0233/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Declara la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta presentada, por la falta de fundamento jurídico constitucional además de que los fundamentos utilizados tratan más de contradicciones de normas infra constitucionales.

Extracto de la ratio decidendi

III.3. (...) Los argumentos presentados, dentro del memorial de la acción de inconstitucionalidad, se centran exclusivamente en una supuesta contradicción del art. 40 del DS 27310 con el Código Tributario Boliviano, cuyo contenido del artículo impugnado de inconstitucional es la base legal de la Resolución Normativa de Directorio 10.0037.07, Resolución que también es impugnada de inconstitucional, que es el instrumento jurídico que establece la gestión tributaria y las contravenciones; por lo brevemente descrito, se evidencia claramente que lo que se alega es una contradicción normativa, entre una norma de rango legal que supuestamente entran en discrepancia con un Decreto Supremo y resoluciones normativas del SIN, una autoridad de Fiscalización. La acción de inconstitucionalidad presentada no establece un nexo directo entre las normas impugnadas y el texto constitucional; de qué manera las mismas vulneran derechos y garantías constitucionales, ya que si bien mencionan los derechos de defensa y al juez natural, no presentan argumentos en ese sentido, y el fundamento planteado se centra más que nada respecto a la lesión de los principios de jerarquía normativa y de legalidad. La acción de inconstitucionalidad no está claramente fundamentado respecto a la vulneración de los preceptos constitucionales por las normas impugnadas, lo que si se constata es que existe una contradicción de aplicación normativa de rango infraconstitucional, que no puede ser dilucidada por la jurisdicción constitucional, tal y como se establece en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, hecho que determina la improcedencia de la acción presentada.

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0233/2013

Sucre, 6 de marzo de 2013

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 00298-2012-01- AIC

Departamento: Santa Cruz

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por el Jefe del Departamento Jurídico y de Cobranza Coactiva a.i., y el Gerente a.i. de Grandes Contribuyentes (GRACO) Santa Cruz del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) a instancia de Mamerto Darío Gutiérrez Vaca, en representación legal de Servicios Urrutibehety para el Medio Ambiente demandando la inconstitucionalidad del art. 40 del Decreto Supremo (DS) 27310 de 9 de enero de 2004 y los capítulos I, II, III y IV de la Resolución Normativa de Directorio 10.0037.07 de 14 de diciembre de 2007; por ser presuntamente contrarios a los arts. 8, 115.II, 158, 172.I, 323 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción norma

Mediante memorial presentado el 1 de junio de 2010, que cursa de fs. 1 a 5 vta., el accionante solicita promover la acción de inconstitucionalidad dentro del proceso de fiscalización seguido por el SIN, en el que se emitió la Vista de Cargo 7910-00080EF0072-0010/2010 de 21 de abril, y el acta de contravención 003343 aplicándole la sanción en calidad de multa de UFVs'3 000.- (tres mil unidades de fomento a la vivienda) por incumplimiento de deberes formales.

La acción de inconstitucionalidad concreta se formula contra el art. 40 del DS 27310, y los capítulos I, II, III y IV de la Resolución Normativa de Directorio 10.0037.07, mediante la cual la Administración Tributaria, actuando en contra del principio de reserva legal, descrito en el art. 6.1.6 del Código Tributario Boliviano (CTB), reglamentó a través de una simple Resolución la facultad de tipificar conductas como ilícitos y aplicar sanciones, lo que implica que sus actuaciones las está efectuando como legislador, juez y parte, atentando contra los principios de jerarquía normativa y reserva legal, vulnerando además los derechos fundamentales al juez natural, debido proceso, a la defensa y la "seguridad jurídica".

La Administración Tributaria se ha atribuido la competencia de tipificar los actos de Servicios Urrutibehety para el Medio Ambiente como una contravención, aplicándole una sanción a través del uso de disposiciones inconstitucionales e ilegales, debido a que el Código Tributario Boliviano tiene aplicación preferente a cualquier otra disposición normativa de menor jerarquía, tal y como lo establece el art. 6.1.6 del referido Código que textualmente señala "I. Solo la Ley puede: (...) 6. Tipificar los ilícitos tributarios y establecer las respectivas sanciones". A pesar de este claro mandato,de manera inexplicable el art. 40 del DS 27310, faculta a la Administración Tributaria a emitir resoluciones que le permitan tipificar conductas y sancionarlas, así como lo expresa el: “Artículo 40.- (INCUMPLIMIENTO A DEBERES FORMALES). I. Conforme lo establecido por el Parágrafo I del art. 162 de la Ley Nº 2492, las administraciones Tributarias dictarán las resoluciones administrativas que contemplen el detalle de sanciones para cada una de las conductas contraventoras tipificadas como incumplimiento a los deberes formales”.

A pesar de existir un principio de jerarquía normativa que debe ser aplicada de acuerdo a la Constitución Política del Estado, el art. 6 del CTB, fue apartado discrecionalmente por el art. 40 del DS 27310, el cual es la base jurídica para la emisión de la Resolución Normativa de Directorio 10.0037.07, con la cual el SIN está facultado a legislar, juzgar y sancionar concentrándose de esta manera todo el poder en una sola institución.

Respecto a la Resolución Normativa de Directorio 10.0037-07, ésta es inconstitucional ya que desde su art. 1 advierte que está en el marco de lo dispuesto en el Código Tributario Boliviano, sin embargo en ninguna parte del referido Código se otorga a la Administración Tributaria la facultad de emitir resoluciones normativas; mientras que los incs. a), b) y c) del referido artículo, sostienen que el SIN tendría la potestad de tipificar conductas como contravenciones y aplicar sanciones, vulnerando precisamente el principio de reserva legal.

I.2. Admisión y citación

Mediante AC 0322/2012-CA de 9 de abril (fs. 54 a 59), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad concreta y dispuso se ponga en conocimiento de Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, como personero del Órgano que generó la norma impugnada (DS 27310) y de la Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia, Marlene Ardaya Vásquez, personero del Órgano que generó la norma impugnada, Resolución Normativa de Directorio 10.0037.07 de 14 de diciembre de 2007, citaciones que se efectuaron el 21 y 24 de septiembre de 2012, (fs. 94).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Juan Marcelo Zurita Pabón, Jefe de la Unidad de Gestión Jurídica del Ministerio de la Presidencia, en representación del Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante memorial presentado el 15 de octubre de 2012, cursante de fs. 136 a 141 vta., alegó lo siguiente:

a) La acción de inconstitucionalidad no señala ni fundamenta si la norma impugnada es inconstitucional por su origen o por su contenido; sin embargo, al parecer el accionante pretende argüir una inconstitucionalidad por su origen al manifestar la transgresión de los principios de jerarquía normativa y de reserva legal, debido a que el art. 40 del DS 27310, faculta a la Administración Tributaria a tipificar conductas y sancionarlas, cuando ello no es así, debido a que el referido cuerpo legal detalla las sanciones para contravenciones que implican el incumplimiento de deberes formales, como producto de la aplicación de Códigos jerárquicamente superiores que así lo disponen.

“El numeral 19 del Artículo 198 de la Constitución Política del Estado, establece como Competencia privativa del nivel central del estado: La creación de impuestos nacionales, tasas y contribuciones especiales de dominio tributario del nivel central del Estado” (sic.); el art. 6.1.6 del CTB, dispone que sólo una ley puede tipificar los ilícitos tributarios y establecer las respectivas sanciones, norma concordante con el art. 148 del mismo cuerpo legal, cuyo texto indica que los ilícitos tributarios, las acciones u omisiones que violen leyes tributarias materiales o formales, tipificadas y sancionadas enel referido Código y demás disposiciones tributarias, se clasifican en contravenciones y delitos.

Sobre las contravenciones tributarias, el Capítulo II del Título IV, regula las mismas en el numeral 5 del art. 160 del CTB que determina: “Son contravenciones tributarias: (…) 5. Incumplimiento de otros deberes formales”. Concordante con esa norma, el art. 161 del citado Código establece las clases de sanciones de las contravenciones de manera genérica, según corresponda el caso concreto. Mientras que el art. 162.I especifica que: “El que de cualquier manera incumpla los deberes formales establecidos en el presente Código, disposiciones legales tributarias y demás disposiciones normativas reglamentarias será sancionado con una multa, que irá desde cincuenta Unidades de Fomento de la Vivienda (50.- UFVs) a cinco mil Unidades de Fomento de la Vivienda (5.000 UFVs). La sanción para cada una de las conductas contraventoras establecerá en esos límites mediante norma reglamentaria”.

b) El artículo impugnado sigue y cumple las disposiciones legales antes anotadas, materializando la jerarquía normativa, estableciendo que las Administraciones Tributarias, con plenas atribuciones y competencias, emitan las disposiciones normativas reglamentarias, que contemplen el detalle de sanciones para cada una de las conductas contravencionales, sobre otros deberes formales y las ordenen conforme los tipos de sanciones determinadas, conforme el art. 161 del CTB.

c) El art. 40 del DS 27310, objeto de la presente acción de inconstitucionalidad concreta, adecuo específicamente su disposición a las normas legales superiores que rigen respecto a las contravenciones tributarias y sus sanciones, por lo que no crea disposiciones ni ordena crear tipificaciones, cuestión muy diferente y que al parecer desconoce la parte accionante es que son los “DEBERES FORMALES LOS QUE ESTÁN REGULADOS EN EL CÓDIGO TRIBUTARIO BOLIVIANO, Y QUE PUEDEN SER REGULADOS POR VARIAS NORMAS REGLAMENTARIAS, EMITIDAS POR LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS, SU INCUMPLIMIENTO MERECE UNA SANCIÓN, QUE DEBE SER DETALLADA, DE ACUERDO A LAS DIVERSAS CLASES DE SANCIONES QUE TAMBIÉN ESTABLECE LA LEY” (sic).

d) Los fundamentos utilizados dentro de la acción de inconstitucionalidad concreta presentada son propios de una acción tutelar, porque denuncian básicamente supuestas restricciones a derechos constitucionales, que no son materia de la acción de inconstitucionalidad, asimismo, trata de que se revisen cuestiones propias de un procedimiento tributario de fiscalización al que está sometido, aspectos que son propios del control de legalidad en sede administrativa y en el mismo asiento jurisdiccional, lo que hace que la presente acción carezca de fundamentos válidos en los cuales se asiente el control de constitucionalidad de la norma reglamentaria señalada.

Roberto Ugarte Quispaya, Presidente Ejecutivo a.i. del SIN, mediante memorial presentado el 26 de diciembre de 2012 (fs. 251 a 255 vta.), alegó lo que sigue:

1) El SIN es una entidad parte del “Poder Ejecutivo”, creado para el cumplimiento efectivo de la facultad de administración de los tributos concedida al órgano rector, que es el “Poder Ejecutivo”; asignándole la potestad reglamentaria, misma que puede ejercer el Presidente en forma directa o las instancias, dentro del mismo Órgano, a las cuales en una forma válida en derecho administrativo y constitucional, delegó el cumplimiento de algunas de sus atribuciones; por lo que esta posibilidad es constitucional, contando la Administración Tributaria con respaldo legal para emitir normas de carácter reglamentario u operativo en base a la ley, donde el art. 162 del CTB, establece el procedimiento ante el incumplimiento de deberes formales, por lo que la Resolución Normativa de Directorio 10.0037.07, es plenamente constitucional.2) Dentro del contexto antes desarrollado, el art. 40 del DS 27310, en virtud a su naturaleza reglamentaria, establece que las Administraciones Tributarias dictarán resoluciones administrativas que contemplen el detalle de las sanciones para cada una de las conductas contraventoras tipificadas, resultando incuestionable que tanto el DS 27310, reglamentario del Código Tributario Boliviano, como la Resolución Normativa de Directorio cuya constitucionalidad se cuestiona, se encuentra emitida dentro del marco legal citado, que otorga plena facultad y competencia a las Administraciones Tributarias.

3) Debe considerarse que existen normas inferiores a las constitucionales, que de igual manera obligan a las personas en el marco de las prerrogativas y limitaciones constitucionales y que no puede considerarse vulnerada la potestad reglamentaria, toda vez que el SIN al ser una entidad que forma parte del “Poder Ejecutivo” ha respetado el principio de legalidad, que implica el sometimiento a la ley y a todas las normas vigentes en el Estado; considerando sobre todo que es una potestad que le ha sido concedida por disposición expresa del art. 172.1 del de la CPE para ejecutar y hacer cumplir las leyes, sin contrar sus disposiciones; en ese orden de razonamiento, el solo hecho de dictar un decreto o cualquier otro género de resolución destinada a reglamentar una ley, no puede ser contrario al principio de legalidad, porque el conjunto normativo vigente en un país, protegido por el principio de legalidad, lo constituyen la Constitucion Politica del Estado, las leyes, los decretos y demás instrumentos de carácter normativo. Cosa diferente es la contradicción que exista entre el decreto que reglamenta una ley y ésta, lo que configura un problema de legalidad que debe ser resuelto por las vías pertinentes de resolución de ese tipo de conflictos.

4) Respecto a la presunta vulneración del principio de jerarquía normativa, sostienen que la Ley cuestionada no establece un mandato de desconocer o no aplicar los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, aclarando que el art. 410 de la CPE, sólo puede ser lesionado cuando la norma infra constitucional impone un deber de desconocimiento de los citados principios, lo que no implica que cuando un cuerpo legal sea desconocido por uno jerárquicamente inferior, como un decreto o una resolución normativa de directorio de un ente autárquico como es el SIN, dicha transgresión quede impune, sino sólo que ese hecho al no contradecir de manera directa las normas constitucionales, pues la afectada es la ley, se constituye en un problema de legalidad y no de constitucionalidad, que debe ser resuelto por las vías pertinentes.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Dentro de un proceso de fiscalización -seguido por el SIN, en el que se emitió la Vista de cargo 7910-0008OE0072-0010/2010 de 21 de abril, y el acta de contravención 003343 aplicándole la sanción en calidad de multa de UFV's 3000.- (tres mil unidades de fomento de la vivienda) por incumplimiento de deberes formales, Mamerto Darío Gutiérrez Vaca, representante legal de Servicios Uruutibehety para el Medio Ambiente, demandó la inconstitucionalidad del art. 40 del DS 27310, por presuntamente vulnerar los arts. 8, 115.II, 158, 172.I, 323 y 410 de la CPE (fs. 1 a 5 vta.).

El texto del art. 40 del DS 27310 dispone:

“ARTÍCULO 40.- (INCUMPLIMIENTO A DEBERES FORMALES)

I. Conforme lo establecido por el Parágrafo I del Artículo 162 de la Ley Nº 2492, las Administraciones Tributarias dictarán las resoluciones administrativas que contemplen el detalle de sanciones para cada una de las conductas contraventoras tipificadas como incumplimiento a los deberes formales.”II.

La falta de presentación en término de la declaración de pago emitida por las Administraciones Tributarias Municipales será sancionada de manera automática con una multa del diez por ciento (10%) del tributo omitido expresado en Unidades de Fomento de la Vivienda, monto que no podrá ser superior a dos mil cuatrocientas Unidades de Fomento de la Vivienda (2400 UFV's), ni menor a cincuenta Unidades de Fomento de la Vivienda (50 UFV's). Cuando no hubiera tributo omitido, la sanción será de cincuenta Unidades de Fomento de la Vivienda (50 UFV's) para el caso de personas naturales y doscientas cuarenta Unidades de Fomento de la Vivienda (240 UFV's), para personas jurídicas, incluidas las empresas unipersonales".

II.2.

Dentro del mismo memorial el accionante demanda la inconstitucionalidad de los capítulos I, II, III y IV de la Resolución Normativa de Directorio 10.0037.07, pero dentro del precitado memorial sólo especifica el contenido del art. 1 y denuncia su inconstitucionalidad por vulnerar el principio de reserva legal, omitiendo argumentar el porqué de la inconstitucionalidad del resto de las normas impugnadas.

El texto del art. 1 de la Resolución Normativa de Directorio 10.0037.07 dispone:

"Artículo 1.- Objeto

La presente Resolución Normativa, en el marco de lo dispuesto en el Código Tributario, tiene por objeto:

a. Especificar los alcances de las Contravenciones Tributarias, clasificando y detallando los Deberes Formales de los sujetos pasivos o terceros responsables;

b. Establecer las sanciones para cada incumplimiento de Deberes Formales;

c. Desarrollar procedimientos sancionadores y de gestión tributaria; y

d. Modificar la Resolución Normativa de Directorio Nº 10-0042-05 de fecha 25 de noviembre de 2005 Facilidades de Pago respecto a la constitución de garantías (Depósito a Plazo Fijo o Hipotecaria) y a la imposición de sanciones por su incumplimiento."

II.3.

Las normas constitucionales consideradas lesionadas son las siguientes:

"Artículo 8

I. El Estado asume y promueve como principios ético-morales de la sociedad plural: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) qhapaj ñan (camino o vida noble).

II. El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien".

"Artículo 115II.

El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.

“Artículo 158

I.

Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina esta Constitución y la ley:

1.

Aprobar autónomamente su presupuesto y ejecutarlo; nombrar y remover a su personal administrativo, y atender todo lo relativo a su economía y régimen interno.

2.

Fijar la remuneración de las asambleístas y los asambleístas, que en ningún caso será superior al de la Vicepresidenta o Vicepresidente del Estado. Se prohíbe percibir cualquier ingreso adicional por actividad remunerada.

3.

Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas.

4.

Elegir a seis de los miembros del Órgano Electoral Plurinacional, por dos tercios de votos de sus miembros presentes.

5.

Preseleccionar a las candidatas y a los candidatos para la conformación del Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura.

6.