0180/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional, por ausencia de un resolución jerárquica fundamentada y motivada emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, en razón a que no se pronunció sobre todos los puntos impugnados.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3."(...) el accionante agotó los recursos establecidos dentro del proceso administrativo, como son los recursos de revocatoria y jerárquico, así pues, se tiene de la revisión de los actuados presentados que evidentemente el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, no consideró los puntos expuestos en el memorial presentado por el accionante; por consiguiente, la resolución pronunciada por dicho Ministerio carece de motivación y fundamentación en cuanto a los puntos impugnados, misma que debió ser comprensible, puntual, concreta y en todos los casos lógica, incluyendo el análisis de todos los aspectos relacionados al asunto principal y de aquellos otros derivados del eje central en cuestión (mínima petita), correspondiendo efectuarse una relación de causalidad estrecha, la ausencia de una suficiente y adecuada motivación en las resoluciones, efectivamente vulnera los derechos al debido proceso, impidiendo que la tutela jurisdiccional administrativa sea cierta, dando lugar al extremo inaceptable de la arbitrariedad, aclarándose que la obligación de motivar las resoluciones no significa que las decisiones adoptadas necesariamente deban satisfacer al accionante; lo que sí es trascendental, es que la decisión sea justificada y versé sobre la totalidad de los aspectos contenidos en el memorial de impugnación".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0180/2013

Sucre, 27 de febrero de 2013

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora: Soraida Rosario Chávez Chire

Acción de amparo constitucional

Expediente: 02166-2012-05-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 61/2012de 12 de noviembre, cursante de fs. 262 a 265, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Luis Artemio Lucca Suárez contra Luis Alberto Arce Catacora, Ministro de Economía y Finanzas Públicas.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1 Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 22 de octubre de 2012, cursante de fs. 202 a 207, subsanado el 6 de noviembre de igual año, cursante de fs. 209, el accionante manifestó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1 Hechos que motivan la acción

Manifiesta que ante una serie de denuncias presentadas contra el ex Banco Santa Cruz S.A. (actual Banco Mercantil Santa Cruz S.A.), la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI) emitió el informe ASFI/DSS/R-127404/2010 de 3 de diciembre, mismo que no efectuó una correcta valoración de los fundamentos y pruebas aportadas en su memorial de 17 de junio de 2011, por lo que solicitó a la señalada Autoridad la complementación, modificación y ampliación de dicho informe, petición que fue negada por la autoridad administrativa mediante nota ASFI/DAJ/R-126412/2011 de 24 de noviembre. Esto motivó que en aplicación de los arts. 19 y 20 del Decreto Supremo (DS) 27175 de 15 de septiembre de 2003, solicite a la ASFI, la conversión de la nota en Resolución Administrativa a los fines de interponer el recurso de revocatoria, respondida mediante Resolución ASFI 839/2011 de 27 de diciembre, la cual ratificó la nota impugnada.

Interpuso el recurso de revocatoria que fue resuelto por la autoridad mediante Resolución ASFI 037/2012 de 8 de febrero, que resolvió confirmar la Resolución 839/2011, por lo que interpuso el recurso jerárquico mediante memorial de 23 de febrero de 2012, dando lugar a que se remita el expediente ante el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, emitiendo la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/39/2012 de 5 de julio, la que sin ingresar al análisis de fondo de su recurso jerárquico, determinó confirmar la Resolución ASFI 037/2012, aduciendo que “el contenido de informes no puede ser impugnado al no tratarse de actos administrativos” (sic). Desconociendo esa autoridad que presentó impugnación contra actos administrativos expresos que fueron dictados porla propia Directora Ejecutiva de la ASFI, situación que lesiona el debido proceso.

Habiendo agotado los medios de impugnación contenidos en la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 69 inc. a), al ser notificado con la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/39/2012 de 5 de julio, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, queda abierta la vía para interponer la presente acción de amparo constitucional.

Asimismo, indica que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, no llegó a considerar que de la revisión del texto de las Resoluciones ASFI 839/2011 y ASFI 037/2012, donde se advirtió que en las mismas se encuentra inserto el informe ASFI/DSS/R-127404/2010, y el art. 52.III de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) determinó: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución cuando se incorpore al texto de ella", lo que hace recurrible los actos administrativos, situación que debió motivar que el Ministerio emita Resolución Jerárquica sobre el fondo de la controversia y no rechazarla argumentando que se impugnó un informe y su negativa de complementación, haciendo mención a la SC 2755/2010 de 10 de diciembre, que pone en claro el hecho de poner en conocimiento de los solicitantes, informes jurídicos como supuestas respuestas al fin de no emitir resoluciones claras tratando de evitar responsabilidades, vulnerándose de esta manera el debido proceso.

Finalmente manifestó que se vulneró el principio de legalidad al no tomarse en cuenta el DS 27175, que en sus arts. 19 y 20 expresa: "la posibilidad de que los actos de menor jerarquía como cartas, circulares e instructivos, a solicitud del interesado puedan ser convertidos en resoluciones administrativas debidamente motivadas y fundamentadas a los fines de poder impugnarse a través de los recursos de revocatoria y jerárquico" (sic), consiguientemente se estableció que no se presentó la impugnación en forma directa contra el informe ASFI/DSS/R-127404/2010 de 3 de diciembre, como dio a entender la Resolución Ministerial Jerárquica.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante denuncia haberse vulnerado sus derechos al debido proceso y a el principio del legalidad, citando al efecto los arts. 115.II y 232 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga: a) Dejar sin efecto y sin valor legal la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/39/12 de 5 de julio; b) Se ordene al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que en el plazo previsto por el art. 59.I del DS 27175, emita nueva resolución de manera motivada y fundamentada, resolviendo el fondo del recurso jerárquico interpuesto.

I.2.Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 12denoviembre de 2012, conforme consta en acta cursante de fs. 253 a 261 vta., se produjeron los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante, ratificó inextenso su memorial de demanda: Ampliando la misma en audiencia manifestó que: 1) Se creó el DS 27175, precisamente para evitar el abuso de la autoridad administrativa, en cuanto al pedido que pueda realizar cualquier persona a la referida autoridad y ésta responda con simples cartas o informes sin mayor fundamentación, ni contenido, que se ha hecho costumbre dentro la cotidianidad de nuestro medio, así el Sistema de Regulación Financieraincorporó dos artículos importantes en el referido Decreto Supremo (DS) cuáles son los arts. 19 y 20, que da la oportunidad de conversión de una simple carta en una Resolución Administrativa, figura que no estableció el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a pesar de que en diferentes resoluciones reconoció que las cartas pueden convertirse en resoluciones y las mismas pueden ser impugnadas a través del recurso de revocatoria y jerárquico; 2) Así también la ASFI, incorporó en una Resolución, un informe convirtiéndolo en parte de esa Resolución, -refiriendo al art. 52.III de la LPA-, aseguró que la ASFI, emitió resoluciones con el informe objetado en su momento, aplicando simplemente las normas, bastando que el informe o la nota, estén en la resolución administrativa, para hacerla recurrible, por ser parte de su texto, como estableció el artículo precedente; y, 3) No se impugnó una carta como quiere hacer ver el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, lo que impugnaron fueron actos administrativos, utilizando mecanismos legales para llegar a esa instancia, debiendo ejercer el control de legalidad el Ministerio y se investigue o valore sus pruebas o fundamente su rechazo, haciendo alusión a la “SC 5755/2010”; asimismo indicó, que el informe no les dio un simple funcionario, sino la autoridad máxima misma que asumió y tuvo conocimiento del referido, que debió resolverse en el fondo dándonos o no la razón de lo impugnado.

I.2.2. Informe de los demandados

Luis Alberto Arce Catacora, Ministro de Economía y Finanzas Públicas, presentó informe cursante de fs. 229 a 233, por medio de su apoderado en audiencia manifestó lo siguiente: i) El accionante no alegó ningún infracción a derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política del Estado (CPE), sino garantías constitucionales que resultan un instituto jurídico totalmente diferente; así también, no se cumplió con el principio de subsidiariedad establecido en el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), existiendo para los procesos resueltos mediante resoluciones ministeriales jerárquicas el recurso contencioso administrativo; ii) El Ministro en calidad de autoridad jerárquica del Sistema de Regulación Financiera, conforme señalan los incs. a) y b) del DS 0071 de 9 de abril de 2009, tuvo conocimiento del recurso jerárquico interpuesto por el accionante, contra la Resolución ASFI 037/2012 de 8 de febrero, que hicieron controversia por la solicitud de complementación, modificación y ampliación de informe y valoración de pruebas por parte del accionante dentro el informe ASFI/DSS/R-127404/2010; iii) se resolvió dicho recurso jerárquico con el pronunciamiento de la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/39/2012, de 5 de julio, resolviendo confirmar totalmente la Resolución ASFI 037/2012, fundamentando la decisión en la inadmisibilidad de impugnar la negativa de complementación, modificación y ampliación de un informe, que de acuerdo a los memoriales presentados por el accionante de recurso de revocatoria y jerárquico, la controversia planteada versa en la disconformidad para con el contenido del informe ASFI/DSS/R-127404/2010 de 3 de diciembre, misma que no fue emitida por la autoridad máxima ejecutiva; iv) El art. 28 de la LPA, estableció que la competencia es un elemento esencial del acto administrativo, por el que la decisión de la máxima autoridad y que está facultado, es la que va a ocasionar efectos, no los informes de los subordinados, que como documento de uso interno de una entidad pública el informe está dirigido a la máxima autoridad de dicha entidad la cual tiene facultades declarativas, dispositivas o decisorias sobre los temas materia de su competencia, determinándose que las gestiones administrativas de los servidores públicos subordinados no adquieren la calidad de actos administrativos, por no tener competencia, así también lo establece el art. 122 de la CPE; y, v) El informe recurrido dio lugar a otro proceso impugnatorio que se expresó en las Resoluciones ASFI 535 y ASFI 631, por lo que no procede que se impugne por el mismo informe, no existiendo dualidad de procesos para una realidad jurídica el proceso es único, y el accionante ejerció sus derechos emergentes de él, pero sí olvidó algo y dejó de lado y no recurrió sobre otros aspectos, no se puede abrir un nuevo proceso sobre ello.

I.2.3. Intervención del tercero interesadoSergio Rocha Méndez en representación del Banco Mercantil Santa Cruz S.A., en audiencia manifestó: a) La Resolución Ministerial Jerárquica 39/2012 de 6 de julio, no vulnera ningún derecho fundamental del accionante, habiendo sido dictada siguiendo estricto apego a los principios de legalidad y eficacia, la intención del accionante es atentar contra el instituto jurídico de la preclusión, toda vez que no ha deducido recurso alguno contra el acto administrativo que dio lugar al informe 127404 de 3 de diciembre de 2010, siendo el objeto de la controversia que da lugar a la presente acción, la negativa por parte de la ASFI de complementar, enmendar y modificar el mencionado informe; b) El informe como tal, no constituye acto administrativo, este acto se encuentra plasmado en la Resolución ASFI 535/2011 de 6 de julio que impuso sanciones al Banco Mercantil Santa Cruz, por infracciones establecidas justamente en ese informe; c) El accionante fue notificado con el resultado de la Resolución 535 el 18 de julio de 2011 y no hizo uso de los recursos de impugnación, establecidos en la Ley del Procedimiento Administrativo, como el DS 27175, consintiendo libremente el contenido de ese acto administrativo y del informe, habiendo caducado su derecho de impugnar del accionante, tratando de disimular la negligencia en la que habría incurrido, ya que los fue notificado el 18 de julio de 2011, venciéndose el plazo establecido en los art. 129 de la CPE y 55 del CPCo.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituidos en Tribunal de garantías, pronunciaron la Resolución 61/2012de 12 de noviembre, cursante en fs. 262 a 265, concediendo la tutela solicitada, disponiendo se deje sin efecto la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/39/2012 de 5 de julio y se emita nueva Resolución debidamente fundamentada en el plazo previsto por el art. 59.I del DS 27175. La Resolución se basa en los siguientes fundamentos: 1) La acción de amparo constitucional se haya establecido como un medio superior de defensa de los derechos y garantías constitucionales en evidencia de actos vulneratorios u omisivos por parte de particulares o entidades que amenacen o materializan el desconocimiento de principios y garantías consagradas en la Constitución Política del Estado; 2) La SCP 0812/2012 de 20 de agosto, señaló respecto a los actos administrativos, cuales deberán regirse por los principios de sometimiento a la ley, resguardando el debido proceso, presumiéndose la legitimidad de sus actuaciones, salvo expresa declaración judicial en contrario, conforme establece el art. 4 de la LPA, así también el art. 32.I de la misma Ley, refirió que los actos administrativos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación y el conocimiento del interesado, a efectos de hacer uso de los medios impugnatorios; 3) El accionante cumpliendo con los arts. 19 y 20 del DS 27175, solicitó que la nota ASFI/DSJ/R- Resolución 126412/2011 se convertida en Resolución Administrativa, resultando mediante Resolución 839/2011 de 27 de diciembre, que ratificó el contenido íntegro de la mencionada carta, siendo impugnada la misma mediante recurso de revocatoria, resulta mediante Resolución ASFI 037/2012 de 8 de febrero que confirmó la Resolución 839/2011, planteando el accionante ante este hecho, recurso jerárquico; y, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas dictó la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPCF/39/2012 de 5 de julio, por el cual sin ingresar al análisis de fondo del recurso jerárquico determinó confirmar la Resolución ASFI 037/2012; 4) La Resolución Ministerial Jerárquica emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, careció de motivación y fundamentación, por cuanto no señaló y menos explicó al administrado las causas, motivos y circunstancias, no solo fácticas sino también legales del por qué no se puede impugnar la ratificación el contenido de la nota ASFI/DAJ/R-126412/2011 de 24 de noviembre, desconociendo los alcances de los arts. 19 y 20 del DS 27175, así también desconoció que la ASFI ratificó el contenido de la carta con los argumentos expuestos en la Resolución 839/2011, que atendió la recomendación del informe técnico legal ASFI/DSR II/R-137585 de 21 de diciembre de 2011, que refirió consignar la carta en la Resolución Administrativa; y, 5) La autoridad demandada desconoce el contenido de la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, que ante la ausencia de una suficiente y adecuada motivación de la resolución de segunda instancia, efectivamente se vulneran los derechos al debido proceso y a ladefensa, impidiendo que la tutela jurisdiccional administrativa sea cierta, dando lugar a la arbitrariedad, aclarando que el hecho de motivar las resoluciones, no necesariamente debía satisfacer al accionante, siendo trascendental que la decisión sea justificada y verse sobre la totalidad de los aspectos contenidos en el memorial de impugnación.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las conclusiones que se señalan:

II.1. El 3 de diciembre de 2010, ASFI emitió el informe ASFI/DSS/R-127404/2010; sobre denuncias hechas por el ahora accionante contra el ex Banco Santa Cruz S.A.- actualmente Banco Mercantil Santa Cruz S.A.-; en tal sentido, se presentaron informes complementarios por parte de los funcionarios de la ASFI, para determinar las denuncias presentadas, pronunciando sus conclusiones y recomendaciones, las cuales fueron notificadas a las partes (fs. 1 a 36).

II.2. Por memorial de 17 de junio de 2011, el accionante solicitó a la ASFI complementación, modificación y ampliación de informe y valoración de sus pruebas, siendo que tomó conocimiento del informe ASFI/DSS/R-127404/2010, que según el accionante, dicho informe no se pronunció sobre aspectos que reclamó, solicitando se pronuncie sobre los puntos contenidos en su memorial y la ASFI emita informe complementario (fs. 37 a 48).

II.3. El 24 de noviembre de 2011, la ASFI emitió la nota ASFI/DAJ/R-126412/2012, dando respuesta al memorial presentado por el accionante, quien consideró que los reclamos sobre los puntos 3.4, 4.5 y 4.8 contenidos en el informe ASFI/DSS/R-127404/2010 de 3 de diciembre, no habrían sido debidamente valorados y en su parte final la ASFI, aclaró al solicitante de que la presente carta no tiene carácter de acto administrativo definitivo por cuanto su contenido ratificó y aclaró los hallazgos contenidos en el informe cuestionado(fs. 49 a 53).

II.4. El 12 de diciembre de 2011, el accionante solicitó la conversión de la nota ASFI/DAJ/R-126412/2011 en Resolución Administrativa, en mérito a los arts. 19 y 20 del DS 27175 (fs. 55).