0313/2016-S1

Sintesis de la ratio decidendi

Se deniega la acción de amparo constitucional, toda vez que la presente acción de defensa no tutela principios, la seguridad jurídica, no se encuentra consagrada como derecho fundamental, sino como un principio que sustenta la potestad de impartir justicia.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.4.” Ahora bien, respecto a la vulneración de la seguridad jurídica, es menester referir que existe basta jurisprudencia como la SCP 0324/2012 de 18 de junio y la SC 1336/2011-R de 26 de septiembre (por citar algunas), donde se ha reiterado que este Tribunal, ha establecido que no constituye un derecho, sino un principio regulador de la administración de justicia, cabe señalar que, si bien la Constitución Política del Estado abrogada, en el catálogo de derechos fundamentales contenía el derecho a la seguridad a partir de lo cual, la jurisprudencia del extinto Tribunal Constitucional, estableció la consagración del derecho a la seguridad jurídica como derecho fundamental, y en su mérito, ante la constatación de su vulneración, en repetidas ocasiones otorgó la tutela de la acción de amparo constitucional. No obstante, al presente, y en vigencia de la Constitución Política del Estado de 2009, la seguridad jurídica, no se encuentra consagrada como derecho fundamental, sino como un principio que sustenta la potestad de impartir justicia emanada del pueblo (art. 178 de la CPE); y por otro lado, como un principio articulador de la economía plural en el modelo económico boliviano (art. 306.III de la Norma Suprema). De lo que se deduce que no se puede solicitar la tutela del mismo, a través de la presente acción, salvo que se encuentre vinculado a un derecho fundamental y debidamente justificado, lo que no ocurrió en el caso de análisis. (…)”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0313/2016-S1 Sucre, 11 de marzo de 2016

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: Tata Efren Choque Capuma Acción de amparo constitucional

Expediente: 13228-2015-27-AAC Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 23 de noviembre de 2015, cursante de fs. 425 a 431, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Marcelino Roberto Vargas Miquel contra Lidia Astroña Chamaca, Directora, Jhonathan Edgardo Arce, Sumariante I y Osvaldo Marcelo Castro Claros, Ex Director, todos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 22 de octubre de 2015, subsanado el 30 del mismo mes y año, cursantes de fs. 300 a 308 vta. y 312, el accionante, expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso disciplinario, seguido en su contra (tras la denuncia de actos de corrupción), la Resolución de Recurso Jerárquico 05/2015 de 23 de abril, confirmó la Resolución 01/2015 de 26 de enero (que resolvió su recurso de revocatoria), manteniendo firme la Resolución Administrativa (RA) 26/2014 de 23 de diciembre, (que acusó de infundada por tratarse únicamente de una transcripción de actuados procesales, sin contener mayores motivaciones); empero, denunció que las autoridades ahora demandadas, no valoraron en absoluto la prueba de descargo, ni señalaron el valor otorgado a los elementos probatorios en los que fundó su decisión, no establecieron un nexo de causalidad de la prueba con las pretensiones de las partes, además de confundir la testifical con la literal, otorgándole ésta última calidad, a toda la evidencia. Añadió que, la nota de denuncia; y, las propias declaraciones.informativas de los procesados, fueron consideradas como prueba de cargo, sin que haya existido una verdadera abstracción de los hechos a las normas aplicables al caso y además atentando contra la presunción de inocencia.

Por otra parte, indicó que se realizó un desfile identificativo sin su conocimiento y además con el uso de una fotografía suya que no autorizó; y, acusó que la declaración informativa que prestó, fue tomada sin la presencia de su abogado, defectos de forma y fondo que no fueron considerados al resolver los recursos que presentó, por lo que se confirmó su destitución en desmedro de sus derechos.

**I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados**

El accionante, alegó la lesión de sus derechos al trabajo, la estabilidad laboral, “seguridad jurídica”; y, debido proceso (como derecho, garantía y principio) en sus vertientes de congruencia, debida fundamentación de las resoluciones, igualdad de las partes; y, el principio de legalidad citando al efecto los arts. 48 de la Constitución Política del Estado (CPE); 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); y, 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

**I.1.3. Petitorio**

Solicitó se conceda la tutela solicitada y se dejen sin efecto: **a)** Las Resoluciones Administrativas: 026/2014 de 23 de diciembre, 01/2015 de 26 de enero; y, 05/2015 de 23 de abril; y, **b)** El Memorándum 002532 de 2 de septiembre del 2015; disponiéndose la restitución de su fuente laboral, ordenando el pago de daños y perjuicios conforme al art. 113 de la CPE.

**I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías**

Celebrada la audiencia pública el “18” (siendo lo correcto 23) de noviembre de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 405 a 424 vta., se produjeron los siguientes actuados:

**I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción**

El accionante ratificó íntegramente el contenido de su memorial y ampliando el mismo señaló que: **1)** El proceso sancionatorio seguido en su contra no fue explícito respecto a su objeto y finalidad, pues se hizo uso del reglamento interno del personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (Tercera versión), el Código de ética, su Reglamento; y, si bien es cierto que los actos de un servidor público son regulados por la Ley de Administración y Control Gubernamental; pero de forma posterior a la promulgación de dicha norma, se emitió la Ley de Procedimiento Administrativo, “…por lo tanto la madre de las normativas que rigen todos estos actos es esta norma” (sic); **2)** Para el caso en cuestión, existían dos procesos, uno interno y otro el disciplinario sancionador,que fue el empleado, que debió realizarse conforme a todas las garantías y derechos establecidos por los arts. 231 al 237 de la CPE, y el principio de legalidad; 3) La conculcación de su derecho al trabajo, también afectó su derecho a la vida y a la familia, pues con el fruto de su labor subsisten tanto él como sus familiares; 4) En la sustanciación del proceso disciplinario en su contra, se suscitaron distintas vulneraciones, "de acuerdo a lo que establece la normativa" en el art. 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); 5) Conforme al art. 287 del Código de Procedimiento Penal (CPP), y las "normas de informalismo", las denuncias de actos de corrupción pueden realizarse de forma oral; empero, en el caso de análisis no ocurrió así, sino que se hace a través de una nota que fue remitida el 29 de septiembre de 2014 (instruyéndose el inicio del proceso), cuando según la relación de los hechos, la supuesta infracción tuvo lugar el 7 de noviembre de igual año; 6) Como medida preliminar -a su criterio-, se efectuó una inspección; sin embargo, no fue parte del acto pues no se le notificó a efectos de que asista (indicó que la notificación realizada en tablero, pese a que señaló su domicilio procesal, además estaba "en blanco"), igualmente extrañó que en los procesos disciplinarios en general, no existían las medidas previas como la inspección, en la que además no se podían realizar declaraciones, ni mucho menos firmar el acta el Juez sumariante, que actuó como asesor legal del SEDES, por lo que acusó que fue parte y juez en el mismo asunto; 7) Jorge Liborio Conde Tarqui, prestó su declaración sin haber presenciado los hechos; asimismo el conductor refirió no haber visto nada anormal; contrariamente, la resolución sancionatoria se basó en ambas declaraciones y la inspección que no se sustentó en fundamento y motivación suficiente, sin que haya existido una adecuada ponderación de los elementos probatorios pues la prueba de descargo no fue considerada y sólo se sancionó en función a supuestos, presumiendo indebidamente su culpa; 8) Se incumplieron los plazos previstos por el art. 22 del Decreto Supremo (DS) "26237" (sic), que modificó el Reglamento de la Responsabilidad para la Función Pública; 9) Observó que la inspección no fue notificada al denunciante, quien tampoco fue parte del acto, razón por la que no existe firma de la persona referida, en desmedro del principio de legalidad; 10) No se observó que la prueba testifical debía estar refrendada por otros elementos probatorios; 11) La resolución (no especificó cuál), no demostró en qué momento el accionante infringió la norma, pretendiendo forzar la flagrancia; y, aplicando el art. 67 inc. f) de "su propio reglamento" (que sanciona el robo de bienes al estado), cuando el art. 30 del Reglamento Interno de Personal de 2008, no prevé dicha figura; 12) El Código de Ética, no generaba medidas de destitución, mientras que la Ley de Administración y Control Gubernamental regulaba faltas por las cuales estableció amonestaciones, o suspensiones temporales, siendo que para una infracción grave preveía su destitución inmediata; ya que "...solamente han hecho uso de esto de la Ley 1178, entonces que respeten su reglamento..." (sic); empero, al existir un proceso interno, en arreglo con el art. 44 del Reglamento de 2008, "...emirataba la aplicación del art. 24 inc. a) y b)" (sic); 13) Solicitó que se defina para la réplica, la norma que rigió su proceso disciplinario, "para la hipótesis” de que no haya sido con base en la Ley de ProcedimientoAdministrativo; 14) Acusó que la resolución de primera instancia, carecía de fundamento; toda vez que, se constituía en una transcripción de los actos procesales; mientras, que la resolución de segunda instancia simplemente refirió que al no existir nuevos elementos procesales, no correspondía ingresar en un mayor análisis y finalmente, cuando recurrieron en “casación” (lo correcto es recurso jerárquico), no existió pronunciamiento acerca de la falta de distinción de la prueba literal, frente a la testifical, ni acerca de la investigación preliminar que -a su criterio- no está prevista para procesos disciplinarios por lo que se transgredió el art. 81 de la LPA; y, 15) Las sanciones administrativas deben imponerse sólo cuando están previstas en una norma expresa y conforme al procedimiento establecido, por lo que debe cumplirse el “principio de tipicidad”, de acuerdo al art. 237 de la CPE, por lo que la sanción que determinaron, en su caso, debió “tener su fundamento en una Ley, no en un reglamento” (sic), consiguientemente consideró que demostró las vulneraciones acusadas y solicitó se conceda la tutela.

En respuesta a la intervención de los representantes de las autoridades demandadas, refirió que: “…en base al principio material cual es el modo de proceder de esta institución e incluso de manera flagrante remite informes de salarios y sueldos sobre una dualidad de funciones, lo que nos demuestran (…) es como han procedido en éste proceso” (sic), añadió que ante cualquier acusación debió seguirse un debido proceso para establecer si existió infracción y no etiquetar al accionante. Por otra parte, respecto al tercer interesado, indicó que los co-demandados en el proceso no interpusieron recurso alguno contra la resolución por lo que presumió que estaban de acuerdo (al habérseles impuesto sanciones mínimas), y no podía “decir ellos son terceros interesados, por lo tanto esa su aceptación la vamos a revertir con una acción de amparo” (sic). Finalmente, refirió que se cumplieron los requisitos de admisibilidad y que era falso que los co-denunciados se presentaron al acto de inspección pues su firma no constaba en el acta; razonamientos por los cuales reiteró se conceda la tutela “…y se anule todo el proceso disciplinario, inclusive hasta antes del auto de apertura…” (sic).

En la vía de aclaración solicitó explicar: El elemento probatorio empleado para constitucionalizar la “resolución administrativo sancionatorio” (sic); cuál fue el valor probatorio otorgado a la denuncia; si la prueba era razonable; si la recepción de las declaraciones de los denunciados (algunos sin su abogado) garantizaba el debido proceso; si la imposición de una medida disciplinaria sancionatoria sin tipicidad hacía al debido proceso; si era correcta la aplicación del DS 23318-A, modificado por el DS 26237 que fueron ambos “derogados por la Ley 2341 (DISPOSICIONES FINALES)” (sic); “se ha impuesto una sanción con base al art. 30 inc. a) y se me ha juzgado con base a otro tipo de sanción, vale decir el art. 30 inc. b) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Deporte tercera versión” (sic), por lo que solicitó aclarar si ello se enmarcaba dentro del principio de coherencia; y, si fue correcto no aplicar el principio de tipicidad en el procedimiento administrativo sancionador.I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Lidia Astroña Chamaca, Directora del SEDES Cochabamba, a través de sus representantes legales, en audiencia manifestó que: i) Existe una confusión normativa del accionante, por lo que aclaró que, dicha institución era una entidad desconcentrada del Gobierno Autónomo Departamental, dependiente del Ministerio de Salud por lo que las normas ministeriales, le eran aplicables; empero, conforme al art. 3.IV del Estatuto del Funcionario Público (EFP), dicho estatuto no podía emplearse para la resolución de la problemática, por tratarse de un ente de salud excluido de su aplicación; ii) Si bien la Ley de Procedimiento Administrativo regulaba a las entidades públicas, el accionante no tomó en cuenta que, en arreglo con el objeto de dicha norma, que en su artículo primero, establece sobre qué actuaciones se aplica, de lo que se tuvo que no regía el procedimiento administrativo interno; sino que este se realizó con base en la Ley de Administración y Control Gubernamental; y, su Decreto Reglamentario 23318-A y su modificatorio; iii) Entre las funciones que tenía el accionante, debía verificar y controlar establecimientos públicos de expendio de alimentos, bebidas y otros; pero de ninguna manera recibir pagos directos en su calidad de inspector, por lo que ante la denuncia de 10 de noviembre de 2014, donde la propietaria del Restaurante "El Quirquincho" acusó el cobro indebido de Bs1 000.- (un mil bolivianos); se inició el proceso administrativo dentro del cual una de las facultades del sumariante, según el art. 21 inc. d) del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, era acumular y evaluar la prueba y en uso de dicha facultad, se realizó la inspección del local donde se exhibieron las fotos de personas, entre las cuales los denunciantes identificaron al ahora accionante como autor, ratificándose en su denuncia; iv) El sumariante estableció la responsabilidad de los acusados y la sanción aplicable, de conformidad al examen sobre legalidad y pertinencia de la prueba, tanto de cargo como de descargo y así mismo cursa en los antecedentes; v) El procesado, ahora accionante, contó con defensa técnica, aportó prueba de descargo, fue juzgado por la autoridad legal competente y sancionado dentro del principio de razonabilidad, por las acciones en las que incurrió y la simple manifestación general que hizo acerca de la vulneración de sus derechos, no era sustento suficiente para solicitar la tutela; vi) En relación a no haberse señalado el valor probatorio de la denuncia y de otros elementos probatorios, indicó que las motivaciones y consideraciones vertidas por el sumariante se encontraban debidamente descritas en la resolución del sumario; vii) Acerca de la carga probatoria, que según el accionante, correspondía al denunciante, conforme a las normas del derecho procesal penal, refirió que tanto la Ley de Administración y Control Gubernamental, y, su reglamento, fueron las aplicadas al procedimiento y otorgaban facultades al sumariante, para acumular prueba pertinente y determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa, de lo que se tenía que lejos de lo establecido en materia penal, en materia administrativa el sumariante era quien poseía la potestad y obligación de acumular elementos probatorios; viii) De la simple lectura de la Resolución Sancionatoria, era evidente que, el sumariante identificó y valoró cada una de las pruebas, diferenciándolas apropiadamente e incluso individualizándolas.según el aporte de cada procesado, por lo que la aseveración de que se consideró a todos los elementos probatorios como literales, sin referir su valor, era falsa; ix) El accionante no podía alegar desconocimiento de la inspección, pues fue notificado previamente, en “el tablero”, además de que tenía conocimiento del Auto de apertura del proceso que fue ratificado personalmente, siendo su obligación verificar si no existían nuevos actuados procesales; asimismo, refirió que fue el único de los acusados, que no acudió al acto, pese a que los demás demandados fueron notificados en la misma forma que el accionante; x) El Auto de apertura de proceso, estableció el día que el accionante, tenía que presentarse para prestar su declaración informativa, acompañado de su abogado; y, de forma previa a ello, Marcelino Roberto Vargas Miquel, solicitó mediante su abogado, la copia legalizada de la denuncia; por lo que ya contaba con un defensor técnico; sin embargo, se presentó a declarar sin su defensor; y, no solicitó postergar su declaración, por lo que se prosiguió pues al ser un proceso interno donde primaba el principio de informalismo, no se podía obligar al accionante a contar con un abogado; xi) El derecho al trabajo está garantizado, salvo excepciones que guardan relación con la transgresión de normas y realización de un proceso previo ajustado al derecho, por lo que no se vulneró dicho derecho, al no tratarse de un despido injustificado o arbitrario; sino que su alejamiento del cargo se produjo por infracción al art. 46.I y II de la CPE, así como normas administrativas que rigen a todo funcionario público y tras la aplicación de un debido proceso; xii) El accionante incumplió el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), pues no señaló con claridad los derechos o garantías que consideró vulnerados, ni precisó qué prueba no fue admitida o valorada, o cuáles actuaciones u omisiones fueron transgresoras; toda vez que, sólo hizo alegatos enunciativos, copió la normativa y jurisprudencia, sin adecuar las contravenciones al caso concreto, sin ni siquiera señalar específicamente qué actuaciones de la directora y ex director ahora denunciados, fueron las que afectaron sus derechos; xiii) El art. 32 del CPCo, tampoco se consideró debido a que la supuesta vulneración ocurrió en dependencias del SEDES (Zona Central del departamento de Cochabamba), por lo que debió presentarse la acción al Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba y no ante el Juez de Partido Mixto de Sacaba, siendo además que se mencionó que el domicilio del accionante está en el Distrito de Pacata, sobre el cual, existe una problemática expuesta ante el Tribunal Constitucional Plurinacional que versa sobre determinar si pertenece a la provincia de Sacaba o Cercado; xiv) No se notificó a los terceros interesados, que en éste caso, son los otros dos procesados, quienes tienen interés legítimo dentro de la presente causa, por lo que conforme a la SCP 0137/2012 de 4 de mayo, que agregado al incumplimiento de los arts. 33 y 32 del CPCo, determinan la improcedencia de la acción tutelar; y, xv) El accionante incurrió en otras faltas, pues en los meses de febrero a mayo de 2015, además del pago mensual que percibía como funcionario público del SEDES, recibió su sueldo como concejal del municipio de Sacaba, contraviniendo el art. 236.I de la CPE, por lo que solicitó se deniegue la acción tutelar planteada.Jhonathan Edgardo Arce, Sumariante I y Osvaldo Marcelo Castro Claros, Ex Director, ambos del SEDES Cochabamba, ratificaron y se adhirieron a lo manifestado por la abogada representante de la entidad.

En dúplica, la representante legal de la parte demandada, refirió que: a) El Reglamento que se encuentra vigente y se utiliza por la institución, es el aprobado por Resolución Ministerial (RM) 0177 de 9 de abril de 2012, sin que se haya tenido conocimiento sobre el Reglamento Interno de Personal de 2008, sobre el cual no se tenía certeza de su vigencia; empero, sí sobre su aplicación que únicamente alcanzaba al Complejo Hospitalario Viedma tal cual se establecía de su simple lectura, por lo que dicha norma, no guardaba relación en absoluto con el proceso administrativo interno llevado a cabo; b) Debido a que el accionante solicitaba la nulidad de un proceso por el cual se definía la situación jurídica de los otros demandados, era evidente la necesidad de su intervención como terceros interesados; c) Si bien se refirió la aplicación del principio de informalismo conforme al art. 4.1 de la LPA, simplemente se empleó dicho cuerpo legal en lo que atañía únicamente a aspectos generales; d) En acuerdo con el DS 23318-A, el denunciante no forma parte del proceso, que incluso puede iniciarse de oficio (otra causa para que la carga de la prueba, no sea exigible a la persona que denuncia); y, e) Respecto a la desigualdad procesal en la sanción y la valoración de la prueba, dicha facultad correspondía a las autoridades ordinarias, conforme determinó la basta jurisprudencia, por lo que en suma solicitó se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3.Resolución

El Juez Cuarto de Partido Mixto y de Sentencia Penal de Sacaba del departamento de Cochabamba, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución de 23 de noviembre de 2015, cursante de fs. 425 a 431, denegó la tutela solicitada; bajo los siguientes argumentos: 1) La línea jurisprudencial existente, estableció que la valoración de la prueba, es una facultad privativa de los órganos jurisdiccionales ordinarios y administrativos, conforme señaló la SCP 0130/2012 de 2 de mayo, haciendo alusión a las SSCC 1461/2003-R, 0285/2010-R y 0965/2006-R, que establecieron los presupuestos a cumplirse a efectos de que la justicia constitucional revise excepcionalmente la labor de la justicia ordinaria; 2) Al Tribunal de garantías, únicamente le correspondía verificar si en el pronunciamiento de las Resoluciones Administrativas cuya nulidad se pretende, se quebrantaron o no los principios constitucionales uniformadores del ordenamiento jurídico, por lo que en consideración a todos los antecedentes, se concluyó que dichos actuados procesales, se encontraban debidamente fundamentados pues exponían clara y razonablemente, los motivos por los que se dispuso la destitución del accionante, cumpliendo los principios de proporcionalidad y objetividad; 3) Marcelino Roberto Vargas Miquel, no señaló de forma concreta qué prueba no fue valorada, o de qué forma, los ahora demandados se apartaron de los marcos legales en la valoración de uno o más elementos probatorios, tampoco indicó cuál era el alcance que hubiera tenido la prueba que no fue valorada o la que se valoróerróneamente, en la resolución final; 4) El Tribunal Constitucional Plurinacional, no es una instancia más de revisión o de casación, pues a su jurisdicción le compete únicamente otorgar la tutela cuando se evidencien vulneraciones a los derechos fundamentales y garantías constitucionales, sin que ello haya ocurrido en el presente caso; y, 5) Respecto al derecho a la defensa, no se advierte que se haya restringido tal derecho, el accionante fue oído en proceso e hizo uso de los mecanismos y recursos pertinentes para hacer valer sus derechos e intereses, por lo que en suma, no corresponde otorgarse la tutela, con la aclaración previa de que en audiencia de consideración de amparo constitucional, no era factible admitir que se amplíen los hechos en razón de no generar indefensión en la parte demandada.

En respuesta a la aclaración que solicitó el accionante, se señaló que: La Sentencia dictada fue clara en su integridad, por lo que no correspondía dar curso a lo solicitado.

II. CONCLUSIONES

Del análisis de la prueba documental adjunta al expediente, se evidencia que:

II.1. El 10 de noviembre de 2014, la propietaria del Restaurante ubicado en avenida Killman 1592, presentó denuncia contra el ahora accionante, alegando cobros ilegales que se realizaron a su persona, en razón de una inspección acaecida el 7 del mismo mes y año, por lo que solicitó se inicien los procesos correspondientes para evitar que los actos de corrupción de tal índole aumenten (fs. 29).

II.2. El 10 de noviembre de 2014, a horas 11:00 se realizó una inspección en el Restaurante “El Quirquincho” dentro de la cual la demandante ratificó su denuncia firmando en constancia, acompañada de “Rolando Pinto.”, Gonzalo Aramayo, Jorge Conde Tarqui y Jonathan Edgardo Arce, como funcionarios del SEDES Cochabamba (fs. 31 a 32).