0254/2012

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por subsidiariedad, en mérito a que el accionante no utilizó los medios de impugnación en sede administrativa, como son los recursos de revocatoria y jerárquico.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.4 "(...)el accionante, al haber sido notificado con la Resolución de Proceso Administrativo Interno 001/2012 de 27 de enero, en su oportunidad no planteó el recurso o medio de impugnación previsto por ley como es el recurso de revocatoria y posterior jerárquico contemplados en el DS 23318-A modificado por el DS 26237, lo que hace que esta acción resulte improcedente, toda vez que para la concesión de la tutela es imprescindible que el accionante haya utilizado todos los medios y recursos previstos por ley antes de acudir a la vía de la acción de amparo constitucional, por cuanto como se dijo éste Tribunal no puede suplir la negligencia de las partes, ni mucho menos ser sustitutiva de otros medios de defensa, motivo por el que el mismo ingresa en la causal de improcedencia contemplada en el art. 129.I de la CPE".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0254/2012

Sucre, 29 de mayo de 2012

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente: 00362-2012-01-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 1 de marzo de 2012, cursante de fs. 315 a 321, pronunciada dentro de la acción de amparo Constitucional, interpuesta por Humberto Ledezma Garibay contra Félix Acosta Vásquez, Desiderio Mendoza Tococari, Epifanio Peredo Villarroel, María Justina Beltrán Limachi, Rosmery Orosco Ángel, Joaquína Peredo Sánchez, Lucio Rodríguez Zurita, Verónica Castillo Condori; Alcalde Municipal y miembros del Concejo Autónomo Municipal de Puerto Villarroel del departamento de Cochabamba y David Capcha Pacheco y Boris Sebastián Villarroel Pérez, Presidente y Secretario de la Comisión Sumariarte.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

El accionante mediante memorial presentado el 28 de febrero de 2012, cursante de fs. 114 a 127 y vta., refiere que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 23 de diciembre del 2011, fue sorprendido con una Resolución, practicada en su domicilio real, con la cual se inicia la apertura de un proceso administrativo interno, suscrito por David Capcha Pacheco y Boris Villarroel Pérez, en su calidad de Presidente y Secretario respectivamente de la Comisión Sumariarte del municipio de Puerto Villarroel, estableciéndose que era en cumplimiento a la Resolución Municipal (RM) 345/2011 de 24 de noviembre y a fin de tomar conocimiento de los antecedentes por los que se le estaba acusando, como la legal designación de dicha comisión y de la aludida grabación; mediante memorial solicitó fotocopias legalizadas, que fue rechazado mediante decreto de 28 de diciembre de 2011, por no haber sido presentado de forma personal y sin considerar que en el proceso administrativo rige el principio de informalidad, por lo cual el ritualismo, solemnidad y formalidad son propios de los procesos que corresponden al ámbito jurisdiccional civil, vulnerándose de esa forma su derecho a la petición.

Agrega que, de forma paralela el 16 de diciembre de 2011, presentó memorial al Concejo municipal de Puerto Villarroel, pero de igual forma, fue rechazado mediante decreto de 28 del mismo mes y año "só" pretexto de que su persona al señalar domicilio fuera de la jurisdicción municipal, siendo notificado por el tablero del Concejo Municipal el 16 de enero de 2012, pese a que el abogado dedicho Concejo había señalado que estaba preparando la documentación, dejándolo en estado de incertidumbre, inseguridad e indefensión. Sin embargo, al ser negada su petición en la Comisión Sumariante como el Concejo Municipal, el 23 de diciembre de 2011, se dio por notificado con la RM 345/2005 y en aplicación del art. 22 de la Ley de Municipalidades (LM), solicitó al Concejo Municipal la reconsideración del mismo, por haberse vulnerado sus derechos al debido proceso, a los principios de legalidad, seguridad jurídica, a la dignidad y honra, pidiendo en consecuencia se deje sin efecto la citada Resolución, como la otorgación de fotocopias legalizadas de los antecedentes solicitados anteriormente, misma que fue respondida a través del decreto de 28 de diciembre de 2011, donde se le señaló que se mantenía la citada Resolución en todos sus extremos; siendo así, nuevamente notificado a través del tablero de dicho órgano el 16 de enero de 2012, pese haber señalado en su memorial el domicilio real y procesal. Por lo que la Comisión Sumariante señaló audiencia de declaración para el 17 de enero del mismo año.

Refiere también, que mediante memorial de 16 de enero de 2012, al no poder contar con los antecedentes del caso, solicitó a la Comisión Sumariante, saneamiento procesal y nulidad de todo lo actuado hasta la providencia de 28 de diciembre de 2011; siendo así que 18 del mes y año referido, mediante Auto se declaró improcedente la nulidad del proceso. Posteriormente a ello, el 30 de enero de indicado año, se le notificó con la Resolución 001/2012 de 27 de enero, donde en su primer considerando se inició el proceso administrativo en cumplimiento a la RM 345/2011 antes citada, por la cual se instruyó al Alcalde Félix Acosta Vásquez, instaure proceso de responsabilidad contra su persona, por cuanto se declaró la procedencia del proceso administrativo interno y se impuso la sanción de destitución. El 2 de febrero de 2012, nuevamente pidió al Concejo Municipal como al Tribunal Disciplinario, fotocopias de todos los antecedentes solicitados desde el inicio del proceso, y al momento de presentar la referida petición y previa conversación con el Presidente y Secretario de la Comisión en horas de la tarde tomó recién conocimiento de todos los actuados, cuyas fotocopias fueron arrimadas en la presente acción de amparo. En síntesis, en ambas instancias hasta la interposición de la presente acción de amparo constitucional, no le extendieron las fotocopias legalizadas que fueron solicitadas.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante estima lesionados sus derechos al debido proceso, al juez natural, a la petición, defensa, presunción de inocencia y los principios de legalidad, taxatividad y seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 24, 115.II, 116.I, 117.I y 120.I de la Constitución Política del Estado (CPE) y 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se "conceda" la acción de amparo constitucional y en consecuencia se declare la nulidad de la RM 345/2011, los instructivos HAM/PTO VI/51/11 de 7 de diciembre, emitidos por el Alcalde Municipal, como la nulidad de la Resolución de Apertura de Proceso Administrativo interno de 22 de diciembre de 2011, emitidos por la Comisión Sumariante, incluida la Resolución de Proceso Administrativo 001/2012 de 27 de enero, la providencia de 22 de diciembre de 2011, emitida por el Alcalde Municipal y se determine responsabilidad civil de las autoridades demandadas, ordenando la reparación de los daños y perjuicios ocasionados, el pago de costas procesales. Asimismo, solicita que las autoridades demandadas presenten toda la documentación y antecedentes relacionados a su caso.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 1 de marzo de 2012, según consta en el acta cursante de fs. 311 a314 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante, mediante su abogado en audiencia ratificó en su integridad el memorial de acción de amparo constitucional que fue presentado.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Las autoridades demandadas Félix Acosta Vásquez; Desiderio Mendoza Tococari, Verónica Castillo Condori, Epifanio Peredo Villarroel, María Justina Beltrán Limachi, Lucio Rodríguez Zurita, Joaquína Peredo Sánchez y Félix Acosta Vásquez, Alcalde Municipal y miembros del Concejo Autónomo Municipal de Puerto Villarroel del departamento de Cochabamba; David Capcha Pacheco y Boris Villarroel Pérez, Presidente y Secretario de la Comisión Sumariantes, presentaron informe escrito cursante de fs. 132 a 135, señalando: a) El presente proceso administrativo se origina con la presentación de una grabación ante el Comité de Vigilancia del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Villarroel, instancia que después de convocar a varias instituciones sociales para dar a conocer sobre el supuesto hecho de corrupción, en el que incurrió el ahora accionante, fue analizado y se emitió la RM 345/2011, considerando que los procesos administrativos internos pueden iniciarse por denuncia, de oficio y en base de un dictamen de responsabilidad administrativa; b) En el presente caso, existió denuncia anónima a través de una grabación recibida por la funcionaria Ana Patricia Méndez Vargas y entregada al Comité de Vigilancia, ésta a su vez hizo conocer al Concejo Municipal, Alcalde, representantes de la Federación de Hombres y Mujeres “Carrasco Tropical”, Comité de Vigilancia y Representante de Transparencia Municipal, una vez escuchado el audio se determinó la emisión de la RM 345/2011 de 24 de noviembre, donde se instruyó al Ejecutivo municipal inicie las acciones legales contra el ahora accionante, motivando que el Alcalde disponga que la Comisión Sumariantes inicie proceso disciplinario, pronunciando el Auto apertura el 22 de diciembre del mismo año, en su domicilio real , señalando audiencia para que preste su declaración al tercer día hábil de su notificación a horas 9:00, ocasionando que el accionante se apersone a dicho proceso mediante memorial de 23 de diciembre de 2011, sin que este actuado constituya una respuesta o asuma defensa, simplemente se limitó a realizar peticiones sin estar a derecho, siendo rechazado al apersonamiento, mediante proveído de 28 de diciembre del mismo año, por constituir un acto personal y por no fundamentar su petición conforme a derecho, en apego a la normativa civil aplicada por analogía, y por no contar con un procedimiento propio, es así, que el art. 26 del Decreto Supremo (DS) 26327 de 29 de junio de 2001, con relación a las excusas y recusaciones establece: “El II régimen de excusas y recusaciones se regirá por lo dispuesto en los arts. 3 y 4 de la Ley 1760 de Abreviación Procesal Civil de Asistencia Familiar, en todo lo que fuera aplicable, etc.”; c) En cuanto a la decisión adoptada por el Alcalde, éste se amparó en lo dispuesto por el art. 44.6) de la LM, estableciendo la cesación de sus funciones mediante memorándum 013/2011 de 29 de noviembre; de no haber coincidencia con la determinación adoptada por el Concejo Municipal y plasmada en la RM 345/2011, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) hubiese observado o representado para su reconsideración conforme establece el art. 22 de la LM concordado con el art. 44.3) de la misma Ley; d) Ante la negativa de la petición realizada por el recurrente para la obtención de la documentación solicitada, no causa estado por cuanto existía recursos administrativos no utilizados contra el proveído de rechazo, enmarcados en los arts. 23, 24 y 25 del DS 26327 (Modificaciones al Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública), inclusive podía recurrir a los contemplados por la normativa civil, concretamente el recurso de reposición inserto en el art. 215 del Código de Procedimiento Civil (CPC) cuyo fin es modificar o dejar sin efecto proveídos, autos o cualquier actuación que no se ajuste al procedimiento; e) El día señalado para que preste su declaración -29 de diciembre de 2011- estuvo presente conjuntamente la Comisión Sumariantes y el Responsable de Transparencia Municipal, donde indicó que iba a dar su declaración y pidió un plazo de cincominutos para que se presente su patrocinador, profesional que ingreso para manifestar que como no se había dado curso a la petición de su cliente no iba a prestar ninguna declaración, al respecto el Auto de inicio del proceso textualmente indica los motivos o hechos que motivan su juzgamiento, por lo que su intención fue dilatar o entrabar el proceso. Siendo así, que mediante proveído de 13 de enero de 2012 a horas 9:00 se le convocó nuevamente para que preste declaración el 17 de enero del mismo año, pese a la notificación personal, tampoco se hizo presente, contrariamente mediante nota denunció la vulneración al debido proceso, derecho a la defensa, saneamiento procesal y pidió certificación, por lo que la Comisión Sumariantes por Auto de 18 de enero de 2012, denegó lo solicitado por no existir vicios procedimentales y supuestos derechos conculcados, la cual fue notificada de manera personal el 18 de enero; f) Concluida la etapa de las probanzas se declaró cerrado el término probatorio, pronunciándose la Resolución 001/2012 de 27 de enero, cuyo resultado fue la destitución del accionante, en base a la prueba testifical producida, si bien la grabación no constituye o se considera prueba válida por no cumplir con lo exigido por ley, empero dentro del proceso se produjo la declaración del contratista Roberto Barrientos Escalera, quien afirmó que la grabación del audio fue realizada por su persona, cansado de las llamadas constantes que recibía del accionante, con el objetivo de pedirle dinero o una retribución económica para la adjudicación de la obra, actitud similar que ocurrió con Orlando Cahuana Andía. Por lo que en ningún momento los servidores públicos demandados, han vulnerado sus derechos y garantías, contrariamente la conducta asumida por el nombrado fue dilatar y entrabar el proceso iniciado en su contra, por lo que tenía todos los recursos que le franquea la ley para su defensa; g) De acuerdo art. 77.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) señala que el accionante debe fijar con precisión la tutela que solicita para restablecer sus supuestos derechos o garantías restringidos o suprimidos, requisito que no cumple, por lo que la autoridad debió solicitar se subsane lo extrañado; y, h) La resolución de 001/2012 de 27 de enero de 2012, fue notificado personalmente al accionante el 30 de enero de 2012, sin que el nombrado utilice el recurso de revocatoria, cuyo plazo venció el 2 de febrero del mismo año, en consecuencia concluido el plazo se emitió el Auto de 3 de febrero, determinando la ejecución del fallo administrativo, también notificado de manera personal, constituyéndose en actos precluidos, la inactividad, desidia e irresponsabilidad del accionante dentro del proceso administrativo tuvo el resultado que mereció, siendo inadmisible que ahora acuda mediante la acción de amparo constitucional.

I.2.3. Resolución

El Juez de Partido Mixto y de Sentencia de Virgarzama del departamento de Cochabamba, constituido en Juez de garantías, por Resolución de 1 de marzo de 2012, cursante de fs. 315 a 321, concedió la acción de amparo constitucional en parte y determinó la nulidad de la Resolución de Apertura de Proceso Administrativo Interno de 22 de diciembre de 2011 emitido por la Comisión Sumariantes y todas las actuaciones emitidas dentro del proceso administrativo referido, incluida la Resolución 001/2012 de 27 de enero, por su causa y efecto de la RM 345/2011, y se declara a mayor abundamiento, la nulidad de las actuaciones de la Comisión Sumariantes por la vulneración de los derechos en que ésta comisión ha incurrido de forma independiente a los señalado en el punto anterior. Fundando su Resolución en los siguientes puntos: 1) De los informes presentados por los miembros del Concejo Municipal, se tiene que la sesión del Concejo de 24 de noviembre de 2011 se llevó a cabo sin convocatoria previa donde se establezca como punto a tratar dentro del orden del día, la supuesta responsabilidad funcional del accionante -arts. 16.1 y 36 de LM- en base a este procedimiento indebido, ilegal y arbitrario logró que a su vez el Alcalde Municipal y la Comisión Sumariantes inicien procesos disciplinarios en contra de este, vulnerando de ésta forma el principio de legalidad y seguridad como el debido proceso; 2) Al tratarse de un asunto de responsabilidad funcional, no existe otra disposición legal de aplicación en la tramitación de un proceso disciplinario que el DS 23318-A modificado por el DS 26237, el cual de forma expresa en su art. 21 establece que la autoridad sumariantes es la autoridad legal competente para conocer y tramitar estetipo de procesos, con ello el legislador ha cumplido el principio de legalidad del órgano competente, al identificar un juez natural llamado a conocer y tramitar este tipo de procesos. Pero ello no queda ahí, sino que al mismo tiempo al desarrollar esta normativa define que esta autoridad sumariante tiene como facultad entre varias, la de disponer el inicio o no de un proceso de responsabilidad funcionaria, cumpliendo con ello con el principio de juez natural independiente, ya que establece que solo a esta autoridad compete definir esta situación sometiéndose a la Constitución, las leyes y a su propia convicción, sin injerencia de naturaleza alguna, para con ello garantizar al mismo tiempo el debido proceso. Situación que fue vulnerada tanto por el Concejo como por el Alcalde, quienes mediante Resolución Ministerial e instructivos identificados, han ordenado el inicio de proceso en contra del accionante, lo que ha generado que la Comisión Sumariante en cumplimiento a esa determinación e instructivos, se vio obligado en iniciar el proceso de responsabilidad funcionaria, afectando notablemente su independencia y con ello se ha quebrantado el debido proceso; 3) Respecto a la vulneración de los derechos a la presunción de inocencia, a la dignidad y honra denunciados por el accionante, se debe considerar que toda denuncia de responsabilidad funcionaria, debe ser necesariamente conocida y tramitada ante la Autoridad Sumariante, quien debe definir o resolver la existencia o no de responsabilidad en la conducta del denunciado, por lo que no es permisible que se apertura otras instancias paralelas para conocer o definir cualquier aspecto de forma directa, indirecta, parcial o total respecto al presunto hecho. En este caso el Concejo Municipal ha tratado de forma directa un supuesto hecho de responsabilidad funcionaria, han emitido un criterio calificando una grabación como prueba que demuestra, según su parecer un hecho irregular que iría en contra de normativa que regula la actividad administrativa y con ello emitieron la Resolución Ministerial por la cual instruyen al Alcalde discurrir la “destitución” del accionante como oficial Mayor Administrativo y el inicio de proceso en su contra; con ésta actuación el Concejo Municipal ha presumido la responsabilidad del accionante, al extremo de solicitar la aplicación de la sanción de destitución que solo se impone como consecuencia de un proceso de responsabilidad funcionaria a causa de una acción u omisión que contravenga el ordenamiento jurídico administrativo conforme se tienen en los arts. 39 y 41 inc. e) del Estatuto del Funcionario Público (EFP) y 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamental SAFCO). Asimismo, en la audiencia de acción de amparo, se ha tomado conocimiento de que sobre la grabación calificada como prueba, se habrían realizado incluso varias copias por lo que no existe una grabación sino varias, que incluso habrían conocido no solo las autoridades ediles y la comisión sumariante, sino otras personas ajenas al Gobierno municipal; 4) Respecto a la vulneración del derecho de petición y defensa, se tiene que el accionante mediante memorial de 16 de diciembre de 2011, solicitó al Concejo Municipal fotocopias de antecedentes que llevó a dicho Concejo a emitir la RM 345/2011, la misma que al ser absuelta de manera positiva mediante providencia de 28 de diciembre de 2011, en los hechos nunca se entregó los documentos y antecedentes solicitados, lo que motivó que nuevamente el accionante reitere su petición que hasta la fecha de presentación de la presente acción de amparo no ha sido absuelta, por lo que se le puso en estado de indefensión; 5) Respecto a la vulneración de los principios de legalidad y de seguridad jurídica y del derecho al debido proceso en su elemento al juez natural, al habilitar a Boris Villarroel Pérez, mediante instructivo HAM/DPTO:VI/S4/11 como Secretario, de quien antes se había aceptado su renuncia y alejamiento de la Comisión Sumariante, se vulneró el art. 12 del DS 23318-A y art. 120.I de la CPE; porque su habilitación fue de forma especial o específica para conocer la falta administrativa del accionante; 6) “El Alcalde Municipal al emitir la providencia de 22 de diciembre de 2011, se evidencia que no podía bajo circunstancia alguna afirmar que el accionante ha trasgredido los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética , transparencia - o lo que es lo mismo, que ha trasgredido el art. 232 de la CPE, sin que esta circunstancia se haya demostrado en un proceso de responsabilidad funcionaria. Por lo que el Alcalde, debió medir sus actos ya que de resaltar que en la misma fecha en que emitió esa providencia, también habilitó de forma ilegal a Boris Villarroel Pérez, conformando en consecuencia un Tribunal de excepción y ordenando de forma indebida el inicio del proceso en contra del accionante. Es decir, emite la providencia con plenoconocimiento de que no existe siquiera un proceso abierto en contra del accionante, por tanto con esa actuación se ha vulnerado los derechos de presunción de inocencia de dignidad y honra” (sic); 7) Respecto a la vulneración de los principios de legalidad y seguridad jurídica y el derecho al debido proceso en su elemento de juez natural, que alega el accionante, en que habría incurrido los miembros de la Comisión Sumariantes, era obligación de ésta comisión sujetar sus actos de acuerdo a la ley, determinar previamente la legalidad de su conformación como autoridad sumariarte al tenor del art. 12 del DS 23318-A y por otra determinar la legalidad sobre la forma de inicio del proceso de responsabilidad funcionaria en el marco del art. 18 de la disposición citada, incluso con la posibilidad de desestimar una designación si considera no estar sustentada en derecho y denunciar ante la autoridad competente cualquier intención o acto que pretenda quebrantar su independencia en la tramitación del proceso. En el caso se advierte que los miembros de dicha Comisión Sumariantes, asumen un papel pasivo y de forma simple se sujetan a las instrucciones y órdenes tanto del Concejo Municipal y del Alcalde Municipal, y tanto las Resoluciones de apertura de proceso de 22 de diciembre de 2011, como la Resolución 001/2012 de 27 de enero, reconocen de manera expresa que el proceso se inicia por instrucción del Concejo Municipal, que a su vez instruye al Alcalde Municipal el inicio de proceso, vulnerando de ésta forma los arts. 12, 18 y 21 del DS 23318-A y con ello han vulnerado el derecho al debido proceso en su elemento al juez natural; y, 8) Los miembros de la Comisión Sumariantes, tenían la obligación de proporcionar toda la información al accionante desde el primer momento en que emiten la Resolución de apertura de proceso, incluso notificando con las evidencias acumuladas que se tengan, para con ello garantizar el derecho a la defensa del accionante. Por ello no es atendible que la obligación del accionante una vez notificado con la Resolución de apertura de proceso sea responder al fondo del hecho que motiva el mismo y pretender aplicar a ultranza por analogía el Código de Procedimiento Civil, donde evidentemente impera la solemnidad y formalidad ya que el proceso administrativo tiene su propia naturaleza y principios y uno de ellos es que tiene la posibilidad de aportar pruebas y alegatos verbales o escritos en cualquier momento del proceso entretanto no exista Resolución. Por lo que también vulneraron el derecho a la petición del accionante.

II. CONCLUSIONES