0215/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la tutela solicitada dentro de la acción de amparo constitucional presentada, en mérito a que la parte accionante equivocó la vía procesal al haber interpuesto el recurso de revocatoria de 28 de agosto de 2012, ante la Dirección de Recaudaciones del citado Gobierno Autónomo Municipal, ya que lo que correspondía en este caso una vez producido el silencio administrativo era la interposición del recurso de alzada ante a la AIT Regional Cochabamba, según lo establecido por los arts. 195, 196, 197 y 198 del CTB, por lo que el Tribunal Constitucional Plurinacional se ve imposibilitado de ingresar al fondo de la problemática planteada, ya que el accionante no utilizó el correspondiente medio de defensa que aun tenía a disposición antes de recurrir a la vía constitucional.

Extracto de la ratio decidendi

III.4. (...) De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se puede evidenciar que el incidente de nulidad fue planteado el 4 de enero de 2012, de acuerdo a los datos que cursan en el expediente, este incidente habría sido respondido al administrado mediante la RA “D.E.T. N° 4/2012” de 13 de enero, que le fue notificada el 24 de febrero del mismo año, mediante la cual se le conminó a presentar prueba que desvirtúe que la persona a la que la Administración Pública notificó no tenía relación alguna con la Compañía en liquidación de la cual es representante legal, pruebas que fueron presentadas el 1 de marzo del año referido. Ahora bien, para poder establecer si evidentemente se produjo el silencio administrativo se debe tomar como fecha de inicio del procedimiento administrativo el 13 de enero de 2013, oportunidad en la que se emitió la Resolución “D.E.T. N° 4/2012”, a través de la cual se le dio la posibilidad al interventor de la entidad fiscalizada de presentar prueba, que como ya se dijo fue efectuada el 1 de marzo de 2012; en ese entendido, tomando como inicio del procedimiento el 13 de enero de 2012, para la resolución del incidente, el plazo de los seis meses para emitir pronunciamiento expreso se habría cumplido el 13 de julio del citado año, en los hechos y de la revisión de los actuados procesales se observa que la Dirección de Recaudaciones del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba no emitió ninguna resolución o pronunciamiento expreso hasta la última fecha señalada, por lo que se produjo el silencio administrativo negativo, de acuerdo al procedimiento explicado en el Fundamento Jurídico III.3, de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; sin embargo, es necesario hacer notar al accionante que equivocó su proceder al interponer el recurso de revocatoria de 28 de agosto de 2012, ante la Dirección de Recaudaciones del citado Gobierno Autónomo Municipal, ya que lo que correspondía en este caso una vez producido el silencio administrativo era la interposición del recurso de alzada ante a la AIT Regional Cochabamba, según lo establecido por los arts. 195, 196, 197 y 198 del CTB; así también, se debe tomar en cuenta que la referida RA “E.T. N° 02/2012” de 15 de agosto, al haber resuelto el incidente de nulidad interpuesto por el accionante y haberlo declarado improcedente, se constituyó en un acto definitivo, que pudo ser impugnado mediante el recurso de alzada según lo establecido por el art. 143 del referido Código, por lo que en el presente caso y en cumplimiento de lo establecido por el Fundamento Jurídico III.3, de este fallo, el Tribunal Constitucional Plurinacional se ve imposibilitado de ingresar al fondo de la problemática planteada, ya que el accionante no utilizó el correspondiente medio de defensa que aun tenía a disposición antes de recurrir a la vía constitucional.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0215/2013

Sucre, 6 de marzo de 2013

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente: 02174-2012-05-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 16 de noviembre de 2012, cursante de fs. 1347 a 1349 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Nelson Atilio Martinic Vásquez, “Interventor Para la Liquidación Forzosa de Bolívar S.A. de Seguros (en Liquidación)” contra Jenny Herbas Pozo y Edwin Lizárraga Salazar, Directora de Recaudaciones y Jefe del Departamento de Ejecución Tributaria, respectivamente, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 5 de noviembre de 2012, cursante de fs. 172 a 186, el accionante refirió lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

De acuerdo a la Resolución Administrativa (RA) “APS/DJ/Nº 384-2011” de 25 de octubre, emitido por la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, fue designado “Interventor para la Liquidación Forzosa de Bolívar S.A. de Seguros (en liquidación)”, con facultades de representación legal de esta institución.

Con esos antecedentes previos, señala que la Dirección de Gestión de Ingresos.del Departamento de Fiscalización de la entonces Alcaldía Municipal de Cochabamba emitió órdenes de fiscalización (1586, 1588, 1589, 1590, 1591, 1592, 1593, 1594 y 1596), correspondientes a la Gestión 2008, por las que dispuso la verificación del cumplimiento de obligaciones tributarias de diferentes bienes inmuebles de la empresa “Bólivar S.A. Compañía de Seguros” de esa ciudad, órdenes de fiscalización que fueron notificadas mediante diligencias de notificación personal a Miguel Montaño Vargas a quien se le atribuyó la calidad de “Gerente Regional” de la compañía de seguros referida, asimismo a partir de la notificación de esas órdenes de fiscalización, diferentes actuaciones procesales como el Informe de Fiscalización 111/2008, la vista de cargo 422/2008, el primer aviso de visita de 29 de diciembre de 2008, para notificar por cédula con la Resolución Determinativa 1130/2008 de 26 de diciembre, así como el segundo aviso de visita, fueron notificados a la persona referida precedentemente y en algunos casos a Karina Ibeth Avendaño Prada, quienes no son ni fueron personeros legales de “Bólivar S.A.”; es decir, que el Gobierno Municipal de Cochabamba notificó las actuaciones señaladas a personas carentes de capacidad procesal administrativa, así como legitimación activa o pasiva para ser demandados o ser parte de un proceso administrativo, por lo que en su debido momento el ahora accionante presentó certificados que acreditan que estas dos personas a las que se realizaron las notificaciones son no personeros legales y representantes de la empresa “Servicios de Seguros Sepein San Agustín SRL” y no de “Bólivar S.A. de Seguros”, situación de error en la que incurrió el citado Gobierno Municipal y que bien pudo ser subsanada con una providencia de saneamiento procesal, pero no ocurrió así, ya que de manera persistente e irracional mantuvieron firme la posición sobre las notificaciones que se realizaron a Miguel Montaño Vargas y Karina Ibeth Avendaño Prada, en cumplimiento de disposiciones de la propia Administración Tributaria del Gobierno Municipal referido.

Ante esas actuaciones presentó el 4 de enero de 2012, un memorial planteando la nulidad de todo lo actuado, debido a la modificación defectuosa anteriormente señalada, además de advertir que el proceso administrativo de determinación de adeudos tributarios se encontraba viciado de nulidad al violar los derechos y garantías del debido proceso, sometiendo a la entidad que se encuentra en liquidación, en un estado de indefensión completo; sin embargo, el 12 del mismo mes y año, el Departamento de Ejecución Tributaria de la Dirección de Recaudaciones del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, emitió los Informes Determinativos 4, 6, 8, 9, 27, 29, 30, 31, 32, 33 y 34, todos de la gestión 2012, en los cuales señala que las notificaciones fueron realizadas en conformidad a lo establecido por los arts. 84 y 85 del Código Tributario Boliviano (CTB), 32 y 33 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) y 37.II y 40 del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, asimismo, en el penúltimo párrafo de estos informes, de manera textual se determinó que: “si el interventorniega esta situación, debe probar que dicha persona (Miguel Montaño Vargas), no fungía como gerente, representante o cualquier otra relación con la entidad (fiscalizada).

Alega que, el 1 de marzo de 2012, en atención a lo estipulado en el último párrafo de los informes determinativos señalados, presentó memorial acompañando prueba documental consistente en una carta emitida por la Empresa de Servicios de Sepelio “San Agustín SRL”, en la cual se certificó que Miguel Montaño Vargas fue empleado de dicha entidad fungiendo el cargo de Gerente Regional de Cochabamba desde el 20 de julio de 2006 hasta el 23 de marzo de 2009, de igual forma, dicha carta también acredita que Karina Ibeth Avendaño Prado actualmente funge ese mismo cargo desde el 16 de septiembre del indicado año, también presentó las Resoluciones Administrativas de Intervención y designación de representantes legales de Bolívar S.A., y por último una certificación de la Fundación para el Desarrollo Empresarial (FUNDEMPRESA). Asimismo hizo notar en el memorial, que la Administración Tributaria Municipal habría usado grosera e incorrectamente los arts. 84 y 85 del CTB, al notificar a personas extrañas e impertinentes con dicho procedimiento; el 12 de junio de 2012, la Administración Tributaria emitió un auto que señala textualmente “Estese a Res. DET Nº 33/2012 de fecha 16 de enero”; ante esta situación, presentó el 12 de julio del citado año, otro memorial solicitando pronunciamiento expreso en el acto administrativo sobre el incidente de nulidad que formuló en su momento, en el que además señaló que hace tres meses ya había dado cumplimiento al requerimiento de la Administración Tributaria de desvirtuar la relación de Miguel Montaño Vargas con la Institución que representa y adicionalmente advirtió que de acuerdo al art. 55 del DS 27113, la nulidad procedería cuando se cause indefensión en los administrados, situación que no mereció ningún tipo de atención de parte del ente municipal.

Señaló también que, luego de haber operado el silencio administrativo negativo, el 28 de agosto de 2012, presentó recurso de revocatoria, pero el 4 de septiembre del mismo año recién fue notificado con la RA “ET Nº 002/2012 de 15 de agosto”, que resolvía el incidente de nulidad y que en cuya parte resolutiva dispuso la improcedencia de la solicitud de nulidad de todas las notificaciones cursantes en el expediente de Orden de Fiscalización 1592/2008, señalando además que “las personas a las que se había notificado en su momento (Miguel Montaño Vargas y Karina Ibeth Avendaño Prada), son las personas idóneas como gerentes regionales para ser notificadas con los autos correspondientes, considerando que estas personas tienen una estrecha relación con la compañía aseguradora, por lo que la administración tributaria habría actuado de acuerdo a disposiciones legales en vigencia”; sin embargo, dicha Resolución fue emitida fuera del plazo legal establecido en el art. 71 inc. g) del DS 27113, si se toma en cuenta que el memorial de nulidad de obrados fue presentado el 1 de marzo de2012 y el 12 de julio del mismo año se presentó otro memorial solicitando pronunciamiento expreso, fundado y motivado sobre ese incidente y cuyo plazo máximo de emisión vencía el 10 de agosto del referido año, reiterando que recién el 4 de septiembre de ese mismo año, fue notificado con esa Resolución.

El 10 de septiembre de 2012, el accionante presentó memorial devolviendo la RA "E.T. Nº 02/2012", junto a la notificación, por haberse realizado esa diligencia fuera del plazo y en mérito a que previamente a que se le notifique con esta resolución había presentado un recurso de revocatoria al existir silencio administrativo en cuanto al incidente. El 9 de octubre del mismo año, formuló otro memorial, señalando que al operarse nuevamente el silencio administrativo, ante la solicitud de revocatoria, interponía el correspondiente recurso jerárquico, indicando en este recurso que la Administración Tributaria no valoró las pruebas aportadas en cumplimiento del Informe Determinativo 32/2012, asimismo indicó que el plazo para resolver el recurso de revocatoria planteado en su momento había vencido abundantemente y que al momento de devolver la extemporánea RA "E.T. Nº 02/2012", se le notificó con una providencia manifestando que la impugnación debía llevarse a cabo ante la Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT), pese a que la referida Autoridad funda sus informes y resoluciones en normas de la Ley de Procedimiento Administrativo; sin embargo, la Dirección de Ingresos del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba concluyendo en lo dispuesto por el art. "66.III y IV" de la indicada Ley, que señala que en el plazo de tres días hábiles administrativos se debe remitir los antecedentes a la autoridad superior para que en la vía jerárquica resuelva lo que corresponda, por lo que el 11 de octubre de 2012, a través de lo que aparentemente sería un Auto que en su parte resolutiva dispuso textualmente "No considerar, por no corresponder el recurso jerárquico” y declarando a su vez la ejecutoría de la RA "E.T. N° 02/2012” de 15 de agosto, haciendo notar que dicho Auto no contiene una fundamentación legal que sustente cuales son las normas que le ampara para resolver por sí y ante sí recursos jerárquicos, careciendo de fundamentación, motivación congruencia y legalidad. Resumiendo en este contexto las siguientes graves inconductas cometidas por el citado Gobierno Municipal: a) Notificar a personas extrañas carentes de capacidad procesal y legitimidad pasiva con el procedimiento administrativo emergente de las doce órdenes de fiscalización emitidas; y, b) Auto otorgarse competencias para la Resolución de recursos jerárquicos, viciando una vez más sus actuaciones en flagrante violación de las normas atinentes

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante señala la lesión de sus derechos al debido proceso, “seguridad jurídica” y a la defensa, citando al efecto los arts. 13.I, 14.III, 115 II y 117.1 de la Constitución Política del Estado (CPE).I.1.3. Petitorio

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Solicita se declare la “procedencia” de la acción de amparo constitucional y se disponga la remisión del recurso jerárquico interpuesto ante la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba.

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I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

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Celebrada la audiencia el 16 de noviembre de 2012, según consta en el acta cursante fs. 1346 y vta., de obrados, se produjeron los siguientes actuados:

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I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

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El accionante mediante su abogado en audiencia señaló lo siguiente: **1)** La Resolución de 11 de octubre de 2012, emitida por los demandados, que resolvió el recurso jerárquico constituye un acto ilegal en razón de los cargos inferiores que ostentan, vulneraron el procedimiento administrativo; **y, 2)** El citado recurso debía ser resuelto por la MAE del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, no obstante fue dilucidado por los demandados quienes efectuaron valoraciones, arribando a la conclusión de que no correspondía considerarlo, lesionando de esa forma la legalidad de las resoluciones administrativas.

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I.2.2. Informe de los servidores públicos demandados

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Los demandados a través del informe escrito cursante de fs. 196 a 197, así como en audiencia el codemandado señalaron lo siguiente: **i)** El 5 de enero de 2012, el accionante en representación de “Bolívar S.A. Compañía de Seguros”, se apersonó asumiendo defensa e interpuso recurso de nulidad, solicitando además la prescripción de gestiones fiscalizadas y un plan de pagos, por las obligaciones impositivas adeudadas al Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, por concepto de impuestos a la propiedad de bienes inmuebles correspondientes a las gestiones fiscales 2000 a 2006; **ii)** En el mismo memorial el accionante manifestó que la institución de la cual es interventor continuaba prestando servicios de sepelio en la planta baja del edificio Bolívar, pero en ningún momento tomaron conocimiento del proceso de fiscalización iniciado, así como de ninguna de las posteriores acciones administrativas, poniéndolos en un estado de susceptibilidad de que la notificación no se hubiese realizado en las oficinas pertenecientes al sujeto pasivo “Bolívar S.A.”; **iii)** En el otrasí cuarto del memorial referido, el accionante señaló domicilio procesal en las oficinas de Servicios de Sepelio San Agustín, misma que administra la cartera de “Bolívar S.A.” de Seguros en liquidación, por lo queante la nulidad planteada y las invocaciones efectuadas por el sujeto pasivo, la Administración Tributaria respondió el 13 del mismo mes y año, desestimando totalmente los argumentos del incidentista y dispuso la remisión de la solicitud de prescripción al Departamento Jurídico Tributario para su tratamiento; iv) El 1 de marzo de 2012, luego de aproximadamente dos meses y apartándose de las disposiciones establecidas por el “art. 62.II” de la LPA, que establece diez días de plazo para la presentación de la prueba, el accionante recién adjunto supuesta documentación probatoria, ante esta extemporaneidad, la Administración Tributaria Municipal emitió el Auto de 12 de junio de 2012, ratificando su memorial cuya suma señala “responde de 13 de enero de 2012”; v) El 12 de julio de 2012, el sujeto pasivo impetró pronunciamiento expreso sobre el incidente de nulidad interpuesto, pidiendo en su petitorio la emisión de una resolución motivada a dicho incidente, emergiendo por tanto la RA “E.T. Nº 02/2012” de 15 de agosto, por el cual se resolvió declarar improcedente la solicitud de nulidad de las notificaciones practicadas y que corresponde n a los procesos de fiscalización que dieron lugar a la emisión de las Resoluciones Determinativas por parte del Departamento Jurídico Tributario y los Autos de Ejecución Tributaria por el Departamento de ejecución a su turno; vi) Contra la Resolución anteriormente señalada, el 28 de agosto de 2012, el ahora accionante interpuso recurso de revocatoria; empero, la Administración Tributaria mantuvo los actos mediados de respuesta al impugnante impuestos mediante memorial bajo la suma “Bolívar S.A.”, a cancelar el adeudo impositivo ratificando la Resolución Administrativa referida; vii) Se desconoce la razón del porqué el sujeto pasivo mediante memorial de 7 de septiembre de 2012, devolvió la RA “E.T. Nº 02/2012”, juntamente a su notificación bajo el argumento que esta no tiene valor ni efecto alguno y en atención a este memorial presentado por el representante legal de “Bolívar S.A.”, se le hizo conocer que su solicitud de revocatoria ya había sido respondida y notificada el 5 de septiembre de 2012; viii) No contento con los actuados realizados dentro del trámite administrativo el Interventor de la Compañía de Seguros Fiscalizada, interpuso recurso jerárquico el 8 de octubre del año señalado, exigiendo la remisión de antecedentes ante la MAE, petitorio que fue respondido mediante Auto de 11 del indicado mes y año, se consideró que este recurso no es merecedor de valoración pero sin resolverlo en sí, posteriormente al Auto cuestionado, mediante Cite 968/2012 de 15 de octubre, se puso a conocimiento de la indicada autoridad, en este caso el Alcalde Municipal la interposición del recurso jerárquico, remitiéndose la documentación correspondiente; ix) Debe tomarse muy en cuenta que la Administración Tributaria no ha vulnerado los derechos de “Bolívar S.A.”, dado que desde el inicio del procedimiento administrativo los innumerables actuados realizados fueron notificados en el bien inmueble del sujeto pasivo y siempre a personas con este, quedando de lado toda posibilidad que haya quedado en estado de indefensión, toda vez que los actuados notificados se encuentran ejecutorados por haber precluido losplazos; y, x) Los actos realizados por el Municipio se enmarcaron a lo establecido por la Ley de Municipalidades, contrariamente incumplido por el sujeto pasivo, ya que no interpuso los recursos pertinentes en los términos establecidos, reiterando por último que la Administración Tributaria Municipal jamás resolvió el recurso jerárquico interpuesto por el sujeto pasivo, ya que a la fecha no existen consecuencias que hayan dispuesto la modificación del fondo del proceso.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución de 16 noviembre de 2012, cursante de fs. 1347 a 1349 vta., denegó la acción de amparo constitucional, en base a los siguientes fundamentos: a) Las normas que deben aplicarse en el ámbito administrativo municipal, necesariamente son la Constitución Política del Estado y la Ley de Municipalidades que debe ser interpretada a la luz de aquella y supletoriamente la Ley del Procedimiento Administrativo; b) Resulta evidente que el art. 17 de la LPA, es el que debe aplicarse al no existir norma equivalente en la Ley de Municipales; en ese sentido, la Administración Tributaria Municipal tenía el plazo de seis meses para dictar resolución expresa, salvo plazo distinto que se hubiere establecido en reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa, cosa que no existe en el ámbito municipal; c) Se tiene que el plazo establecido de seis meses para que la entidad administrativa municipal se pronuncie sobre la cuestión incidental, sea fundada o no, comenzó a computarse a partir de 1 de marzo de 2012, fecha en la que el sujeto pasivo presentó su memorial ofreciendo las pruebas que fueron requeridas en el informe DET 29/2012; d) La RA “E.T. 02/2012”, que desestimó la nulidad impetrada se pronunció el 15 de agosto de 2012, dentro del plazo de los seis meses señalados, por lo que se rechaza la existencia del silencio administrativo negativo, siendo así el recurso de revocatoria planteado debió ser fundamentado contra los argumentos expuestos en la resolución referida y no por “silencio administrativo”, que como se dijo no opero en ningún momento; e) El sistema de impugnaciones administrativas en el ámbito municipal debe aplicarse no en el régimen que regula la Ley de Procedimiento Administrativo que cumple una función supletoria, sino en la Ley de Municipalidades que regula el recurso de revocatoria en su art. 140, que determina el plazo de cinco días hábiles siguientes a la notificación y su resolución en el plazo de diez días; f) El recurso jerárquico debe tramitarse conforme a los lineamientos señalados por el art. 141 de la LM y dentro del plazo de cinco días, siendo estos plazos fatales y de perentoria observancia, de modo que su incumplimiento genera consecuencias adversas para quien intentare hacer uso de los recursos mencionados en forma extemporánea; y, g) Por último la parte accionante funda su recurso en la incompetencia de la.autoridad administrativa tributaria municipal para resolver el recurso jerárquico; sin embargo, es necesario establecer que la nulidad de resoluciones pronunciadas por autoridades sin competencia no puede ser declarada vía acción de amparo constitucional, estando habilitado para este caso el recurso directo de nulidad establecido en el art. 143 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

II. CONCLUSIONES