0152/2014-S1

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de cumplimiento por cuanto el incumplimieto de las supuestas normas inobservadas, y cuyo presunto “deber omitido” es perseguido a través de la presente acción no consagran mandatos ni deberes imperativos, claros, ciertos, expresos y exigibles, no sujetos a condición alguna, dado que conforme a los parágrafos II y III del art. 17 del DS 1446, no citados en la acción de defensa, el pago del complemento económico es de cancelación semestral, previo estudio financiero y reglamentación aprobada por el Directorio del MUSERPOL, lo que sin duda alguna conlleva a que no se trate de un mandato imperativo, incondicional.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.5. "... Los razonamientos desarrollados precedentemente, son aplicables a la problemática planteada, en la que los accionantes denuncian -conforme a lo anotado en el primer párrafo de los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional- el incumplimiento de los arts. 17.I del DS 1446 y 126 de la LOPN, por parte de la autoridad demandada, quién aluden, les negó el pago del complemento económico a su renta de vejez, correspondiente al primer periodo de la gestión 2013, bajo el supuesto que uno de los requisitos para ello, sería la presentación de la papeleta de pago de la renta de vejez, inherente al mes de diciembre de 2012. Añadiendo que, al haber comenzado a percibir su renta, recién en febrero de 2013, aquello les era imposible, concerniendo que se les cancele el complemento, por cinco meses; es decir, a partir del mes y año indicados -febrero de 2013-. En ese marco, corresponde hacer alusión al texto de las normas cuya inobservancia es cuestionada en la presente acción de cumplimiento, a fin de verificar, si las mismas, contienen mandatos, deberes u obligaciones imperativamente impuestos, no sujetos a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerjan de la norma; dado que aquello constituye una condición absoluta para su procedencia, tomando en cuenta la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento y su diferenciación con la acción de amparo constitucional, destinada a la tutela efectiva de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de los justiciables, ante acciones ilegales u omisiones indebidas de particulares o autoridades, procediendo ésta entonces, ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales que constituyan una omisión. A contrario, la acción analizada, tendiente a garantizar la materialización del deber omitido, exige que el mandato sea expreso y no genérico, como el cumplimiento de una ley, sino que pueda ser exigido de forma cierta e indubitable a los servidores públicos; por lo que, debe ser específico y determinado, siendo indiscutible su reclamación a una entidad concreta competente. No debiendo estar sujeto además a controversia compleja, ni a interpretaciones dispares, siendo que debe ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y no sujeto a condición alguna. Así, de las previsiones glosadas en la Conclusión II.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se advierte que las mismas, señalan lo siguiente: Art. 17 del DS 1446: “(Complemento económico) I. El Complemento Económico es un beneficio que otorga la MUSERPOL al sector pasivo de la Policía Boliviana y sus derechohabientes de primer grado, con prestaciones por vejez en curso de pago del Sistema de Reparto y del Sistema Integral de Pensiones, cuyos montos sean inferiores al haber básico más categoría que perciban los miembros del servicio activo de la Policía Boliviana en el grado correspondiente”. y, art. 126 de la LOPN, que regula: “Las rentas que el personal de la Policía Nacional debe percibir por seguro de vejez de ninguna manera deberán ser inferiores al haber que perciben los del servicio activo. A tal objeto el Fondo Complementario de Seguridad Social de la Policía Nacional efectuará los ajustes necesarios en su respectivo presupuesto”. Del contenido de los articulados citados, se evidencia que constituyen normas de contenido genérico de reconocimiento del complemento económico, la primera, estableciendo su alcance y el sector comprendido dentro de sus beneficios; y, la segunda que, el personal de la Policía Boliviana, no puede recibir como seguro de vejez, montos inferiores al que perciben los del servicio activo; para lo que, determina que el Fondo Complementario de Seguridad Social, realice los ajustes necesarios en su respectivo presupuesto. Ahora bien, debe tenerse presente que los parágrafos II y III del art. 17 del DS 1446, instituyen: “II. El monto individual del complemento económico, es variable, determinado semestralmente en base a un estudio técnico financiero y reglamentación aprobado por el Directorio de la MUSERPOL, en función a las transferencias determinadas por Ley para el pago del Complemento Económico. III. El Complemento Económico no se encuentra comprendido como salario o sueldo, derecho laboral, beneficio social o emergente de aportes a la Seguridad Social de Largo Plazo, en razón a su fuente de financiamiento y variabilidad de pago, no siendo parte del Sistema de Reparto ni del Sistema Integral de Pensiones”. Desarrollo que permite concluir, que las normas cuestionadas de inobservadas, y cuyo presunto “deber omitido” es perseguido a través de la presente acción, para hacer efectivo su cumplimiento; no consagran mandatos ni deberes imperativos, claros, ciertos, expresos y exigibles, no sujetos a condición alguna, dado que conforme a los parágrafos II y III del art. 17 del DS 1446, no citados en la acción de defensa, el pago del complemento económico es de cancelación semestral, previo estudio financiero y reglamentación aprobada por el Directorio del MUSERPOL, lo que sin duda alguna conlleva a que no se trate de un mandato imperativo, incondicional. A más de ello, de la lectura de la demanda de la acción de cumplimiento, se comprueba que en ella, se hace especial énfasis en la protección de los derechos a “no ser privado de lo que la Constitución y las leyes no prohíban”, a una vejez digna, a una protección oportuna y efectiva por los tribunales, cuya vulneración fue reiterada asimismo en audiencia. Lo expuesto, denota que no correspondía invocar la acción de cumplimiento, sino activar la acción de amparo constitucional, una vez agotadas las vías ordinarias de defensa en cumplimiento al principio de subsidiariedad, dada la relación directa de la problemática con la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales, y que, el deber omitido, no reúne las características inherentes para la procedencia de la acción de cumplimiento; es decir, constituir mandatos, deberes u obligaciones imperativas y expresas, no sujetas a condición; derivando del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes. "

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0152/2014-S1

Sucre, 5 de diciembre de 2014

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

Acción de cumplimiento

Expediente: 07200-2014-15-ACU

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 42/2014 de 29 de mayo, cursante de fs. 248 a 251 vta., pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Lidio Estrada Velásquez, Carlos Pardo Marina, Daynor Juan Claros Trigo y Guilio Ortuño Jiménez contra Jhonny Marcelo Ortuño Andia, Director General Ejecutivo a.i. de la Mutual de Servicios al Policía (MUSERPOL).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 3 de mayo de 2014, cursante de fs. 96 a 98, subsanado el 23 del mismo mes y año (fs. 102 y vta.), los accionantes expresan los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

A partir del mes de febrero de 2013, fueron incorporados a la renta de vejez otorgada por MUSERPOL -denominada antes Mutual de Seguros de la Policía Nacional (MUSEPOL)-, creada por Decreto Supremo (DS) 1446 de 20 de diciembre de 2012, en el que se reconoció además el complemento económico mensual a la renta de vejez aludida, con fondos obtenidos por aportes mensuales obligatorios de los miembros de la Policía Boliviana, descontados de sus sueldos, cuyo pago fue establecido desde el 2013, en pagos semestrales, por decisión del Directorio de la institución.

Agregan que, al corresponderles la renta de vejez, también les concernía la cancelación del mencionado complemento económico, comenzando desde febrero de 2013; es decir, por cinco meses del primer semestre. Sin embargo, el Director General Ejecutivo a.i. de MUSERPOL, demandado, negó incluirles en el pago de dicho beneficio, inobservando los arts. 17.I del referido DS 1446 y 126 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional (LOPN), con el pretexto de la existencia de un supuesto Reglamento, que no se encuentra vigente por su falta de publicación, incumpliendo el pago de duodécimas, en relación al complemento económico anotado, señalando que uno de los requisitos para el pago del primer semestre de 2013, sería la presentación de la papeleta de pago de la renta de vejez, atinente a diciembre de 2012.Finalizan indicando que, el complemento no es una imposición “graciosa”, sino que emerge -reiteran- de sus aportes mensuales, restados de sus sueldos por más de treinta y seis años; correspondiendo en consecuencia, cumplir y ejecutarlo, de manera inmediata, por ser de interés social, al afectar al mantenimiento básico de seres humanos en estado de urgente necesidad.

I.1.2. Norma presuntamente incumplida

Los accionantes denuncian la renuncia de la autoridad demandada, a dar observancia a los arts. 17 del DS 1446 y 126 de la LOPN, y ejecutar el acto administrativo firme “que clama (n) se ejecute”.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela que impetran, ordenando se cumpla de manera inmediata el deber omitido.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción de defensa fue realizada el 29 de mayo de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 243 a 247 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El abogado de los accionantes ratificó el contenido de la acción de cumplimiento formulada; enfatizando que, correspondía el pago del complemento económico a sus defendidos, por cinco meses, a partir de febrero de 2013; habiéndoseles cancelado recién el segundo semestre de esa gestión, constituyendo aquello una injusticia, dado que el complemento aludido, se halla ligado a la cancelación mensual de la planilla de vejez. Constituyendo la inobservancia a los mandatos contenidos en el DS 1446 y en la Ley Orgánica de la Policía Nacional, un desconocimiento del trato y renta digna inherente a los impetrantes de tutela, que no pueden percibir una renta de “miserias”, por el trabajo que desarrollaron en su período activo, en el que aportaron debidamente.

A la pregunta del Tribunal de garantías, en relación a cuál la norma constitucional, legal o de otra índole, que la autoridad demandada, hubiera incumplido; el abogado de los accionantes, indicó que era el art. 126 de la LOPN, añadiendo que dicha disposición era precisa con relación a la renta de vejez.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Jhonny Marcelo Ortuño Andia, Director General Ejecutivo a.i. de la MUSERPOL, presentó el informe escrito cursante de fs. 123 a 128 -cuyos fundamentos fueron reiterados en audiencia, por sus abogadas-, señalando: a) Conforme a los arts. 12 del DS 1446; 2, 3, 4, 8, 9 y 10 del Reglamento del complemento económico, aprobado mediante Resolución expresa del Directorio de MUSERPOL, el complemento económico aludido, no proviene de los aportes de los miembros de la Policía Boliviana, como erróneamente afirman los accionantes en su demanda, sino de recursos emergentes de las recaudaciones del Servicio de Identificación Personal y Tránsito, -instituciones actualmente denominadas SEGIP y SEGELIC, “traspasados” por el Comando General de la Policía Boliviana, en observancia del art. 118 de la LOPN; b) De acuerdo al citado DS 1446, la otorgación del complemento es variable, de determinación semestral, según Reglamento y estudio técnico; c) El art. 126 de la LOPN, no prevé en su contenido, que se haga efectivo un pago mensual; facultando en todo caso, al Fondo Complementario de Seguridad de la Policía Nacional, ex MUSERPOL, actual.MUSERPOL, a realizar ajustes en su presupuesto, a fin de velar por la sostenibilidad a largo plazo a favor de todos los beneficiarios al complemento ya nombrado, a cuyo efecto, se efectuó un estudio técnico financiero y un Reglamento, que propone a garantizar que éste sea sostenible en el tiempo, en pro del interés colectivo de los más de cuarenta mil miembros de la Policía Boliviana, y no así, del interés particular de algunos, que de manera “egoísta” buscan favorecerse con el pago concurrente a cinco meses, cuando la norma establece que por su naturaleza, el mismo debe ser realizado semestralmente; d) Los accionantes, afirman de forma “engañosa” que el complemento económico, proviene de sus aportes mensuales descontados de sus sueldos por más de treinta y seis años; aspecto ya desvirtuado por las disposiciones aludidas en puntos anteriores, emananado de bienes del Estado, que conforme a la Ley de Administración y Control Gubernamentales, son objeto de fiscalización en su manejo por parte de la Contraloría General del Estado (CGE), derivando de ello, la posibilidad de incurrir en delitos preceptuados por la Ley de Investigación de Fortunas y Enriquecimiento ilícito “Marcelo Quiroga Santa Cruz”, por mal manejo de los mismos; e) En mérito al art. 134 del Código Procesal Constitucional (CPCo) y a la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 1191/2013 de 1 de agosto, entre otras, la acción de cumplimiento procede respecto a una conducta deliberada y manifiesta del servidor público, en no observar un mandato, deber u obligación, no sujeto a condición alguna, que emelja de la norma constitucional o legal; debiendo intimarse previamente, al servidor público a su observancia, obteniendo una respuesta negativa a dicho efecto; f) La acción de cumplimiento presentada, no cumple los requisitos de fondo para ser declarada procedente, toda vez que, su autoridad no rehusó el cumplimiento del DS 1446, habiendo cumplido más bien, con dicha normativa, a efecto de la sostenibilidad en el tiempo del complemento económico citado; por otra parte, no se agotó la vía administrativa; y, finalmente, el mismo Decreto Supremo, determina una condición para la otorgación del beneficio, estando éste supeditado a un estudio técnico financiero y reglamentación de la MUSERPOL; y, g) El Directorio de la institución nombrada, tiene como atribución el aprobar o modificar reglamentos internos, como hizo, estando en vigencia el Reglamento de Complemento Económico, cuya aplicación, es cuestionada por los impetrantes de tutela.

En audiencia, las abogados del demandado, insistieron en que la fuente de financiamiento del complemento económico deriva de las recaudaciones de institucionales estatales, no así de los aportes mensuales descontados de los sueldos de los beneficiarios; a más de ello, señalaron que el pago del mismo, se halla supeditado en su modalidad, formas de cálculo, sostenibilidad y otros, a Reglamento y estudio técnico, que verifique su capacidad en pro de los intereses de la colectividad del sector pasivo, y no así, de sólo de algunos de sus miembros. Asimismo, añadieron que, el complemento económico no es una renta, ni forma parte del sistema integral de pensiones, siendo de naturaleza única; debiendo la Dirección Ejecutiva, cumplir el Reglamento aprobado por el Directorio, como máximo órgano normativo y fiscalizador de la entidad, a fin de evitar cualquier tipo de responsabilidad en sus funciones.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituída en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 42/2014 de 29 de mayo, cursante de fs. 248 a 251 vta., por la que denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: 1) La acción de cumplimiento presentada por los accionantes es contradictoria, alegando el supuesto incumplimiento del art. 17.I del DS 1446; disposición que en su párrafo II, exige la existencia de un estudio financiero y reglamentación aprobada por el Directorio de MUSERPOL, para el pago del complemento económico; el que, no fue acreditado por los accionantes, “asimismo se debe tener presente cual es el periodo establecido para el pago, sin embargo no ha sido objeto de petición que se habría incumplido el Reglamento” (sic); no pudiendo ingresarse en consecuencia, a analizar en el fondo, la inobservancia del artículo citado; 2) Los impetrantes de tutela, denuncian también elincumplimiento del art. 126 de la LOPN; no obstante, para su estudio íntegro, debe considerarse el principio de concordancia, concurriendo una contradicción en el pedido, al señalar que se hubiera inobservado dicho precepto legal; 4) Si bien consta el informe de 31 de diciembre de 2013 -sin indicar por quién habría sido emitido-, habiéndose cursado de igual manera, varios pedidos a la autoridad demandada; no se dirigió solicitud alguna contra todos los miembros del Directorio de MUSERPOL, tomando en cuenta, que fue esta instancia la que aprobó “cualquier Reglamento que vaya en contra del Decreto Supremo 1446”; y, 5) Conforme a lo expuesto, se inobservó el principio de subsidiariedad que caracteriza a la acción de cumplimiento “y no se ha demostrado que el Art. 17 del Decreto Supremo 1446 se haya incumplido”(sic).

II. CONCLUSIONES

De la atenta revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1. Por diversas notas presentadas por los accionantes -independientemente-, éstos solicitaron al Director General Ejecutivo a.i. de la MUSERPOL, la inclusión y el pago del complemento económico inherente a su renta de vejez, concerniente al primer semestre de la gestión 2013, en observancia a los arts. 3 inc. e) y 17 del DS 1446. Obteniendo como respuesta notas e informes que expresaron que las disposiciones nombradas, condicionaban la ejecución del complemento económico a lo determinado en el Reglamento General del Beneficio del complemento económico, aprobado por el Directorio de la entidad, estableciendo el no reconocimiento del pago de duodécimas, al no estar comprendido el complemento económico citado, como salario o sueldo, derecho laboral o beneficio social emergente de aportes a la seguridad social de largo plazo, constituyendo uno de los requisitos para el cobro del primer semestre, la presentación de la boleta de renta del mes de diciembre anterior (fs. 13 a 43; 58 a 90; y137 a 215).

II.2. Las normas cuya inobservancia es demandada en la presente acción de cumplimiento, son los arts. 17.I del DS 1446 y 126 de la LOPN, cuyo tenor es el siguiente:

Art. 17 del DS 1446: “(Complemento económico)

I. El Complemento Económico es un beneficio que otorga la MUSERPOL al sector pasivo de la Policía Boliviana y sus derechohabientes de primer grado, con prestaciones por vejez en curso de pago del Sistema de Reparto y del Sistema Integral de Pensiones, cuyos montos sean inferiores al haber básico más categoría que perciban los miembros del servicio activo de la Policía Boliviana en el grado correspondiente”.

Art. 126 de la LOPN -insertos en el Título V “Regímenes Especiales”, Capítulo II “Régimen de Bienestar y Seguridad Social”:- “Las rentas que el personal de la Policía Nacional debe percibir por seguro de vejez de ninguna manera deberán ser inferiores al haber que perciben los del servicio activo. A tal objeto el Fondo Complementario de Seguridad Social de la Policía Nacional efectuará los ajustes necesarios en su respectivo presupuesto”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO