0225/2013-L

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo por falta de pruebas al no evidenciarse que se hubiera negado a los representados del accionante el pago de los Bonos Pantaleón Dalence y Complementario, siendo necesario analizar el documento que expresaba la decisión del Plenario del Consejo de la Judicatura de no pagar los mentados Bonos.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3. "El accionante por AMABOL denuncia vulnerados sus derechos al debido proceso, a la “seguridad jurídica”, a la continuidad y estabilidad laboral, a percibir una remuneración justa, equitativa y satisfactoria, a recibir otros beneficios pecuniarios en retribución justa a un esfuerzo y compromiso institucional y al salario igual por trabajo; por cuanto, las autoridades demandadas omitieron consignar en el presupuesto de la gestión 2011 el pago de los Bonos I y II, denominados “Pantaleón Dalence” y Complementario; asimismo, omitieron el pago del Bono I a la fecha. De los datos que cursan en el expediente en revisión, se puede verificar la existencia de varias solicitudes de pago de los llamados “Bonos Pantaleón Dalence I y Complementario II”, realizadas por los representantes de AMABOL ante el Plenario del entonces Consejo de la Judicatura; asimismo, constan las respuestas de 20 de abril de 2011 y de 6 de junio del indicado año -Conclusiones II.4 y II.7- que realizó a éstos Iveth Mendoza Torres en su condición de Secretaria General de esa instancia, en sentido de que ante la inexistencia de quórum en el Plenario y la necesidad de la emisión de un Acuerdo que justifique la legalidad del pago de los Bonos; su solicitud sería tomada en cuenta una vez esté establecido el quórum legal. Asimismo, no se advierte la existencia de evidencia material alguna por medio de la cual se les hubiera negado a los representados del accionante el pago de los Bonos Pantaleón Dalence y Complementario; especialmente del Bono I; de manera tal que, a fin de que este Tribunal pueda resolver adecuadamente su pretensión en concordancia al entendimiento asumido en la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el accionante debió aportar elementos probatorios necesarios con los que pretendía confirmar y demostrar la existencia del acto denunciado como ilegal; es decir, debió presentar ineludiblemente la prueba documental idónea donde constaba la decisión asumida por el Plenario del entonces Consejo de la Judicatura, que a decir del solicitante de tutela constitucional, ocasionaba la conculcación de los derechos de sus representados, pues sólo de esta manera, el acto que denunciaba de ilegal podría haber sido objeto de análisis, para establecer si es o no vulneratorio a sus derechos. En el presente caso era necesario analizar el documento que expresaba la decisión del Plenario del Consejo de la Judicatura de no pagar los mentados Bonos; máxime si el mismo no contaba con el quórum legal; constituyéndose ese documento el elemento probatorio fundamental que omitió el accionante presentar para demostrar el acto denunciado como lesivo a los derechos de sus representados, pudiendo haberse constituido en el medio probatorio idóneo; mismo que no cursa en obrados, motivo por el cual y de acuerdo al Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, al no haber cumplido el accionante con la carga de la prueba, este Tribunal Constitucional Plurinacional no puede ingresar a analizar la presente problemática, motivo por el cual, corresponde denegar la tutela solicitada por falta de certeza jurídica".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0225/2013-L

Sucre, 10 de abril de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Carmen Silvana Sandoval Landívar

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2011-23897-48-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 26/2011 de 5 de julio, cursante de fs. 78 a 80 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por César Suárez Saavedra, Presidente en ejercicio de la Asociación de Magistrados de Bolivia (AMABOL) contra Jorge Isaac Von Borries Méndez, Presidente; Fredy Torrico Zambrana, Amalia Morales Rondo, Consejeros; e, Iveth del Rosario Mendoza Torres, Secretaria General del Plenario; todos del Consejo de la Judicatura -ahora Magistratura-.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 1 de julio de 2011, cursante de fs. 25 a 32 el accionante manifestó:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Los demandados habrían omitido, sin explicación alguna, consignar en el presupuesto de la gestión 2011 el pago de los Bonos I y II denominados “Pantaleón Dalence” y “Complementario” -Bonos Compensatorios-, lo que dio lugar que hasta el presente no se proceda al pago del Bono I a todos los Jueces y Vocales del Estado Plurinacional de Bolivia. Desde hace treinta años, estos bonos, se “han cubierto tradicionalmente con recursos propios del Poder Judicial” (sic) y alcanzan a un salario completo cada uno.

Los “Bonos Compensatorios” fueron consignados formalmente por el entonces Consejo de la Judicatura en el Presupuesto del Poder Judicial bajo la partida 11330 con la aprobación correspondiente del Poder Legislativo; reconociendo el Ministerio de Hacienda la legalidad de los “Bonos Pantaleón Dalence”, autorizando que el Consejo de la Judicatura en ejercicio de la autonomía económica del Poder Judicial, los pague con cargo a recursos propios.

El denominado Bono I se pagaba hasta el mes de junio de cada año, al presente no hubiese pretexto para no hacerlo; dado el informe financiero, en sentido de que existirían los recursos suficientes para la cancelación del mismo correspondiente a la gestión 2011.

Al no existir quórum a fin de que el Plenario del Consejo de la Judicatura disponga el pago de losmismos, se estaría vulnerando los derechos sociales consolidados a favor de los asociados de AMABOL; por lo que, invocó la excepción al principio de subsidiariedad.

El 20 de abril de 2011 mediante nota oficial dirigida a los miembros del Plenario del Consejo de la Judicatura, ahora demandados, se solicitó el pago a la “brevedad posible” del Bono I pero hasta la interposición de la presente acción no tuvieron respuesta oficial de ese Tribunal.

I.1.2.Derechos supuestamente vulnerados

El accionante por AMABOL denunció como lesionados sus derechos al debido proceso, a la continuidad y estabilidad laboral, a percibir una remuneración justa, equitativa y satisfactoria, a recibir otros beneficios pecuniarios en retribución justa a un esfuerzo y compromiso institucional, un salario igual por trabajo igual y a la “seguridad jurídica”, citado al efecto los arts. “9.2” 48, 115.II, 117.I y 178.I de la Constitución Política del Estado (CPE); y, art. 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) Se consignen en presupuesto adicional para la gestión 2011 el pago total de los dos Bonos denominados “Pantaléon Dalence”; b) Se proceda al pago del Bono I, una vez consignado el presupuesto adicional para la gestión 2011, otorgando un plazo prudencial de quince días a partir de la emisión de la resolución para su cumplimiento; y, c) Que los dos bonos sean pagados por la “Gerente General” del Consejo de la Judicatura de Bolivia, previendo que las otras autoridades demandadas renuncien a sus cargos.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 5 de julio de 2011, según consta en el acta cursante de fs. 72 a 77, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante, ratificó los términos de la demanda, presentando prueba documental “que demuestra la legalidad del pago de los dos bonos Pantaléon Dalence”.

Con el uso del derecho a la réplica manifestó: 1) Con relación al cumplimiento del principio de subsidiariedad, existe una confesión de la parte demandada en sentido de que no existe quórum en el Consejo de Judicatura”; éste hecho no sería culpa de los trabajadores del órgano Judicial, tampoco de los jueces y vocales; éstos no pueden esperar que el gobierno designe autoridades para que se establezca el quórum correspondiente; por tanto, el hecho de que no exista impugnación se debería a ese hecho, que podría abrir la posibilidad de aplicación de la excepción al principio de subsidiariedad en la presente “demanda”, 2) Con relación a la introducción de nuevas normas como las de la gratuidad en la administración de justicia, recién se aplicaría a partir del año 2012, con la posesión de las autoridades electas; 3) Hubo una exclusión voluntaria intencional de no consignar los dos bonos en el presupuesto; sin considerar que, esos bonos constituyen parte del salario de los jueces y vocales del país; lo que significa que suprimirlos sería una “disminución salarial” que también se puede determinar como un despido indirecto; tomando en cuenta, que desde hace cinco años atrás se aplicó en el Poder Judicial una política de disminución salarial; 4) En el caso concreto, los derechos de orden laboral son consolidados precisamente por el pago de estos dos bonos que se hizo efectivos por más de veinte años y el hecho de haberlos omitido en el presupuesto no significa la renuncia de los mismos; 5) Se violó el derecho a la “seguridad jurídica”; porque, por lasola decisión de las autoridades del Consejo de la Judicatura podrían también, en cualquier momento, suprimir otros derechos como el bono de té; y, 6) Se violó el derecho al debido proceso; dado que, no dieron opción para defenderse a los jueces y vocales al suprimir el bono y no consignarlo en el presupuesto sin previo proceso; habiéndose explicado en detalle la vulneración de todos los derechos invocados que son al debido proceso, a la continuidad y estabilidad laboral, a percibir una remuneración justa, equitativa y satisfactoria, a recibir otros beneficios pecuniarios en retribución justa a un esfuerzo y compromiso institucional, un salario igual por trabajo igual y a la “seguridad jurídica”.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Franklin Fernando Solís Medrano y Hugo Antonio Nava Aillón, abogados de los demandados, por turno procedieron a exponer el informe escrito presentado por sus representados con los siguientes fundamentos: i) Los representantes de AMABOL no habrían cumplido con el principio de subsidiariedad; pues se limitaron a remitir algunas notas pidiendo certificaciones y la cancelación del Bono; no habiendo en ningún momento impugnado las respuestas que se les otorgó, aunque éstas no constituían en sí mismas una negativa al pago sino una explicación sobre las dificultades coyunturales que constaban para no cancelar inmediatamente el indicado Bono; en consecuencia no se agotaron los “medios ordinarios” de impugnación que la Ley les franqueaba; no siendo aplicable al caso la excepción a la regla de subsidiariedad; ii) Revisados los antecedentes del caso presente, se llegó a la conclusión de que el Consejo de la Judicatura no quebrantó ningún derecho constitucional de los representantes del accionante; toda vez que, no existe una negativa al pago del Bono Pantaleón Dalence, sino una imposibilidad material de hacerlo por no existir los suficientes recursos económicos y tampoco el respaldo legal que justifique el pago y la máxima autoridad ejecutiva que autorice su cancelación; iii) Es evidente que desde hace años atrás se cancelaron los Bonos Pantaleón Dalence I y Complementario II; sin embargo, tratándose de pagos extraordinarios, las normas de regulación son rigurosas impidiendo a las autoridades tomar decisiones discrecionales, debiendo éstas ser revestidas del principio de legalidad, no pudiendo actuar por costumbre; las autoridades del Consejo de la Judicatura están sujetas a responsabilidad por la función pública conforme manda el Reglamento de la Responsabilidad Pública, aprobado mediante Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992; iv) El pago de los Bonos en el Poder Judicial siempre estuvieron condicionados a varias circunstancias, es así que mediante Acuerdo 111/2005 de 14 de abril, del Pleno del Consejo de la Judicatura se establecieron reglas; por tanto, su pago en cada gestión no sería implícito u obligatorio, sino condicional; por ejemplo, debe ser pagado con recursos propios, provenientes de las recaudaciones, lo que significa que, si en una gestión no existieran recaudaciones no podría pagarse; v) Todas las instituciones públicas programan sus gastos a través de un presupuesto anual, que constituye una previsión pero éste no genera derechos, simplemente constituye un indicador de gastos; vi) El presupuesto que tiene el Poder Judicial no alcanza para pagar los dos Bonos reclamados, siendo responsabilidad de la máxima instancia administrativa del Poder Judicial ejecutar el presupuesto atendiendo la limitaciones financieras; vii) No es evidente que arbitrariamente no se hubiera presupuestado recursos para el pago de los dos bonos; el presupuesto de la gestión 2011, se elaboró en base a proyecciones reales de ingresos que demostraban que no existirían ingresos suficientes para presupuestar dos bonos, mucho más cuando la Ley 025 de 23 de junio de 2010, introduce cambios como es la gratuidad en el servicio de justicia; lo que afecta sustancialmente, los recursos del Órgano Judicial teniendo que cubrirse la mayor parte de las obligaciones económicas con recursos propios; viii) Actualmente el Consejo de la Judicatura no tiene su máxima instancia de decisión, pues debido a renuncias y cumplimiento de mandato, desde el 3 de enero de 2011, el Plenario del Consejo de la Judicatura se quedó sin quórum; de manera tal que, las autoridades que aún ejercen esas funciones, no pueden por sí solas tomar decisiones, como el pago de los Bonos; debido a que, se trata de un pago extraordinario que necesariamente debe ser aprobado por su máxima instancia de decisión mediante Acuerdo o Resolución Administrativa; ix) Elaño 2004 se planteó un recurso constitucional ante la negativa del Consejo de la Judicatura de cancelar el citado Bono; sin embargo, se establece que éste no puede ser citado como referencia jurisprudencial constitucional para el pago del bono 2011; debido a que, la Resolución de esa acción se encuentran en revisión ante el Tribunal Constitucional de Bolivia -ahora Plurinacional-; xi) Con relación al informe financiero de la sección de presupuesto del Consejo de la Judicatura, éste informó que existe presupuesto para pagar el Bono Pantaleón Dalence I, ese hecho no constituye por sí solo fundamento para materializar dicho fin; pues como se dijo ut supra, no existen todos los elementos legales para hacerlo efectivo; xii) Es así, que las autoridades demandadas no consideran que se haya vulnerado derecho alguno de los miembros de AMABOL, pues no dispusieron en ningún momento la supresión del pago de los bonos, solicitando se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención del Ministerio Público

Nelson Gumiel Cassis, representante del Ministerio Público en audiencia manifestó: a) Es de conocimiento general que los bonos se vienen pagando hace dos décadas y es un derecho de los funcionarios judiciales, encontrándose reconocido y protegido en la Constitución Política del Estado, en el nuevo marco normativo reatado a valores y principios proteccionistas para el trabajador; b) Del CITE: DIR. PPTO. 252/2011 de 30 de junio de 2011, se tiene que ambos bonos no se encontraban presupuestados, entonces no existirían recursos para que se que puedan cancelar; c) En todas las entidades públicas se estableció la política de austeridad que establece que nadie puede ganar más que el Presidente de la República; por lo que, los bonos no constituyen parte del salario del trabajador judicial, sino que es un ingreso extraordinario; y, d) Del la certificación corriente en el expediente, se tiene que no existen fondos para el pago de los bonos, razón por la que solicitó se deniegue la tutela.

I.2.4. Resolución

Los Conjueces de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Chuquisaca, constituidos en Tribunal de garantías mediante la Resolución 26/2011 de 5 de julio de 2011, cursante de fs. 78 a 80 vta., concedió la tutela, disponiendo: 1) la inscripción del Bono Pantaleón Dalence I y II dentro del presupuesto del Poder Judicial; 2) El pago del bono Pantaleón Dalence I, correspondiente a la gestión 2011, en el plazo no mayor a diez días calendario en función a la partida 11330 del presupuesto de gastos de la misma gestión del Poder Judicial; 3) Si se presenta la eventualidad de la renuncia de las autoridades demandadas, el pago debe efectuarse a través de la Gerente General del entonces Consejo de la Judicatura; y, 4) En relación al Bono Pantaleón Dalence II o Complementario su pago debe realizarse en el mes de noviembre de 2011, siempre y cuando se cuente con la existencia de recursos suficientes al efecto y previa certificación presupuestaria; en base a los siguientes fundamentos: i) En la partida 11330 “Otras Bonificaciones” del Estado de Ejecución Presupuestaria de gastos del Órgano Judicial no se presupuestó la cancelación de los bonos anuales; ii) La Gerente General del Consejo de la Judicatura emitió notas en respuesta al reclamo efectuado por el pago del bono a nombre del Presidente y Consejeros; iii) Existen fondos para el pago del Bono I; iv) El marco reglamentario para el pago de los dos bonos, se halla en el Acuerdo 111/2005 de 14 de abril, aprobado por el Plenario del anterior Consejo de la Judicatura; condicionándose su pago a la disponibilidad financiera que se certificará anualmente; v) El Bono reclamado, se ha venido cancelando desde la gestión 1985; habiendo sido consignados durante todas las gestiones anuales por el entonces Tesoro Judicial, dependiente de la Corte Suprema de Justicia y luego, por el Consejo de la Judicatura desde su creación en el presupuesto institucional de gastos bajo la partida 11330; vi) La legalidad del Bono Pantaleón Dalence se halla reconocida mediante el informe DJ 218/2005 de 21 de febrero, del Ministerio de Hacienda como cabeza de sector de órgano administrativo y disciplinario del ahora Órgano Judicial, autorizando que sea ese Consejo de la Judicatura el que en uso de la autonomía económica del Poder Judicial lospague con cargo a recursos propios; vii) Las autoridades accionadas al no haber presupuestado el Bono Pantaleón Dalence incumplieron el mandato contenido en el art. 13.II inc. 2) de la Ley del Consejo de la Judicatura (LCJ), referida a la obligación de ejecutar el presupuesto del Poder Judicial sujeto a normas de administración y control gubernamental, no existiendo justificativo para tal omisión; lesionando así, los derechos al debido proceso, a la remuneración o compensación salarial a favor de los funcionarios permanentes del Poder Judicial, a la “seguridad jurídica”, entendida como la garantía de la aplicación objetiva de la Ley de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, torpeza o mala voluntad de las autoridades pueda causarles perjuicio; y, viii) Con relación a la regla de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional, su excepción como mecanismo transitorio a efecto de evitar daños y perjuicios mayores e irremediables conforme señaló la jurisprudencia constitucional, estableciendo la procedencia de la misma para evitar un daño o perjuicio irreparable; lo que supone que de no otorgarse la tutela solicitada por AMABOL, existiría la inminencia de un mal irreversible e injustificado para todos sus asociados.

I.3. Consideraciones de Sala