0212/2014-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por cuanto la Sentencia Agroambiental pronunciada por los Magistrados demandados, se encuentra debidamente fundamentada y motivada, al haber respondido a los argumentos expresados en la demandada contenciosa administrativa que formularon los accionantes, con la aclaración que la supuesta ausencia de explicación por parte del INRA, de los argumentos u observaciones que determinaron la aplicación del estudio de control de calidad, supervisión y seguimiento al proceso de saneamiento del predio, no fue denunciada en la demanda contencioso administrativa, por lo que el Tribunal Agroambiental, en observancia del principio de pertinencia, no se pronunció sobre el particular.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.3. El representante de los accionantes, sostiene que los Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental -hoy demandados-, al dictar la Sentencia Agroambiental Nacional 32/2013, por la que declararon improbada la demanda contencioso administrativa interpuesta por Osvaldo y Jorge Alberto Roca Enríquez -actualmente accionantes-; y por consiguiente, subsistente la Resolución Administrativa RA-ST 0063/2012, omitieron pronunciarse sobre tres elementos, que constituirían el fundamento lesivo de los derechos cuya vulneración denuncia: el primero, referido a no haber determinado si el estudio de control de calidad de los procesos de saneamiento también se aplica a los procesos iniciados en vigencia del DS 25763; el segundo, respecto al desconocimiento de los actos cumplidos, que fueron dictados previamente a la Resolución final de saneamiento; y, el tercero, respecto a que en la interpretación del art. 398 de la CPE, no tomaron en cuenta que la misma debió ser progresiva, favorable e integral y no restar derechos, omitiendo considerar lo determinado en el art. 399.I de la Norma Suprema. III.3.1. Respecto al primer cargo expuesto por el representante de los accionantes, los antecedentes del proceso de saneamiento del predio Paraparau, dan cuenta que el mismo fue iniciado en la gestión 2004 -en vigencia del DS 25763-, dictándose recién el 28 de agosto de 2012, la Resolución final de saneamiento RA-ST 0063/2012; es decir, a cinco años de haberse promulgado el DS 29215, que sustituye el anterior reglamento agrario. En ese contexto, se evidencia que las autoridades demandadas, teniendo presente el mandato del art. 169 del DS 25763 -Reglamento en vigencia al inicio del proceso de saneamiento del indicado predio, el cual señala que el saneamiento culmina con la resolución definitiva-, concluyeron que de acuerdo a las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del DS 29215, el INRA tiene facultades para aplicar controles de calidad, supervisión y seguimiento, en todos los procesos de saneamiento en curso; aclarando que, el caso del predio Paraparau, al momento de promulgarse el citado Decreto Supremo, aún no había concluido, estando a la espera de dictarse el informe final en conclusiones, por lo que tendría la calidad de ser un proceso en curso. Consiguientemente, habiéndose efectuado la revisión del fallo dictado por los Magistrados demandados, no resulta ser evidente el hecho de no haberse pronunciado sobre si los estudios de control de calidad únicamente serían aplicables a los procesos de saneamiento, iniciados en vigencia del DS 29215; toda vez que, luego de precisar que el proceso de saneamiento, del señalado predio, se encuentra en espera de la emisión del informe final en conclusiones, concluyeron que la actividad desplegada por el INRA, al aplicar el control de calidad a dicho proceso, se encontraría plenamente respaldada en normativa agraria; consiguientemente, la primera alegación de la parte accionante en la acción de amparo, no se encuentra sustentada objetivamente; al contrario, se evidencia que el fallo dictado por la jurisdicción agroambiental, está fundamentado y motivado, conforme se advierte de las Conclusiones II.2. y II.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, no siendo cierta la lesión de los derechos que denuncia el representante de los accionantes, habiéndose respetado el principio de pertinencia, como componente del debido proceso. Respecto a la ausencia de explicación por parte del INRA, sobre los argumentos u observaciones que determinaron la aplicación del estudio de control de calidad, supervisión y seguimiento al proceso de saneamiento del predio Paraparau -alegada por la parte accionante-, cabe señalar que conforme al desarrollo de la Conclusión II.2. del presente fallo, se tiene que dicho argumento no fue denunciado en la demanda contencioso administrativa; en ese sentido, si el Tribunal Agroambiental, no se pronunció sobre esa temática, lo hizo en observancia del principio de pertinencia. Consiguientemente, este Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la presente acción tutelar, no puede emitir pronunciamiento al respecto, aclarando o determinando si las autoridades demandadas efectuaron una correcta aplicación de las facultades del referido control, ello debido a haberse incumplido con el principio de subsidiariedad, al no denunciarse previamente ese aspecto en la demanda contencioso administrativa.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0212/2014-S3

Sucre, 4 de diciembre de 2014

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente: 07125-2014-15-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 171/2014 de 22 de mayo, cursante de fs. 365 a 370, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Vladimir Hurtado Muñoz en representación legal de Osvaldo y Jorge Alberto Roca Enríquez contra Juan Ricardo Soto Butrón y Paty Yola Paucara Paco, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 28 de abril de 2014, cursante de fs. 36 a 45 vta., el representante de los accionantes manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso de saneamiento del predio Paraparau, los accionantes presentaron toda la documentación exigida por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), demostrando el cumplimiento de la Función Económico Social (FES), por lo que en la etapa de evaluación técnica jurídica, mediante informe “ETJ-DDS Nº 027/2005” de 12 de abril, se estableció el cumplimiento de la FES en un 70.7%, reconociéndose a favor de Osvaldo y Jorge Alberto Roca Enríquez -hoy accionantes-, la superficie final de consolidación de 10 386,0691 has (diez mil trescientas ochenta y seis hectáreas con seis mil noventa y un metros cuadrados), fijándose el precio de la adjudicación en Bs159 808,88.- (ciento cincuenta y nueve mil ochocientos ocho 88/100 bolivianos), monto de dinero quefue cancelado en su totalidad.

Refiere que de forma posterior, el Director Departamental a.i. del INRA Santa Cruz, por Auto de 15 de noviembre de 2005, instruyó elaborar el informe en conclusiones, mismo que fue cumplido el 30 del mismo mes y año, el cual dispuso subsanar aspectos de forma; una vez subsanados, mediante informe legal de adecuación “DDCS-JS-SAN TCO Nº 03/2008” de 11 de enero, se dieron por válidas las actividades cumplidas con el Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria aprobado por Decreto Supremo (DS) 25763 de 5 de mayo de 2000, dictándose el decreto de aprobación en la fecha referida, determinando, asimismo, la elaboración del proyecto de resolución final de saneamiento.

Estando a la espera del proyecto, el INRA de oficio emitió el informe técnico “INF-DGS-TCO's Nº 0232/2010” de 27 de septiembre, por el que realizó un nuevo cálculo de la FES, alegando que en la etapa de evaluación técnica legal no se realizó una adecuada valoración, sugiriendo realizar un recorte de la superficie en 5 091,2328 has (cinco mil noventa y un hectáreas con dos mil trescientos veintiocho metros cuadrados), señalando que el cumplimiento de la FES estaría dada en solo 9 605,4243 has (nueve mil seiscientas cinco hectáreas con cuatro mil doscientos cuarenta y tres metros cuadrados); empero, a dos años de la emisión del informe, el indicado ente, efectuando una interpretación del art. 398 de la Constitución Política del Estado (CPE), que establece como límite máximo de la propiedad agraria en 5 000 has (cinco mil hectáreas), por informe técnico legal “INF DGS 0203/2012” de 26 de junio, dispuso se realice el recorte de la superficie hasta dicho límite, ordenando se devuelva el dinero cancelado en demasía; y, sobre la base de tales criterios, se dictó la Resolución Administrativa RA-ST 0063/2012 de 28 de agosto, consolidando como superficie del predio Paraparau la extensión de 5 000 has.

Añade que, el 26 de marzo de 2013, los ahora accionantes demandaron en la vía contencioso administrativa, esperando que la justicia agroambiental repare las irregularidades en las que incurrió el INRA, expresando tres argumentos: a) La Disposición Transitoria Primera del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, referido al control de calidad, supervisión y seguimiento, señala que los procesos de saneamiento en curso, pendientes para firma de resolución final de saneamiento, podrán ser revisados de oficio por el INRA, cuando exista denuncia o indicios de duda sobre sus resultados, aplicándose medidas correctivas de reforzamiento, sin perjuicio del inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los responsables. Al respecto, los hoy accionantes indicaron en la referida demanda que dicho control de calidad no era aplicable por haberse sustanciado, el proceso de saneamiento del predio Paraparau, en vigencia del DS 25763; empero, la Sentencia Agroambiental Nacional 32/2013 de 24 de octubre, solo mencionó en su considerando tercero que: «…las disposiciones Primera y Segunda del DecretoSupremo Nº 29215 de 2 de agosto de 2007, faculta al INRA la aplicación de los controles de calidad, supervisión y seguimiento de los procesos de saneamiento en curso, entendiéndose que un saneamiento en curso es aquel en el cual no se emitió Resolución Final de Saneamiento, en el caso de autos se evidencia que al momento de promulgarse el Decreto Supremo 29215 de 2 de agosto de 2007, el proceso de saneamiento de la propiedad "Paraparau" éste se encontraba con Informe en Conclusiones, por consiguiente el no haberse emitido aún Resolución Final de saneamiento es un proceso en curso%(sic).

Razonamiento que no coincidía con la problemática planteada, pues en la demanda se solicitó al Tribunal Agroambiental, defina e interprete si era o no posible la aplicación de un control de calidad a procesos de saneamiento llevados adelante con el DS 25763, o si ese control estaba dirigido solo a los procesos en trámite sustanciados con el DS 29215; por lo que la Resolución dictada resulta ser insuficiente, careciendo de fundamentación y motivación; menos determinaron cuál era la denuncia o la duda razonable en la que se hubiera amparado el INRA, para efectuar ese control de calidad; tampoco se informó si se efectuó el traslado de la demanda a las partes del proceso para que presenten sus respectivos descargos; b) Acerca de los actos cumplidos, indica que el fallo agroambiental, obvió referirse al hecho que todo lo sustanciado en el proceso de saneamiento realizado en el INRA no habría sido objetados, por lo que no se observaron los procedimientos técnicos para determinar el cumplimiento de la FES, tal el caso del informe en conclusiones de 30 de noviembre de 2005, por lo que los informes emitidos por el INRA, solo hacen confuso el proceso; y, c) En cuanto a la interpretación del art. 398 de la Ley Fundamental, se observó que la misma fue efectuada los funcionarios del INRA, de manera oficiosa y sin tener competencia, y en base a ella, recortaron la superficie del predio Paraparau. Sobre este aspecto, el Tribunal Agroambiental, fundamentó que: "....se deberá aplicar la Constitución Política del Estado, que establece en la parte in fine del art. 398 que la superficie máxima en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas. Consecuentemente de los antecedentes del proceso de saneamiento, si bien el Informe en Conclusiones de 30 de noviembre de 2005 cursante a fs. 273 de la carpeta predial sugiere el reconocimiento del derecho propietario en una superficie de 10.386.0691 ha., Sin embargo al entrar en vigencia la actual Constitución Política del Estado y al no haber concluido el proceso administrativo de saneamiento de la propiedad de los actores se deberá aplicar los preceptos constitucionales por supremacía..."(sic).

Indica que el criterio adoptado por las autoridades demandadas, conculca el debido proceso y el principio de seguridad jurídica, pues no consideraron que la interpretación del articulado referido anteriormente, no debe realizarse en forma aislada sino integral y, para realizar tal labor, debieron señalar qué criterios de interpretación constitucional aplicaron, olvidando que cuando se interpreta laNorma Suprema, dicha interpretación debe ser progresiva y en el sentido que más favorezca a la persona, mas nunca restando derechos; y, ante la existencia de varios derechos por interpretarse, el entendimiento a adoptarse debe limitar en menor medida, el derecho o la garantía, y no como en el presente caso, desconociendo el derecho de posesión, reconocido en el proceso de saneamiento a través del cumplimiento de la FES.

Concluye señalando que, en la Resolución emitida por los Magistrados hoy demandados, no se observó lo establecido en el art. 399.I de la CPE, pues en el caso del predio Paraparau, el derecho había sido reconocido sin objeción por el INRA y por el mismo Tribunal Agroambiental, al indicar que: "...de los antecedentes del proceso de saneamiento se evidencia que si bien los demandados cumplieron con los presupuestos exigidos por la ley agraria para el reconocimiento del derecho propietario en una superficie de 10.386.0691 ha, como se sugiere en el informe en conclusiones de 30 de noviembre de 2005..." (sic), por lo que la condición de poseedores debe ser respetada; sin embargo, el fallo agroambiental omitió pronunciarse sobre tal derecho, cuando el mismo es relevante para adquirir la propiedad agraria.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El representante de los accionantes alega la vulneración de los derechos de éstos, al debido proceso en su vertiente de fundamentación y motivación, al debido proceso legal relacionado con el principio de imparcialidad, al trabajo y a la posesión, citando al efecto los arts. 115.II, 46.III y 399 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda tutela, dejando sin efecto la Sentencia Agroambiental Nacional 32/2013, dictada por la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, y se ordene dictar un nuevo fallo en el que se aplique correctamente el art. 399 de la CPE, sea con costas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 22 y 23 de mayo de 2014, según consta en las actas cursantes de fs. 358 a 363 vta.; y, 364 y vta., presentes las partes accionante, demandada y tercera interesada, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante, ratificó su acción de amparo, poniendo énfasis en los tresI.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Juan Ricardo Soto Butrón y Paty Yola Paucarca Paco, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental -hoy demandados-, por informe de 13 de mayo de 2014, cursante de fs. 62 a 65, señalaron lo siguiente: 1) Se aclaró que las Disposiciones Primera y Segunda del DS 29215, facultan al INRA a aplicar controles de calidad, supervisión y seguimiento en los procesos de saneamiento en curso, entendiéndose los mismos como aquellos en los que no se dictaron resoluciones finales de saneamiento. A momento de promulgarse el mencionado Decreto Supremo, el proceso de saneamiento del predio Paraparaú, se encontraba con informe en conclusiones, no contando con resolución final de saneamiento, tratándose entonces de un proceso en curso, por lo que sería aplicable el art. 266 de la referida norma, que establece que los controles de calidad, supervisión y seguimiento, se aplican a denuncia o de oficio, en todos los procesos en curso, no siendo cierta su exclusiva aplicación, a los procesos iniciados en vigencia del DS 29215, como sostiene el representante de los accionantes; 2) Respecto a los actos cumplidos, se sostuvo en la demanda contencioso administrativa que, de manera irregular y sin ningún sustento, se procedieron a elaborar informes no contemplados en el proceso de saneamiento, y que el art. 266 del DS 29215, no sería aplicable al caso, sino solo a los procesos de saneamiento iniciados bajo la previsión de esa norma, además que el único objetivo de los informes evacuados por el INRA, sería el de desconocer los actos cumplidos y aprobados en las etapas realizadas. Tal fundamento fue ampliamente analizado en el fallo agroambiental, en el tercer considerando párrafo décimo, indicando que era necesario aclarar que los actos administrativos de dicha entidad se encuentran enmarcados en la normativa agraria y responden al art. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), norma que faculta la emisión de informes necesarios, para dictar la resolución final administrativa; en consecuencia, los informes adicionales no son hechos irregulares, al contrario, están enmarcados en normativa vigente; 3) La Sentencia Agroambiental Nacional, en el considerando tercero, párrafos octavo y noveno, estableció que el art. 399.I de la CPE, determina los nuevos límites de la propiedad agraria, que se aplicarán a los predios adquiridos con posterioridad a la vigencia de la nea Norma Suprema. En ese contexto, efectuando la interpretación de dicha norma, se evidencian dos tipos de derecho, el de propiedad y de posesión. En el caso, se alega que el derecho de posesión es anterior a la vigencia de la actual Constitución Política del Estado; por consiguiente, se debe observar la previsión del art. 123 de la Ley Fundamental, que indica que la ley solo rige para lo venidero, excepto en materia laboral y penal, por lo que no puede acudirse la retroactividad en materia agraria; sin embargo, dicha normativa no determina la extensión de las propiedades agrarias, habiendo delegado esa atribución a una reglamentación especial conforme señala.el art. 41.II de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), lo que significa que al estar las leyes citadas como cualquier otra reglamentación por debajo de la supremacía constitucional, se deberá aplicar la parte en fin del art. 398 de la Norma Suprema, la cual refiere que la superficie máxima, en ningún caso podrá exceder de cinco mil hectáreas; y, si bien el informe en conclusiones de 30 de noviembre de 2005, sugiere el reconocimiento del derecho propietario en una superficie de 10 386,0691 has, al entrar en vigencia la nueva Ley Fundamental y no haber concluido el proceso de saneamiento, se deben aplicar los preceptos constitucionales por supremacía, conforme dispone en el art. 410.II del texto constitucional; 4) Queda claro que los accionantes, no tuvieron ni tienen derecho propietario consolidado sobre el predio Paraparau; pues, en materia agraria, solo los títulos ejecutoriales emitidos por el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria o en su caso, los emergentes del proceso de saneamiento de propiedad agraria inscritos en Derechos Reales (DD.RR.), otorgan derecho propietario sobre la tierra; 5) Respecto al reconocimiento de su posesión como derecho, se aclara que la posesión anterior a la promulgación de la Ley de Servicio Nacional de Reforma Agraria, es uno de los parámetros para establecer el cumplimiento de la FES, por cuanto el Estado no puede expropiar tierras que jamás salieron de su dominio; y, 6) Finalmente, alegan que no se estaría en violación del derecho al trabajo y la posesión, pues la Resolución final de saneamiento del predio Paraparau reconoce la posesión legal de 5 000 has., garantizándose el derecho al trabajo de los accionantes. Fundamentos por los que solicitaron, no otorgar la tutela demandada.