el art. 117.I de la CPE, consagra:”Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada”.

Por su parte el art. 8 de la CADH, señala:

1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

a) Derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;

b) Comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;

c) Concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;

d) Derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;

e) Derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;

f) Derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;

g) Derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, y

h) Derecho de recurrir el fallo ante juez o tribunal superior.

3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ningunanaturaleza.

4.

El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.

5.