0142/2012

Sintesis del caso

Dentro de una acción de amparo constitucional, la accionante alegó vulneración a sus derechos al debido proceso, la seguridad jurídica, al trabajo, seguridad social y a la vida, toda vez que a consecuencia del proceso disciplinario seguido en su contra en su condición de Directora del nivel primario de una Unidad Educativa, el Tribunal disciplinario de la Dirección Distrital de Educación III, le sancionó con el descenso a un cargo inferior. Contra dicha Resolución recurrió de revocatoria y jerárquico, último recurso que no fue remitido al Ministerio de Educación y que, no obstante transcurrir el plazo legal y haberse operado el silencio administrativo positivo, fue resuelto por el Director Departamental de Educación de Santa Cruz, , que, usurpando funciones, emitió la Resolución 033/2011 en cuya notificación se omitieron requisitos esenciales. El Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión, aprobó en parte la concesión de la tutela, y se pronunció sobre la identificación de la parte demandada y la legitimación pasiva.

Sintesis de la ratio decidendi

Concede en parte la acción de amparo constitucional pero previamente en cuanto a la legitimación pasiva establece que en supuestos de sucesión de cargo de los servidores públicos la acción deberá dirigirse contra la autoridad que “ostente” el cargo en el momento de la activación de la acción tutelar.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.2. “Uno de los problemas jurídicos desarrollados en la presente sentencia, es el referente a la exigencia de individualización de la parte demandada en el supuesto de funcionarios públicos en cesantía, en ese orden, se estableció que la identificación exigida por el artículo 77.2 de la LTCP, tiene la finalidad de asegurar el derecho a la defensa y la equidad de la parte demandada, pero en el caso de servidores públicos, la defensa que debe ser garantizada para la parte demandada, no es personal, sino como autoridades que responden a una potestad pública determinada, por tanto, la cesantía de servidores públicos que hayan originado el acto u omisión indebida, no implicará incumplimiento en etapa de admisibilidad de la exigencia plasmada en el art. 77.2 de la LTCP cuando no se identifique el nombre de la nueva autoridad en ejercicio de una determinada función pública, en ese contexto, se estableció en el Fundamento Jurídico III.1.1 que este presupuesto se tendrá por cumplido y por ende asegurado el derecho a la igualdad procesal y por supuesto a la defensa de la parte demandada, cuando en la identificación a ser realizada por el accionante, se consigne la identificación del cargo o la función pública en cuyo ejercicio pudieron cometerse actos violatorios o restrictivos a derechos fundamentales. Ahora bien, en el caso concreto, las autoridades demandadas, en el informe presentado ante el tribunal de garantías, señalan que en aplicación de la Ley Avelino Siñani, fue posesionado un nuevo Director Distrital el cual no fue identificado ni demandado en la presente acción, aspecto por el cual, denuncian ausencia de legitimación pasiva. Tal como se establece en el punto II.11 de la presente sentencia, con la acción de amparo constitucional, cursa en antecedentes, diligencia de notificación personal al Director Distrital de Educación III, actuación procesal de fecha 8 de febrero de 2012, suscrita por Miguel Chávez Montenegro en su calidad de Director Distrital de Educación. En mérito al razonamiento desarrollado, para el caso de servidores públicos y en mérito a la constante problemática de la cesantía de estos, se tiene por cumplida la exigencia del art. 77.2 de la LTCP, cuando se identifique el cargo o la función en ejercicio de la cual se considera que se ocasionó un acto u omisión lesiva a derechos fundamentales, por tanto, en la especie, al identificarse como autoridad demandada al Director Distrital de Educación III y al notificarse en el domicilio donde se ejercen estas funciones, se tiene por cumplido el presupuesto establecido en el art. 77.2 de la LTCP, razón por la cual, corresponde ingresar al análisis de fondo de la problemática. No obstante lo señalado, debe establecerse que el Director Distrital de Educación del Distrito III, no tuvo intervención alguna en el pronunciamiento de las Resoluciones de los recursos de revocatoria o del jerárquico, conforme se desarrolló en la ratio decidendi (razón de la decisión) de la concesión de la presente acción; por lo mismo la acción de amparo es improcedente respecto de esta autoridad.

Precedentes

La SCP 0142/2012 en su FJ. III.3.1. “(…) en mérito a la organización del Estado, el orden constitucional y el bloque de legalidad imperante, disciplinan para los diferentes órganos públicos, competencias, atribuciones y potestades públicas que deberán ser ejercidas por los servidores públicos, por lo que en virtud al ejercicio de estos roles, todos los actos u omisiones lesivas a derechos por servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, no implican afectaciones a derechos realizadas en ejercicio personal, en consecuencia, la identificación exigida por el art. 77.2 de la LTCP, tiene la finalidad de asegurar el derecho a la defensa y la equidad de la parte demandada, pero en el caso de servidores públicos, la defensa que debe ser garantizada para la parte demandada, no es personal, sino como autoridades que responden a una potestad pública determinada, por tanto, la cesantía de servidores públicos que hayan originado el acto u omisión indebida, no implicará incumplimiento en etapa de admisibilidad de la exigencia plasmada en el art. 77.2 de la LTCP cuando no se identifique el nombre de la nueva autoridad en ejercicio de una determinada función pública, en ese contexto, interpretando esta disposición bajo un criterio favorable a una efectiva tutela constitucional, debe establecerse que este presupuesto se tendrá por cumplido y por ende asegurado el derecho a la igualdad procesal y por supuesto a la defensa de la parte demandada, cuando en la identificación a ser realizada por el accionante, se consigne la identificación del cargo o la función pública en cuyo ejercicio pudieron cometerse actos violatorios o restrictivos a derechos fundamentales; asimismo, para cumplir con la teleología del art. 77.2 de la LTCP, se tendrá por cumplido este presupuesto, cuando además se precise el domicilio asignado para el ejercicio de dicha función pública.

De la misma forma, cuando se tenga cumplida esta exigencia y luego de la admisión de la acción de amparo constitucional, los jueces o tribunales de garantías, en base a los requisitos de identificación antes señalados, deberán asegurar que los actos de comunicación, es decir, las citaciones o notificaciones, aseguren el derecho a la defensa de la autoridad que ejerza esa función pública en ejercicio de la cual se afectaron derechos individuales.

Debe precisarse también que los postulados expresados, no constituyen óbice para la atribución personal de responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública, la cual para los supuestos de vulneraciones a derechos fundamentales en ejercicio de la función pública, emergerá de una eventual concesión total o parcial de tutela constitucional pedida.

Finalmente, debe señalarse que el Tribunal Constitucional, a partir de la SC 0264/2004-R de 27 de febrero, establece que para cumplir la exigencia de la legitimación pasiva, la acción debe interponerse contra la autoridad que “ostente” el cargo en el momento de la activación de la acción tutelar, en ese orden, la interpretación realizada en este punto, al diferenciar la exigencia contenida en el art. 77.2 de la LTCP, cuya observancia debe ser verificada en etapa de admisibilidad y su implicancia para el análisis de la legitimación pasiva en las etapas deliberativas y de decisión, y al establecer los presupuestos para la exigencia de identificación de la parte demandada, implica una modulación a la línea jurisprudencial asumida a partir de la SC 0264/2004-R, razonamiento reiterado de manera uniforme por el otrora Tribunal Constitucional, el cual fue re-interpretado en sus alcances mediante el presente fallo”.

Titulacion jurisprudencial

En las acciones de defensa para cumplir con el presupuesto de la legitimación pasiva es suficiente identificar el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometieron los supuestos actos u omisiones ilegales.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

La línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional sobre la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional inició con la SC 0255/2001-R, empero, fue la SC 0691/2001-R que definió la legitimación pasiva señalando que ésta debe ser entendida como la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción, entendimiento asumido por las SSCC 0817/2001-R, 0139/2002-R, 1279/2002-R, 0039/2010-R y 0192/2010-R, entre otras; razonamiento también confirmado por la SCP 0367/2012, pronunciada por el Tribunal Constitucional Plurinacional. Asimismo, la jurisprudencia constitucional diferenció las situaciones especiales en la legitimación pasiva generando varias subreglas referidas: a) Los casos de sucesión o cambio de autoridades; b) Acto o resolución revisada por un tribunal superior; c) Tribunales u órganos colegiados d) Cambio de situación jurídica del demandado.

a) Sobre la legitimación pasiva en los casos de sucesión o cambio de autoridades, la jurisprudencia constitucional tiene el siguiente desarrollo: 1. La SC 0264/2004 estableció que “…la demanda debe estar dirigida contra la ‘autoridad’ que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra'”; 2. La SC 1740/2004-R determinó: “(…) en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos”. Razonamiento reiterado por las SSCC 1019/2010-R y 0707/2010-R, entre otras, y confirmado por primera vez por la SCP 107/2012; 3. Posteriormente, la SCP 0134/2012, modulando dicho entendimiento, establece que la demanda podrá ser presentada contra la autoridad que cometió el acto ilegal, aún ya no ostente el cargo o la función en la que se encontraba y que, en general, es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometió el supuesto acto ilegal; 4. A su vez la SCP 142/2012, moduló este último razonamiento estableció que tanto para la fase de la admisibilidad –en las acciones de amparo constitucional- como para la fase deliberativa y de decisión, donde se analiza la legitimación pasiva- en todas las acciones de defensa, es suficiente identificar el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometieron los supuestos actos ilegales, en los casos de cesantía de servidores públicos; 5. La SCP 402/2012 realizando otra modulación determinó que la acción de amparo constitucional puede ser presentada, de manera alternativa, contra la ex autoridad que cometió el acto ilegal, contra la nueva autoridad o contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometieron los actos supuestamente ilegales. 6. Asimismo, la SCP 0350/2013 extiende este último razonamiento a entidades o instituciones privadas.

b) Sobre el acto o resolución revisada por un tribunal superior, la jurisprudencia constitucional tiene el siguiente desarrollo: 1. La SC 0258/2003-R estableció que la o el agraviado “...debe acusar el acto indebido o ilegal constituido ya sea en un acto procesal o en una resolución ante la instancia última, pues de no hacerlo la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede compulsar la problemática si no ha sido recurrida la autoridad o persona que tiene la facultad de revisar, consiguientemente, modificar, confirmar o revocar el acto o resolución puesto en su conocimiento, ya que en la última instancia –si se acusa el acto ilegal u omisión indebida, se resolverá definitivamente, de manera que quien deberá responder por la lesión al derecho fundamental y repararlo en forma inmediata será la autoridad o tribunal que tenga legalmente la atribución de conocer en última instancia, y por lo mismo, para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, es quien tiene la legitimación pasiva para ser demandado, responder y cumplir lo que se ordene en esta jurisdicción…”. 2. Este razonamiento posteriormente fue modulado por la SC 1740/2004-R, estableciendo que: “en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos. Cabe aclarar que la SC 258/2003-R, como las SSCC 1445/2004-R, 1740/2004-R, 0741/2010-R, entre otras, utilizaron esta línea jurisprudencial cuando se demandó a las autoridades que ejecutaron el acto o resolución supuestamente ilegal y no contra quienes los revisaron, denegándose la tutela con el argumento que el recurso también debió ser dirigido contra estos últimos. 4. La SCP 1004/2012, confirmó implícitamente este razonamiento a un supuesto diferente, pues en este caso la acción se dirigió contra las autoridades que revisaron la resolución en última instancia, pero no así contra los inferiores, por cuyo motivo se denegó la tutela. Empero, las SSCC 1260/2012, 1271/2012, 1193/2012, 0629/2013, entre otras, denegaron la tutela porque la acción no se dirigió contra la última instancia o autoridades que tuvieron la oportunidad de modificar, confirmar o revocar el acto puesto a su conocimiento.

c) Sobre los casos de Tribunales u órganos colegiados la línea jurisprudencial es la siguiente: 1. El Tribunal Constitucional en las SSCC 1098/2003-R, 0059/2004-R, 711/2005-R y 0529/2010-R, entre otras estableció que para que sea viable el amparo constitucional, debe ser planteado contra todos los miembros que asumieron la decisión, acto o resolución presuntamente ilegal; 2. Sin embargo, dicha subregla fue modulada por la SC 447/2010-R, en los casos de entes colegiados con miembros numerosos, determinando la posibilidad de notificar únicamente al representante legal cuando la notificación a todos los miembros se convierta en barrera para el acceso inmediato a la tutela. 3. La SCP 0076/2012, a través de una modulación implícita precisó que es posible ingresar al análisis de fondo cuando no se causó indefensión a los que fueron demandados; es decir, que a pesar de no haberse dirigido la acción de amparo contra todos los miembros que provocaron el acto ilegal denunciado, uno o más de los que fueron citados asumieron defensa.

d) Sobre el cambio de situación jurídica del demandado, la SCP 1295/2012, estableció que existe falta de legitimación pasiva en acciones de amparo constitucional, cuando la parte accionante, sin argumentación, en un memorial posterior al de la demanda, modifica la calidad de parte demandada a tercero interesado, supuesto en el cual, en cuanto a las personas que se cambia su situación procesal, la tutela será denegada.

e) De otro lado, la jurisprudencia constitucional también ha desarrollado supuestos de flexibilización a la legitimación pasiva respecto a la exigencia de dirigir la acción de amparo constitucional contra la persona particular o autoridad que ocasionó el agravio o acto lesivo denunciado, así: 1. La SCP 0998/2012, estableció que para el caso de vías de hecho, de manera excepcional podrá activarse la tutela sin identificar a la parte demandada cuando por las circunstancias particulares del caso no sea posible una determinación de personas que incurran en vías de hecho; en cuyo orden, para asegurar una equidad procesal, a las personas que no fueron expresamente citadas como demandadas y que pudieren ser afectadas con los efectos de una eventual concesión de tutela por vías de hecho, no se les aplica el principio de preclusión procesal para la presentación de pruebas u otros medios de medios de defensa. Cabe aclarar, como la misma SCP 0998/2012 señaló, la excepción al principio de preclusión y la posibilidad de presentación de prueba establecida en esa sentencia, no implica una modulación de la SCP 0173/2012, en la que se definieron los supuestos en los que en la etapa de revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, es posible la presentación de nueva prueba referidas: “1. Prueba que no pudo ser presentada oportunamente ante el juez o tribunal de garantías, siempre y cuando se justifiquen las razones de ese impedimento, 2. Nueva prueba que demuestre la persistencia de las lesiones denunciadas a partir del mismo hecho generador, lo que no implica la ampliación de los fundamentos de la acción; y 3. Para denuncias de medidas de hecho conexas y accesorias, será posible la presentación de nueva prueba que demuestre que las lesiones denunciadas además de persistir, continúan suscitándose a través de otras acciones de similar naturaleza…” Efectivamente, el razonamiento contenido en la SCP 0998/2012, es un postulado jurisprudencial diferente, vinculado únicamente a las vías de hecho y la imposibilidad de identificar a los demandados y aplicable únicamente ante supuestos fácticos similares. 2. Otro supuesto de flexibilización es el contenido en la SCP 1616/2012 que flexibilizó la legitimación pasiva en los supuestos de instancias de dirección vacantes, en entidades públicas o privadas, determinando que cuando las instancias de dirección en las entidades públicas o privadas quedan vacantes, se dirige la acción directamente contra la entidad que hubiere vulnerado derechos, sin identificar autoridades o personeros; 2. La SCP 0893/2013, circunscrita a los procesos penales estableció que aún no se hubiere planteado la acción contra el representante del Ministerio Público y si contra las autoridades que ejercieron el control jurisdiccional; en la etapa preparatoria, el Juez de Instrucción en lo Penal, ostenta legitimación pasiva, porque tiene la facultad de controlar la investigación efectuada por parte del órgano de persecución penal, asegurando que el mismo se realice en el marco del respeto de la Constitución Política del Estado, Tratados y Convenios internacionales; así como el tribunal de apelación tiene el deber de verificar los actos de la autoridad de rango inferior; cuando no repararon los actos ilegales u omisiones indebidas en las que hubiera incurrido el Ministerio Público.

Extracto de jurisprudencia indicativa

“El debido proceso, está reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE, 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0142/2012

Sucre, 14 de mayo de 2012

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 00187-2012-01-AAC Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 07/2012 de 10 de febrero, cursante de fs. 175 vta. a 177 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Sarah Mery Huanca Ticona contra Bartolomé Puma Velásquez y Daniel Quispe Manchego, Director del Servicio Departamental de Educación y Director Distrital III de Santa Cruz respectivamente.

ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Mediante memorial presentado el 20 de enero de 2012, cursante de fs. 89 a 97 vta., la accionante señala que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

a) Antecedentes que motivan la activación del control tutelar de constitucionalidad

Refiere la accionante haber ingresado a trabajar el año 1994 a la Unidad Educativa “Buenas Nuevas” de la ciudad de Santa Cruz, centro educacional en el cuál desarrolló sus actividades laborales ininterrumpidamente hasta marzo de 2009, fecha en la cual accedió a la Dirección de la citada Unidad de enseñanza a través de un proceso de selección, correspondiente a la carrera administrativa de la cual fue parte por más de veinticinco años, hasta que el 25 de abril de 2011, notificada con la Resolución Administrativa (RA) 008/25-04-2011, Auto Final de proceso disciplinario administrativo, se determina la cesación de sus funciones, aplicándosele la sanción de “descenso a un cargo inferior” (sic).

Precisa la accionante que esta Resolución, fue impugnada mediante recurso de revocatoria el 29 de abril de 2011, emitiéndose en tal virtud, la RA 023/2011 de 27 de mayo, decisión administrativa que ratifica el fallo emitido por el Tribunal Disciplinario Administrativo de la Dirección Distrital de Educación III del departamento de Santa Cruz; asimismo, refiere que el 7 de julio de 2011, interpuso recurso jerárquico contra la indicada Resolución, procedimiento que en su criterio, concluyó con el silencio administrativo positivo del Ministerio de Educación.

b) Actos denunciados como lesivos a los derechos de la ahora accionanteLuego de precisar los antecedentes antes referidos, la accionante denuncia los siguientes actos: a) Las autoridades demandadas, “…no han querido dar cumplimiento a lo tácitamente determinado por el Ministerio de Educación y que fuera solicitado mediante carta notariada de fecha 7 de diciembre de 2011”; b) La errónea notificación en el domicilio de su abogado con la resolución del recurso jerárquico 33/2011; c) La Resolución 33/2001, fue emitida en flagrante usurpación de competencias, por haber sido firmada por las mismas autoridades que suscriben la Resolución de recurso jerárquico; y, d) La omisión de remisión del recurso en el tercer día ante el Ministerio de Educación.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante, alega la vulneración de sus derechos al debido proceso, seguridad jurídica, derecho al trabajo, a la seguridad social y a la vida, citando al efecto los arts. 13, 14, 15, 37, 45, 46, 48.I, III y IV, 49.III, 109, 113, 115.II y 232 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

En su petitorio, de manera expresa solicita se le conceda la tutela constitucional y se ordene la restitución inmediata a su cargo de Directora institucionalizada de la Unidad Educativa “Buenas Nuevas A” de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, el pago de haberes devengados, la restitución de su nombre en las planillas de pago de haberes del Ministerio de Educación, aportes a la seguridad social a largo y corto plazo, bono de antigüedad y categoría. Asimismo, solicita se mantenga firme la decisión asumida por el Ministerio de Educación y se declare nula la RA 33/2011, por ser atentatoria al debido proceso y a la seguridad jurídica.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 10 de febrero de 2012, encontrándose presentes la parte accionante y demandada, en ausencia del representante del Ministerio Público, conforme consta en acta de fs. 169 a 175 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante ratificó plenamente el contenido de su acción, aclarando únicamente que el Ministerio de Educación, al no resolver el recurso jerárquico planteado, en virtud del silencio administrativo positivo, dio por válidos los reclamos efectuados, por lo que de acuerdo a lo establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) corresponde efectuar su restitución al cargo del cual fue destituida.

I.2.2. Informe de los servidores públicos demandados

Los servidores públicos demandados, a través de sus abogados en audiencia manifestaron: 1) Los derechos de la accionante no fueron violentados por cuanto se le siguió un proceso por faltas cometidas en el desempeño de sus funciones; 2) El proceso de institucionalización no existe en razón de que fue emitida la convocatoria para las Unidades Educativas Plurinacionales, motivo por el cual todos los directores tienen que ser cambiados o “removidos” (sic); 3) La accionante no se encuentra desamparada, por cuanto se hizo todo lo posible para que trabaje como docente en la misma Unidad Educativa; 4) Asimismo no ha diferenciado la carrera administrativa de la carrera docente establecida por el Decreto Supremo (DS) 23968, a la cual pertenecen todos los directores de unidades educativas, tampoco conoce la vigencia del DS “212414”; y 5) Con la aplicación de la LeyAvelino Siñani, ha sido posesionado un nuevo Director Distrital, por tanto la acción de amparo constitucional se encuentra viciada de ausencia de legitimación pasiva.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, pronunció el Resolución 07/2012 de 10 de febrero, cursante de fs. 175 vta. a 177 vta., mediante el cual concedió la tutela disponiendo la anulación de las Resoluciones relativas a los recursos de revocatoria y jerárquico, en base a los siguientes argumentos de orden legal: a) La acción de amparo constitucional está dirigida contra las autoridades que han firmado las Resoluciones que son motivo de esta acción, es decir, la Resolución de recurso de revocatoria y jerárquico; b) "...si se ha producido un cambio de autoridad de la Dirección Distrital de Educación III, la acción de amparo va dirigida contra la función, la autoridad y no contra la persona, y en segundo lugar, la nueva autoridad ha sido citada; se evidencia en la notificación su sello y su firma, es más los abogados que se han apersonado en esta audiencia lo han hecho con un poder del Director Departamental y con fecha actual, de manera que dado el carácter extensivo, habiendo producido un cambio de autoridad, después de la presentación del recurso y con la aclaración de que la acción se dirige contra la autoridad y no así contra las personas, este Tribunal concluye que tiene toda la legitimación pasiva para ser demandada la autoridad, en la función que desempeña y que además ha tomado conocimiento de este recurso" (sic); c) La normativa aplicable a autos es la Ley de Procedimiento Administrativo, norma jerárquicamente superior al DS 23968; y, d) El debido proceso fue vulnerado por no haber sido resuelto por las autoridades competentes que debieron conocer el recurso de revocatoria; d) En cuanto al recurso jerárquico, establece este Tribunal que éste no fue notificado oportunamente y fue dictado por la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, vulnerándose consecuentemente las reglas del debido proceso.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Al no haber encontrado consenso en sala, el proyecto de la Magistrada Relatora Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. Cursa en antecedentes memorándum de designación expedido por el Ministerio de Educación y Cultura de 30 de marzo de 2009, a través del cual, se designa a Mery Sarah Huanca Ticona, Directora institucionalizada de la Unidad Educativa Evangélico "Buenas Nuevas", en el Distrito Escolar III del departamento de Santa Cruz, en este memorándum de forma expresa se inserta la siguiente referencia “MEMORANDUM DE DESIGNACIÓN (Carrera Administrativa)” (sic) (fs. 11).

II.2. Por RA 008/25-04-2011, referente a Auto Final de proceso disciplinario administrativo, suscrito por Daniel Quispe Manchego, en su calidad de Presidente; Jusbert Barrientos en su calidad de Fiscal Promotor y Walter Ortiz Pozo, como Secretario Actuario todos del Tribunal Disciplinario III, se resuelve aplicar a la ahora accionante, la sanción de descenso a un cargo inferior por faltas graves, disponiéndose además su designación como profesora de acuerdo a su especialidad, en otra unidad en la cual existía acefalía (fs. 26 a 31).II.4. Por Resolución 023/2011 de 27 de mayo, Bartolomé Puma Velásquez, en su calidad de Director Departamental de Educación de Santa Cruz, resuelve: Ratificar el fallo emitido por el Tribunal Disciplinario Administrativo de la Dirección Distrital de Educación III del departamento de Santa Cruz, en todos sus extremos, debiéndose devolver el expediente a su origen dentro del plazo legal, para su legal notificación. Asimismo, se evidencia que con esta decisión se notifica a la ahora accionante el 22 de junio de 2011 (fs. 13 y vta.).

II.5. Por memorial de recurso jerárquico, dirigido a los miembros del Tribunal Departamental de Educación Santa Cruz, recepcionado el 7 de julio de 2011, por la Dirección Departamental de Educación de Santa Cruz; se evidencia que en el petitorio, se solicita la remisión de este mecanismo de impugnación al superior en grado para que se anule todo el proceso (fs. 14 a 21).

II.6. Por la, RA 033/2011 de 20 de julio, suscrita por Bartolomé Puma Velásquez, en su calidad de Director Departamental de Educación de Santa Cruz, el cual, en mérito al recurso jerárquico interpuesto por la ahora accionante y remitido a esta instancia el 7 de julio de 2011, resuelve rechazar dicho recurso en aplicación del art. 31 del DS 23968, argumentando que "de la revisión del expediente se puede establecer que el expediente de referencia ya fue elevado ante la autoridad departamental en grado de revisión, habiéndose emitido la correspondiente resolución (las negrillas añadidas) (fs. 24 a 25).

II.7. En antecedentes y en el reverso de la Resolución antes descrita, cursa una nota en la cual reza: "Notificada: Sara Merry Huanca Ticona; fecha: 20 de julio de 2011; hora: 17.00 pm” (sic), sin embargo, no existe firma de recepción por parte de la ahora accionante (fs. 24 a 25).

II.8. Mediante memorial de 4 de agosto de 2011, la ahora accionante presenta memorial ante el Ministro de Educación manifestando lo siguiente: "solicito a su autoridad para que por sección correspondiente, autorice o gestione (que por ley corresponde) corra en traslado a su domicilio procesal, que es la ciudad de la paz, último recurso con más su expediente completo de proceso disciplinario administrativo instaurado en mi contra, ya que hace 121 días que se encuentra en el Tribunal Departamental de Educación de Santa Cruz” (sic) (fs. 32).

II.9. Por nota de 7 de diciembre de 2011, dirigida a Daniel Quispe Manchego, en su calidad de Director Distrital de Educación III, la ahora accionante, solicita la reincorporación a sus funciones en la Unidad Educativa "Buenas Nuevas", sustentando su pretensión en una respuesta favorable por los efectos del silencio administrativo positivo consecuente de la presentación de un recurso jerárquico ante el Ministerio de Educación (fs. 22 a 23).

II.10. Se colige también que el 21 de marzo de 2011, fue emitida la RA 004/21-03-2011, por la cual fue iniciado proceso administrativo contra Sara Merry Huanca Ticona, en calidad de Directora del Nivel Primario de la Unidad Educativa Fiscal Evangélica "Buenas Nuevas", por la supuesta infracción del art. 10.II, incs. b), d), p) y art. 11, inc. a) de la Resolución Suprema (RS) 212414 (fs.35 a 37).

II.11. Cursa en antecedentes diligencia de notificación personal al Director Distrital de Educación III, con la acción de amparo constitucional presentada por la ahora accionante, se colige además que dicha actuación procesal el 8 de febrero de 2012, fue suscrita por Miguel Chávez Montenegro en su calidad de Director Distrital de Educación. Asimismo, se evidencia que con la presente acción de amparo constitucional, se notificó al Director Departamental de Educación, firmando en constancia el asesor jurídico de esta instancia, Nelson Castro Liquitaya. (fs. 99). Asimismo, cursa en antecedentes, RA 049/2012 de 3 de febrero, a través de la cual, Bartolomé Puma Velásquez, en su calidad de Director Departamental designa a Miguel Angel Chávez Montenegro, Director Distrital III(Fs. 136 a 137).

III FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante alega la vulneración de sus derechos al debido proceso, la seguridad jurídica, al trabajo, seguridad social y a la vida, toda vez que dentro del proceso disciplinario seguido en su contra en su condición de Directora del nivel primario de la Unidad Educativa “Buenas Nuevas” de la ciudad de Santa Cruz, el Tribunal disciplinario de la Dirección Distrital de Educación III del departamento de Santa Cruz, le sancionó con el descenso a un cargo inferior, contra cuya Resolución recurrió de revocatoria y jerárquico, último recurso que concluyó con el silencio administrativo positivo por parte del Ministerio de Educación, por haber pasado noventa días hábiles sin que dicha autoridad hubiera pronunciado Resolución, quedando ejecutoriado y con calidad de cosa juzgada; señalando como actos lesivos, los siguientes: 1) El Director Departamental de Educación de Santa Cruz emitió tanto la Resolución Jerárquica 033/2011, de 20 de julio, como la Resolución Revocatoria 023/2011 de 27 de mayo de 2011, usurpando competencias del Ministerio de Educación; 2) Al haberse operado el silencio administrativo positivo, el Director Distrital de Educación III de Santa Cruz -codemandado- debió cumplir y ejecutar lo tácitamente determinado por el Ministerio de Educación, lo que no ocurrió conforme se advierte del tenor del proveído de 12 de diciembre de 2011; 3) El Director Departamental de Educación omitió remitir el recurso jerárquico en el tercer día ante el Ministerio de Educación; 4) Se omitió requisitos esenciales de notificación a la accionante con la Resolución 033/2011. En consecuencia corresponde determinar en revisión, si se concede o no la tutela solicitada.

III.1. El ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria del Estado debe respetar, entre otras garantías, la garantía del debido proceso. Su sustento, el modelo de Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural

Conforme se desarrolló en la SCP 0112/2012 de 27 de abril, existen consecuencias del nuevo modelo de Estado Constitucional de Derecho, Plurinacional Comunitario e Intercultural asumido en la Constitución de 2009 en el razonamiento jurídico de los jueces a la hora de cumplir su labor decisoria cotidiana. Entendimiento que se hace extensivo también, de manera general, en el razonamiento jurídico de las servidoras y servidores públicos del Estado, del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, cuando ejerzan potestades administrativas, entre ellas, la potestad sancionadora de la administración pública.

Una de las consecuencias, es que el razonamiento jurídico de las servidoras y servidores públicos del Estado, del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, debe partir de la Constitución, de sus normas constitucionales-principios atendiendo las características del nuevo modelo de Estado que los sustentan.

La referida Sentencia, señaló que: “Las normas constitucionales-principios en la Constitución boliviana, son la pluralidad de valores, principios, derechos fundamentales no sólo individuales (liberales y sociales) sino un amplio catálogo de derechos y garantías, principios y valores plurales y colectivos que la constitución representa como un pacto de postulados distintos y hasta veces contradictorios, pero que al final deben coexistir. En esta situación se requiere más ponderación que subsunción, que transforme las promesas constitucionales en realidades constitucionales”.

Más adelante dicha Sentencia Constitucional Plurinacional precisó que las normas constitucionales principios: “...no son otra cosa que los valores, principios, derechos fundamentales y garantías constitucionales, es decir, la 'moral objetivada-positivada', 'meta-normas' que informan, orientan al poder público y a la convivencia social, las relaciones entre el ciudadano y el Estado y entreparticulares, que si bien se agotan en su positivización constitucional, empero encuentran una construcción judicial constante, siempre y cuando se salvaguarde la unidad del ordenamiento, es decir, su coherencia”. (las negrillas y el subrayado son agregados)

El mismo fallo, respecto al valor normativo, jerarquía y obligatoriedad de las normas constitucionales principios, puntualizó que: “…las normas constitucionales-principios, establecidos en el texto constitucional tienen validez normativa, prelación jerárquica y son obligatorias respecto a las normas constitucionales-reglas y con mayor con relación respecto a las normas legales-reglas (contenidas en las leyes en sentido general sustantivas o procesales) por el sólo hecho de estar inscritas en la Constitución, una Constitución ideada dentro del modelo de Estado Constitucional, con todo lo que ello implica”.

De esa concepción, respecto al ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria del Estado, se desprenden dos temas, que se sustentan en normas constitucionales-principios del nuevo modelo de Estado: 1) El fundamento de su ejercicio; y, 2) Los límites a ese ejercicio, que encuentran una barra de contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una de ellas, el debido proceso.

1) El ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, en el ámbito disciplinario, permite a la administración pública en sus distintos órganos e instituciones del nivel central y de las diferentes entidades territoriales autónomas imponer sanciones a sus servidoras y servidores públicos para garantizar que se cumplan los fines y funciones esenciales del Estado previstos en la Constitución y la ley conforme refiera el art. 9 de la CPE, siendo ese su fundamento. En efecto, son la Constitución, la legislación y reglamentación del nivel central y de las entidades territoriales autónomas que en ese cometido le confieren a la administración pública la potestad y facultad de aplicar, en vía disciplinaria, diversos tipos de sanciones a sus servidoras y servidores públicos.

2) Ahora bien, el ejercicio de la potestad de las entidades públicas de imponer sanciones disciplinarias a sus propios servidores públicos, está subordinado y limitado al respeto de determinadas garantías mínimas, entre ellas, la garantía del debido proceso, por cuanto ello controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se torne en ilícita. Ello, en aras de la búsqueda de la materialización de los valores, en los que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE), que en lo conducente, el ámbito sancionador disciplinario, principalmente son el de justicia y armonía.

III.1.1. El debido proceso en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado

i) El debido proceso, está reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE, el 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y el 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).