0246/2012

Sintesis del caso

En esta acción de amparo constitucional, el accionante señaló que la Alcaldesa demandada no dio respuesta pronta y oportuna a su solicitud de reconsideración de la negativa a incorporarlo como trabajador del Gobierno Municipal, no obstante encontrarse bajo la protección de la Ley de Personas con Discapacidad por tener bajo su cargo y custodia a su hermana con discapacidad permanente e irreversible, vulnerándose de esta forma su derecho de petición por lo que peticionó se le conceda la tutela y se ordene a la Alcaldesa accionada absolver su petición de reconsideración en forma fundamentada, además de condenarla al “pago de costas judiciales y honorarios profesionales”. El Tribunal Constitucional Plurinacional en revisión confirmó la resolución que concedió la tutela con el argumento de que la autoridad recurrida al no haber dado una respuesta al accionante ha vulnerado el derecho de petición de éste, más aún tomando en cuenta que dicho trabajador tiene a su cargo una persona con capacidades diferentes por lo que merece una atención prioritaria.

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por vulneración al derecho a la petición por cuanto la autoridad accionada al no haber dado una respuesta al accionante ha vulnerado el derecho de petición de éste, más aún tomando en cuenta que dicho trabajador tiene a su cargo una persona con capacidades diferentes por lo que merece una atención prioritaria.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.3. “Tampoco, encuentra sustento el criterio de la demandada de ser aplicable la previsión del silencio administrativo negativo, puesto que el derecho de petición no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, debido a que su contenido esencial es el de generar una respuesta formal y motivada por escrito, que resuelva el fondo del asunto peticionado, en tanto que el silencio administrativo negativo regula los efectos de la falta de respuesta al peticionante, abriendo la posibilidad de utilizar los medios recursivos previstos por ley, máxime si en el caso presente el accionante no tenía ningún medio recursivo o de reclamo habilitante”.

Precedentes

SC 0299/2006-R

FJ. III.2"...Conviene aquí referir que sobre el silencio administrativo negativo, la jurisprudencia de este Tribunal, en un caso en que fue demandada de inconstitucional una norma que instituía el silencio administrativo negativo, en la SC 0018/2005, de 8 de marzo, ha establecido lo siguiente:

“El silencio administrativo, en consecuencia, es una presunción legal que le asigna un efecto positivo o negativo a la inactividad de la administración que no se pronuncia oportunamente con referencia a una petición del administrado, cuya finalidad se afinca en el interés de proteger al administrado contra la morosidad administrativa cuando requiere de un pronunciamiento expreso de la administración, de tal suerte que el legislador -debe entenderse así- privilegió el interés público, específicamente del administrado, al poner límite a la dilación del pronunciamiento de una resolución, y a cuya consecuencia, éste, o bien puede consentir con sus efectos siéndole favorable o no, o por el contrario, quedará habilitado para impugnar la determinación en pie” (las negrillas son nuestras).

Dicho razonamiento debe ser aclarado, pues si bien el objeto del silencio administrativo (negativo o positivo) es precautelar el interés del administrado, dicha defensa la efectúa mediante la previsión de las consecuencias de la falta de respuesta de la administración a la petición; o sea, el silencio administrativo negativo consagra la previsión de un acto presunto como consecuencia de la falta de respuesta a la petición efectuada por el administrado, de tal forma que ante esa ausencia de respuesta, la ley ofrece al ciudadano la posibilidad de reclamar el fondo del asunto solicitado y negado por vía de silencio administrativo negativo, a través de los mecanismos de impugnación administrativos o jurisdiccionales; empero, no implica la satisfacción del derecho a la petición, porque este derecho fundamental, afinca su contenido esencial, no afectable por el legislador, en la obligación que tiene la autoridad administrativa de responder, en la forma y con el contenido previsto por ley al peticionante. Dicho de otro modo, el silencio administrativo negativo regula los efectos de la falta de respuesta al peticionante; empero, no implica respuesta, sino una forma de protección del fondo de lo solicitado por el peticionante, de tal modo que su pretensión no quede en estado de incertidumbre o irresolución, sino que la negativa a lo solicitado, por un acto presunto legalmente, pueda ser impugnado.

De lo expuesto, se deduce que el derecho a la petición proclamado por las normas del art. 7 inc. h) de la CPE, no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, porque su contenido esencial y legal es el de generar una respuesta formal y motivada por escrito, que resuelva el fondo del asunto peticionado, sea notificado al peticionante y en el plazo de ley; por tanto, el silencio administrativo negativo no exime la responsabilidad de las autoridades administrativas por lesión del derecho a la petición, afectación que puede ser reclamada en la vía de la jurisdicción constitucional, y también en la ordinaria, pudiendo el afectado por falta de respuesta acudir a la que corresponda de acuerdo a ley”.

Titulacion jurisprudencial

El derecho de petición no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, pues su contenido esencial es generar una respuesta formal y motivada por escrito que resuelva el fondo del asunto peticionado.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

El Tribunal Constitucional desarrolló la línea jurisprudencial sobre el derecho de petición de acuerdo a las siguientes temáticas: a) contenido esencial; b) requisitos de procedencia; c) legitimación activa; d) legitimación pasiva; e) plazo para emitir respuesta, y, e) tutela reforzada.

Sobre el contenido esencial del derecho de petición su desarrollo es el siguiente: 1. La SC 0218/2001-R estableció que el núcleo esencial del derecho de petición comprende el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma. 2. Las SSCC 0981/2001-R, 776/2002-R, 0692/2003-R determinaron que se tendrá por lesionado el derecho de petición cuando la persona ante la que se realiza la petición no responde en un tiempo razonable ya sea en sentido positivo o negativo, vale decir, que en los casos en que no hubiese una respuesta oportuna y motivada se tiene el derecho como lesionado pero no cuando existe la respuesta negativa, pues el derecho no exige la concesión de lo solicitado; 3. Las SSCC 0776/2002-R, 1121/2003-R; 1159/2003-R, establecieron que forma parte del contenido esencial la exigencia de una respuesta material de fondo y no evasiva; 4. A su vez, la SC 0843/2002-R, extendió su contenido al derecho que tiene el peticionante de que la respuesta le sea debidamente comunicada, expresando: “es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley”; “…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo…” (SSCC 1541/2002-R, 1121/2003-R). 5. La SC 1571/2011-R de 11 de octubre, en el marco de la Constitución vigente señaló que el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades. 6. Asimismo, la SC 1995/2010-R, precisó que forma parte del contenido esencial de derecho de petición el derecho a que si se dirige la petición ante la autoridad que no es la competente o pertinente, surge la obligación de la autoridad de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, indicando cuál la autoridad a la que debe dirigirse el peticionario. 7. El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0062/2012, considerada como la primera sentencia confirmadora, ratificó los precedentes generados por las sentencias (SSCC 123/2001-R, 218/2001-R, 692/2003-R referidos a su contenido esencial), razonamiento seguido por las SSCC 0086/2012; 0246/2012. 8. De otro lado, la SCP 0246/2012, confirmó el razonamiento expuesto en las SSCC 0299/2006-R, 751/2006-R, 2190/2010-R, entre otras, que consideraron que el derecho de petición no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, pues su contenido esencial es generar una respuesta formal y motivada por escrito que resuelva el fondo del asunto peticionado, aclarando que el silencio administrativo negativo regula los efectos de la falta de respuesta al peticionante; empero, no implica respuesta, sino una forma de protección del fondo de lo solicitado por el peticionante, de tal modo que su pretensión no quede en estado de incertidumbre o irresolución, sino que la negativa a lo solicitado, por un acto presunto legalmente, pueda ser impugnado; 9. De otro lado, la SCP 0629/2012, confirmó el razonamiento expuesto en la SC 0835/2005-R que determinó la autorrestricción de la justicia constitucional de pronunciarse sobre otros derechos, señalando que cuando se denuncia como vulnerados varios derechos fundamentales o garantías constitucionales conjuntamente con el derecho de petición, la tutela del derecho de petición, impide a la justicia constitucional, a través de la acción de amparo, dado su carácter subsidiario, pronunciarse sobre otros derechos conexos, cuando de su tutela dependa que el accionante pueda obtener una repuesta por parte de las autoridades demandadas que resuelvan lo impetrado. Cabe aclarar que la SCP 0601/2012, a diferencia de la SC 0835/2005-R y la SCP 0629/2012, en un caso donde existió conexitud e interdependencia del derecho de petición con el derecho a la propiedad, tuteló ambos derechos, señalando que la falta de respuesta en trámite de aprobación de planos municipales lesionó también el derecho a la propiedad. 10. Asimismo, la SCP 0810/2012, confirmó el razonamiento expuesto en la SC 0310/2004, señalando que la o el peticionante, tienen la obligación de apersonarse ante las oficinas de la autoridad ante la cual se formuló la petición para recabar y conocer la respuesta formal emitida; sin embargo, este razonamiento no debe ser entendido como un cambio al entendimiento contenido en la SC 0843/2002-R, referido al derecho a ser notificado con la respuesta; sino como un supuesto diferente; por cuanto, tanto la SC 0310/2004-R como en la SCP 0810/2012, se denegó la tutela porque se evidenció una actitud pasiva de los peticionantes, quienes no obstante de conocer que la respuesta fue emitida, no acudieron a las oficinas respectivas. 11. Por su parte, la SCP 2051/2013, determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; sin embargo, las SSCC 470/2014, 0083/2015-S3, ratificaron el razonamiento contenido en las SSCC 1431/2010-R y 1995/2010-R, que determinaron que los servidores y autoridades públicas tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; 12. Finalmente, la SCP 0470/2014, refiriéndose a las formas de manifestación de la petición entendió que es posible aceptar la utilización del correo electrónico, al ser un medio alternativo de comunicación inmediata, que reconoce el Código Procesal Constitucional.

En cuanto a los requisitos para su procedencia, el desarrollo jurisprudencial es el siguiente: 1. la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, desarrolló cuatro requisitos para que sea viable la tutela por lesión al derecho de petición, conforme al siguiente texto: “…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión”. 2. Este razonamiento fue modulado por la SC 1995/2010-R, exigiendo únicamente los siguientes requisitos: “ para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición, lo que significa que en caso de no existir estos medios específicos la acción puede presentarse de manera directa; 3. La SCP 1751/2012, señaló que no puede exigirse al peticionante la carga de solicitud de respuesta; 4. A su vez, la SCP 0145/2013-L, determinó la concesión de oficio ante evidente conculcación aun cuando este derecho no hubiere sido señalado como vulnerado por los accionantes.

Con relación a la legitimación activa, la línea jurisprudencial ha sido uniforme al conceder legitimación activa a toda persona, individual, jurídica o colectiva (SC 1148/2002-R). A este respecto, la SCP 470/2014 precisó que el derecho de petición puede ser ejercido por toda persona de manera individual o colectiva, con el único requisito de la identificación de peticionario. En cuanto a la legitimación pasiva, el desarrollo jurisprudencial es el siguiente: 1. El Tribunal Constitucional desde inicio entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión al derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público (SSCC 0218/2001-R). Así la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en esa facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades y hacer valer sus derechos y que el núcleo esencial de este derecho fundamental comprende la respuesta pronta y oportuna; las SSCC 1136/2010-R y 0560/2010-R, entendieron que alcanza respecto de autoridades judiciales; 2. A su vez las SSCC 1431/2010-R y 1995/2010-R, precisaron que cuando los destinatarios son autoridades públicas, éstas tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario. 3. Por su parte, las SSCC 0820/2006-R, 1500/2010-R, reconocieron legitimación pasiva a personas particulares que presenten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad. 4. Este último razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012, que estableció la eficacia horizontal del derecho de petición, señalando que: “El derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares”. Precedente de este razonamiento puede encontrarse en la SC 0374/2004-R, por cuanto tuteló el derecho de petición frente a particulares por no haberse dado respuesta oportuna a solicitud de convalidación de materias de una Universidad Privada. 5. En este contexto, la SCP 1419/2012, precisó que el derecho de petición tiene eficacia directa y es oponible frente a particulares, por lo que su ejercicio no requiere que esté refrendado por autoridad pública alguna, como es el Ministerio Público a través de requerimientos fiscales, sin embargo, este error, no puede ser atribuido al ciudadano para negar la tutela por vulneración al derecho de petición.

En cuanto al plazo para emitir respuesta, la jurisprudencia constitucional desarrollo lo siguiente: 1. El Tribunal Constitucional precisó que en caso de no estar previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando ésta no es emitida dentro de un plazo razonable. Así las SSCC 0981/2001-R, 776/2002-R, 0692/2003-R determinaron que se tendrá por lesionado el derecho de petición cuando la persona ante la que se realiza la petición no responde en un tiempo razonable ya sea en sentido positivo o negativo. 2. La 1675/2013, al interior del Instituto Nacional de Reforma Agraria, las respuestas que impliquen cuestiones de mero trámite deben ser realizadas en el plazo de veinticuatro horas, vencido el cual, se tiene por vulnerado el derecho de petición. 3. Asimismo, la SCP 1178/2014, refiriéndose al plazo para responder con relación a particulares entendió que “…si bien el plazo de respuesta no está prevista para particulares, en el marco de la eficacia horizontal del derecho de petición, debe aplicarse por analogía el plazo de tres días previsto en el art. 71.1 del Reglamento de la Ley de Procedimientos Administrativos”.

Finalmente, en el marco de tutela reforzada, la línea jurisprudencial ha realizado pronunciamientos expresos con relación al resguardo del derecho de petición vinculado a los grupos de prioritaria atención con relación: a) Mujeres embarazadas; b) Adultos Mayores; c) Pueblos Indígenas. En esta línea de entendimiento, con relación a mujeres embarazadas: 1. La SCP 424/2012, refirió que el derecho de petición impone a las y los servidores públicos que tengan conocimiento de una solicitud, a recibir, tramitar y dar respuesta de fondo de manera oportuna, ya sea de forma positiva o negativa, obligación reforzada cuando la solicitud refiere a la situación de una persona de un grupo de atención prioritaria entre las cuales se hallan las mujeres gestantes y/o con hijos o hijas menores a un año de edad. 2. Asimismo, la SCP 2557/2012, exigió mayor celeridad de la respuesta en peticiones de mujeres embarazadas, estableciendo que: “la respuesta del empleador a las peticiones de mujeres embarazadas debe ser rápida y oportuna, ya que por su estado, una situación de incertidumbre puede considerarse nociva a su salud y al ser en gestación”. Respecto a los derechos del Adulto Mayor, la SCP 1631/2012, precisó el derecho a no sufrir dilaciones en sus peticiones, señalando que la protección del adulto mayor merece un trato preferente y digno, cualquiera sea su situación o status, del que deriva el derecho a no sufrir dilaciones en sus peticiones en las que reclama derechos concretos relativos a su vida, salud y bienestar familiar, como a una vivienda digna. Finalmente, la SCP 0014/2013-L, entendió que el derecho de petición adquiere una doble exigencia en cuanto a la consideración de su carácter informal tratándose de peticiones efectuadas por pueblos indígenas.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0246/2012

Sucre, 29 de mayo de 2012

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente: 00416-2012-01-AAC

Departamento: Oruro

En revisión la Resolución 001/2012 de 8 de marzo, cursante de fs. 39 a 45, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional presentada por Arturo Velasco Robles contra Rossio Carolina Pimentel Flores, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 29 de febrero de 2012, cursante de fs. 13 a 16, el accionante asevera lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Los contratos laborales 0462/06, 0001/07, 0495/07, 0499/08 y 1023/2010 evidencian que desde el 2 de octubre de 2006 trabajó en la Alcaldía Municipal de Oruro en calidad de abogado asignado a distintas reparticiones; empero, el 18 de enero de 2011, recibió la nota de comunicación del Director de Recursos Humanos indicándole la ruptura ilegal de su relación laboral, en total desconocimiento de su derecho al trabajo y en vulneración de la Ley de la Persona con Discapacidad, debido a que tiene bajo su custodia a su hermana Altagracia Velasco, quien padece de ceguera en los ojos y pie cabo bilateral, discapacidad que le impide por sí misma procurarse una fuente de empleo, por ello inicialmente estuvo bajo permanente cuidado de sus padres, pero ante el fallecimiento de los mismos pasó a su cuidado, situación que fue constatada.por el Servicio Departamental de Gestión Social (SEDEGES) de Oruro, según informe social de 17 de julio de 2002.

Cumpliendo con los requisitos para su declaratoria de discapacidad, el 27 de octubre de 2010, el Comité Departamental de Personas con Discapacidad (CODEPEDIS) le otorgó el Carnet de Persona con Discapacidad con vigencia hasta el 27 de diciembre de 2013, que certifica su discapacidad permanente e irreversible; por tanto, en condición de su tutor goza de inamovilidad funcionaria conforme el art. 2.II del Decreto Supremo (DS) 29698; por estas razones realizó varias solicitudes a la Alcaldesa demandada, pero ninguna fue absuelta de forma oportuna, obligándolo a interponer acción de amparo constitucional por restricción a su derecho de petición, a raíz del cual recién se le respondió mediante nota de 28 de noviembre de 2011, declarando la Alcaldesa demandada la negativa a su petición de inserción laboral, con el fundamento que no estaba clara la tutoría respecto de su hermana; que su dependiente es una persona mayor de 18 años y no se trata de ninguno de sus hijos, y que si bien cuenta con el carnet de discapacidad emitido por el Comité Nacional de Personas con Discapacidad (CONALPEDIS), no presentó la declaratoria de invalidez permanente.

Realizando una fundamentación respecto de cada uno de los puntos señalados, por memorial de 26 de enero de 2012 solicitó su reconsideración, pero no obtuvo respuesta alguna, presentando el 1 y el 7 de febrero del mismo año, solicitud de pronunciamiento a su pedido, pero tampoco obtuvo contestación, omisión con la que se lesionó su derecho de petición al no emitir una respuesta pronta, oportuna y fundamentada sea en sentido positivo o negativo, conforme establecieron las SSCC 0843/2002-R, 0176/2003-R y 0299/2006-R; sin embargo, hasta la fecha de presentación de esta acción no se emitió ninguna respuesta.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

El accionante considera lesionado su derecho a la petición, previsto en el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, a demás: a) Se ordene a la Alcaldesa absolver su petición de reconsideración en forma fundamentada; y, b) Se condene el pago de costas judiciales y honorarios profesionales.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantíasCelebrada la audiencia pública el 8 de marzo de 2012, según consta en el acta cursante de fs. 33 a 38 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de su abogado ratificó y reiteró los extremos de su demanda, puntualizando lo siguiente: 1) Como emergencia de su destitución y al amparo de la Ley de la Persona con Discapacidad, solicitó su reincorporación como personal regular del Gobierno Municipal, pero ante sus reiteradas peticiones que no obtuvieron la debida respuesta tuvo que formular amparo constitucional, que fue tramitado en noviembre del año pasado y que obligó al mismo a absolver en forma negativa o positiva su solicitud de inserción laboral, pero como se le dio una respuesta negativa, solicitó a la autoridad demandada mediante memorial de 27 de enero de 2012, la reconsideración observando los tres argumentos de su negativa; 2) Respecto del tutor el Código de Familia no establece el procedimiento para las personas con discapacidad; la tutoría de los mayores sólo procede cuando sea declarada interdicta y la interdicción de una persona discapacitada es imposible, de modo que la solicitud de exigir una declaración de tutoría es imposible; 3) El DS 27477 modificado por el DS 29608 establece la salvedad de la protección al mayor de edad siempre y cuando cuente con certificado de discapacidad permanente, certificado que es respaldado por el carnet de discapacidad; 4) El DS 28521 establece que el carnet de discapacidad es la cúspide de varios documentos, exámenes médicos, informes de trabajo social, verificación del estado de discapacidad, calificación que se realiza por los órganos respectivos; por ello el carnet de discapacidad no se puede emitir, sino se expide primero el certificado único de discapacidad con su correspondiente afiliación de invalidez permanente; es decir, el certificado único de discapacidad y la declaratoria de invalidez permanente son requisitos para acceder al carnet nacional de la persona con discapacidad, carnet que fue presentado; máxime si el Servicio Departamental de Salud señaló que el certificado único de discapacidad y la declaratoria de invalidez permanente son documentos confidenciales y custodiados; 5) El 1, 6 y 7 de febrero solicitó respuesta a su pedido de reconsideración, pero la demandada no efectuó ningún pronunciamiento; y, 6) La presente acción se dirigió para obtener una respuesta positiva o negativa a su solicitud de reconsideración.