0314/2013-L

Extracto de jurisprudencia indicativa

III.3. El silencio administrativo, su configuración y efectos

Con la finalidad de garantizar y resguardar el ejercicio eficaz de los derechos de los administrados se implantó la figura jurídica del silencio administrativo que, como manifiestan los profesores Eduardo García De Enterría y Tomás-Ramón Fernández, opera cuando: “En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la Ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo”.

La SCP 0353/2012 de 22 de junio, estableció que el silencio administrativo:“Constituye una verdadera garantía constitucional en virtud de la cual, se da certeza jurídica al administrado, toda vez que las peticiones realizadas, no quedan en incertidumbre de manera indefinida. En ese sentido, en el orden jurídico interno, como regla general opera el silencio administrativo negativo, salvo que la norma especial, de manera específica reconozca el silencio administrativo positivo, así lo determinó la SC 0032/2010-RDN, decisión que al ser coherente con el régimen constitucional, debe ser adoptada por el Tribunal Constitucional Plurinacional”.

Ante la falta de respuesta de la administración pública, el legislador estableció un remedio legal que se activa en forma inmediata en la defensa del administrado, en razón a que la actividad del Estado se ha complejizado e incrementando, de ahí que con mucho acierto se afirma: “...es la misma Administración del Estado la que es consciente de que la Justicia es muy lenta y, por consiguiente, muchas veces ineficaz…”.

Precisamente, en cumplimiento al fin esencial del Estado establecido por el propio constituyente, contenido en el art. 14.III de la CPE, que señala: “El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos”, que el art. 17 de la Ley del Procedimiento Administrativo (LPA) prevé:

“I. La Administración Pública está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación.

II. El plazo máximo para dictar la resolución expresa será de seis (6) meses desde la iniciación del procedimiento, salvo plazo distinto establecido conforme a reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2 de la presente Ley.

III. Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional.

IV. La autoridad o servidor público que en el plazo determinado para el efecto, no dictare resolución expresa que resuelva los procedimientos regulados por la presente Ley, podrá ser objeto de la aplicación del régimen de responsabilidad por la función pública, conforme a lo previsto en la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales y disposiciones reglamentarias.

V. El silencio de la administración será considerado como una decisión positiva, exclusivamente en aquellos trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, debiendo el interesado actuar conforme se establecezca en estas disposiciones” (las negrillas nos pertenecen).

En cuanto a su configuración y efectos, la SCP 0353/2012, indicó que el silencio administrativo: “Constituye una verdadera garantía constitucional en virtud de la cual, se da certeza jurídica al administrado, toda vez que las peticiones realizadas, no quedan en incertidumbre de manera indefinida. En ese sentido, en el orden jurídico interno, como regla general opera el silencio administrativo negativo, salvo que la normativa especial, de manera específica reconozca el silencio administrativo positivo, así lo determinó la SC 0032/2010-RDN, decisión que al ser coherente con el régimen constitucional, debe ser adoptada por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

En este orden de ideas, debe precisarse que el silencio administrativo negativo, genera para el administrado dos efectos jurídicos esenciales: 1) Se considera que la petición realizada fue negada de manera inmotivada; y, 2) Una vez que opera el silencio administrativo negativo, el administrado o peticionante, se encuentra facultado para activar los mecanismos de impugnación reconocidos en el bloque de legalidad imperante, entre los cuales en materia administrativa se encuentran los recursos de revocatoria y jerárquico” (las negrillas están agregadas).

Como afirman Eduardo García De Enterría y Tomás-Ramón Fernández, sobre el silencio administrativo negativo, éste es una: “…ficción de efectos estrictamente procesales, limitados, además, a abrir la vía de recurso”, por eso que la doctrina considera al silencio administrativo como un verdadero acto; y, como tal un derecho que se le confiere al administrado para que éste pueda reclamar la aplicación de sus efectos jurídicos previstos por la ley.

En la jurisprudencia comparada, la Sentencia C-875/11, emitida por la Corte Constitucional de Colombia, en similar criterio que la nuestra señaló: “En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho (…); la Sala no duda en afirmar que esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, vulnerados por la omisión de la administración al no responder oportunamente los requerimientos elevados por los ciudadanos. Ficción que en los términos de nuestro ordenamiento no exime a la administración de absolver la solicitud, porque el derecho de petición sólo se satisface cuando el Estado profiriere respuestas claras, precisas y de fondo”.

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0314/2013-L

Sucre, 13 de mayo de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2011-23849-48-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 007/2013 de 14 de febrero, cursante de fs. 211 a 213 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Edil Pérez Severiche, María Fabiola Soliz Sandoval, Mary Claudia Camacho Palacios y Roxana Rocha Rocha contra José René Bustillos Calderón representante legal de la Caja Nacional de Salud (CNS).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 7 de abril de 2011, cursante de fs. 74 a 90 vta., los accionantes exponen lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 4 de marzo de 2010, por instrucciones de la Gerencia General de la CNS, se dictó la Resolución sumarial "ASOFNAL RS-002/2010", que dispuso sancionar con destitución a Edil Pérez Severiche, Administrador de la CNS Regional Santa Cruz e imponer sanciones pecuniarias por única vez: del 5% a Teresa Coimbra Rocha, María Fabiola Soliz Sandoval y Mary Claudia Camacho Palacios, así como del 2% a Maciel Noelia Méndez Pérez, recomendando la transferencia a otro centro a “Roxana Rocha Rocha o Teresa Coimbra Rocha” (sic), por existir relación de parentesco.

Habiendo presentado el 18 de marzo de 2010, recurso de revocatoria, se pronunció la Resolución "ASOFNAL RR-002/2010" de 26 de marzo, que ratificó en su totalidad la determinación asumida, por lo que el 6 de abril de ese año interpusieron recurso jerárquico, que fue derivada a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE). Luego de cinco meses y ocho días, la Gerencia General emitió la providencia de radicatoria de 14 de septiembre de 2010, que señaló que debían aportar documentos nuevos en calidad de prueba dentro de los cinco días hábiles computables a partir del citado proveído, notificándose a las partes el 27 y 28 de septiembre de ese año.

A pesar de que el art. 18 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS, prevé que la MAE tiene ocho días hábiles para emitir Resolución, computable a partir de la radicatoria; sin embargo, vencido el mismo no se pronunció resolución ni existió informe que denote la existencia de respuesta al recurso jerárquico planteado, provocando que el 9 de diciembre de 2010, presentaran memorial invocando el silencio administrativo.

Señalan que la denuncia presentada en su contra por el sindicato CASEGUARAL Santa Cruz y el Auto inicial del proceso interno administrativo no tipificó e identificó la norma vulnerada; y, que la Resolución sumarial ASOFNAL RS-002/2010, no analizó ni valoró las pruebas de descargo, habiéndose impuesto una sanción sin probar un solo acto u omisión que lo sea imputable. Del mismo modo la Resolución de revocatoria “ASOFNAL RR-002/2010”, no guarda relación lógica entre la denuncia, las pruebas de cargo, el Auto inicial de sumario y la resolución impugnada, adoleciendo de imprecisiones.Reconocer que es verdad que el Reglamento de Procesos Internos de la CNS, no establece el silencio administrativo; sin embargo, la jurisprudencia constitucional señaló la aplicación supletoria de la Ley de Procedimiento Administrativo entendimiento que debe ser aplicado al presente caso, debido a que el 9 de diciembre de 2010, presentaron a la Unidad de correspondencia de la CNS, el memorial pidiendo la aplicación del silencio administrativo por incumplimiento de plazo; empero, después de tres meses y veintisiete días recién fueron notificados con la Resolución jerárquica 023 de 7 de octubre de 2010, que fue pronunciada prescindiendo del procedimiento establecido en el Reglamento de Procesos Internos de la CNS, por lo que su contenido no genera ningún efecto legal, siendo nulo de pleno derecho.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señalan como vulnerados sus derechos al debido proceso, a una respuesta formal y pronta, a la defensa, a la presunción de inocencia y al principio non bis in ídem, citando al efecto los arts. 24, 115, 116, 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela y se declare la nulidad de la Resolución jerárquica 023 de 7 de octubre de 2010, “...LA MISMA QUE REVOCARÁ LA RESOLUCION DE REVOCATORIA Nº ASOFNAL RR-002/2010, DE 26 DE MARZO DE 2010 Y POR TANTO, REVOCARÁ LA RESOLUCION SUMARIAL Nº ASOFNAL RS-002/2010, DE 4 DE MARZO DE 2010...” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 14 de febrero de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 205 a 210 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Edil Pérez Severiche, por sí y en representación de los accionantes, a través de su abogado, en audiencia, ratificó el tenor íntegro de la demanda, manifestando: a) De los cerca a siete hechos denunciados contra Edil Pérez Severiche sólo uno fue evaluado; pero, fue sancionado con la máxima sanción prevista en el reglamento (destitución), sin que exista prueba; b) Se atentó al principio de congruencia desde la emisión de la Resolución sumarial hasta la Resolución jerárquica, ésta última fue pronunciada extemporáneamente; c) De acuerdo al reglamento la sanción entra en vigencia una vez que esté ejecutoriada; sin embargo, ello no ocurrió, por eso se vulneró el derecho al debido proceso; y, d) Buscan la tutela constitucional porque el 6 de abril de 2010, presentaron recurso jerárquico, que se radicó el 14 de septiembre de ese año, notificándose el 27 del mismo mes y año y según el Reglamento interno de procesos de la CNS, debería haberse emitido resolución como máximo el 7 de octubre; empero, llegado el día no existía nada, presentaron en dos ocasiones memoriales haciendo constar el hecho, de ahí que las autoridades demandadas no cumplieron su propia normativa atentando contra principios y garantías constitucionales que fueron expuestos en la demanda.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

José René Bustillos Calderón, Gerente General de la CNS, a través de su abogado apoderado, en audiencia, manifestó: 1) No se citó al Administrador Regional de la CNS Regional Santa Cruz como tercero interesado ni a la autoridad sumariante, provocándose indefensión debido a que pueden ver afectados sus derechos con el resultado de la presente acción de amparo constitucional; 2) Los accionantes han sido y son trabajadores de la CNS, a los que se les instauró un proceso administrativo interno de acuerdo al Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, donde se valoraron, en todas sus etapas, las pruebas presentadas por los accionantes, tomándose las respectivas declaraciones que concluyó con la determinación de existencia de responsabilidad administrativa contra los mismos; 3) Al concluir la vía recursiva con la Resolución jerárquica no se vulneró el derecho a la defensa, puesto que han tenido oportunidad de presentar sus pruebas de descargo, declaraciones informativas u otros medios para desvirtuar las contravenciones que se les estaba iniciando en el proceso interno; 4) No se cumplió con el principio de subsidiariedad y mucho menos con la inmediatez, considerando que la Resolución jerárquica fue emitida el 7 de octubre de2010, habiendo transcurrido más de dos años; y, 5) En cuanto al plazo para el pronunciamiento del Recurso jerárquico no existe norma legal específica que señale la pérdida de competencia.

I.2.3. Intervención del Ministerio Público

No participó el Ministerio Público a pesar de su legal notificación practicada el 8 de febrero de 2013 (fs. 192 vta.).

I.2.4. Resolución

La Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 007/2013 de 14 de febrero, cursante de fs. 211 a 213 vta., denegó la acción planteada, con los siguientes fundamentos:

i) Las normas legales que rigen la materia no establecen pérdida de competencia; ii) Se encuentra disciplinado el silencio administrativo positivo como excepción y no así como regla general; iii) Los actos tardíos pronunciados por la autoridad administrativa, no vulneran la “garantía de la competencia” (sic); y, iv) En cuanto a la congruencia, no se estableció tal extremo en la Resolución sumarial 002/2010 de 4 de marzo, de revocatoria 002/2010 de 26 de marzo y jerárquica 23 de 7 de octubre de 2010, ésta última que se encuentra debidamente fundamentada y motivada.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías, hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Si bien la demanda tutelar fue presentada el 7 de abril de 2011; sin embargo, mediante Resolución 019/2011 de 7 de mayo, la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, dispuso declarar su improcedencia in limine (fs. 96 a 97 vta.), decisión que luego de ser impugnada mediante memorial de 11 de junio de 2011 (fs.101 a 103 vta.), mereció el pronunciamiento del AC 0055/2012-RCA-SL de 17 de septiembre, que determinó revocarla ordenando la admisión de la misma para que en audiencia pública se determine lo que en derecho corresponda (fs. 133 a 140).

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Cursa Resolución sumarial ASOFNAL RS-002/2010 de 4 de marzo, emitida por Sucy Alberto Escobar, Sumariantes; y Richard Rivera Gómez, Abogado Secretario, que resuelve entre otros, establecer responsabilidad administrativa contra: a) María Fabiola Soliz Sandoval “...por haber infringido el DS 23318-A Responsabilidad por la Función Pública, modificado por el DS 26237 de 29/06/01, Art. 14 (Ordenamiento jurídico administrativo y normas de conducta), se le impone, la SANCION DEL 5% DE LA REMUNERACION MENSUAL, POR ÚNICA VEZ...”; b) Mary Claudia Camacho Palacios “...por haber infringido el DS 23318-A Responsabilidad por la Función Pública, modificado por el DS 26237 de 29/06/01, en su artículo 14 (Ordenamiento jurídico administrativo y normas de conducta) II, se le impone la SANCION DE DESTITUCION COMO ADMINISTRADOR DE LA REGIONAL SANTA CRUZ...” (sic); y, d) En cuanto a Roxana Rocha Rocha, “....sean remitidas las copias respectivas ante el Asesor del Ministerio de Salud, entidad que ejerce tuición, para que tome conocimiento delas mismas y proceda conforme a Ley” (sic) (fs. 18 a 29).

II.2.

Mediante memorial de 18 de marzo de 2010, Edil Pérez Severiche, María Fabiola Soliz Sandoval, Mary Claudia Camacho Palacios y Roxana Rocha Rocha -ahora accionantes-; Teresa Coimbra Rocha y Maciel Noelia Méndez Pérez, presentaron recurso de revocatoria (fs. 30 a 39 vta.); que originó se dicte la Resolución ASOFNAL RR-002/2010 de 26 de marzo, que resolvió confirmar la determinación contenida en la Resolución Administrativa ASOFNAL RS-002/2010 con el siguiente fundamento: 1) En el caso de Roxana Rocha Rocha, sus pruebas deben ser analizadas y consideradas por el Ministerio de Salud y Deportes, debido a que no es de su competencia; 2) Con relación a María Fabiola Soliz Sandoval, fue sancionada en cuanto al desempeño de las funciones inherentes al cargo de Jefa de Tesorería, donde se aprecia sobregiro en la cuenta bancaria además del incumplimiento de funciones en el control de la documentación a su cargo; 3) En cuanto a Mary Claudia Camacho Palacios, “…presenta documentación del SIIF-ND con fecha 25/01/2010, posterior a la signada en la denuncia 24/12/2009, desconociendo la normativa interna vigente...” (sic); y, 4) Sobre Edil Pérez Severiche, “…se ha demostrado ampliamente que ha infringido lo dispuesto en la Resolución de Directorio 118, NEPOTISMO, y la resolución Nº 111/2006 toda vez que sus hijos Erika y Carlos Pérez Coca son contratados y prestan funciones en la Institución, cuando el Dr. Pérez es Administrador de la Regional de Santa Cruz, contraviniendo las normas institucionales citadas, al margen de no cumplir con las funciones inherentes a su cargo” (sic) (fs. 42 a 45).

II.3.

Por escrito de 6 de abril de 2010, los accionantes interpusieron recurso jerárquico contra la citada Resolución ASOFNAL RR-002/2010, apoyándolo en los siguientes argumentos: i) Si el sumarianto no tenía competencia para ventilar el caso de Roxana Rocha Rocha, debió existir un decreto previo y especial pronunciamiento antes de admitir la denuncia; ii) María Fabiola Soliz Sandoval fue sancionada aparentemente por sobregiro en la cuenta bancaria además del incumplimiento de funciones en el control de la documentación a su cargo; pero, la Autoridad Sumarianto no hizo conocer este hecho en el Auto inicial de sumario enterándose recién en la Resolución sumarial; asimismo, la denuncia indicaba que estaba en una aparente relación de parentesco, situación que fue desvirtuada, por lo que se debería dejar sin efecto la sanción aplicable; iii) Respecto a Mary Claudia Camacho Palacios, la prueba presentada es legal y legítima, pues de qué otra manera puede ella acreditar que no tiene cuentas pendientes si no es a través de la certificación emitida por la unidad correspondiente; y, iv) No existe ninguna documentación que acredite que “…el Dr. Carlos Alberto Pérez Coca, sea hijo del Dr. Edil Pérez Severiche y en cuanto a la Dra. Erika Pérez Coca, se sabe que prestó sus servicios sin goce de haberes, y que de ninguna manera se perjudicó a la buena salud económica de la Institución” (sic) (fs. 46 a 52); que fue enviada a la Gerencia General de la CNS el 14 de abril de 2010 (fs. 53).

II.4.

Mediante providencia de 14 de septiembre de 2010, Nicolás Aguilar Tórrez, Gerente General a.i. de la CNS, dispuso la radicatoria del proceso y de conformidad al art. 15 del Reglamento de Procesos Internos de la referida institución señaló que se deberá aportar documentos nuevos en calidad de prueba dentro los cinco días hábiles computables desde la notificación con el citado decreto (fs. 56).

II.5.

Mediante Resolución jerárquica 023 de 7 de octubre de 2010, se confirmó la Resolución de revocatoria ASOFNAL RR-002/2010, con el siguiente argumento: a) “...cuando el Dr. cumplía funciones como Máxima Autoridad de la Administración Regional Santa Cruz-Administrador, él tenía poder de decisión para la contratación de personal, tal como establece el Estatuto Orgánico de la Caja Nacional de Salud Art. 53 inc. c) y al haber permitido la contratación de sus hijos estaba favoreciéndolos incurriendo en NEPOTISMO, porque el Dr. Pérez asumió la decisión de contratar a sus hijos. En lo referente a la Arq. Mary Claudia Camacho, de acuerdo a normas vigentes la persona que recibe dineros para una misión oficial éste tiene la obligación de rendir cuentas adjuntando los descargos correspondientes en los 5 días” (sic); b) Los argumentos planteados en el recurso jerárquico no tienen asidero legal, ni argumento valedero que amerite revocar o anular la Resolución recurrida; y, c) De la revisión del recurso de revocatoria, se advierte la correcta apreciación de cada uno de los argumentos observados en el memorial presentado para el efecto, aclarando que lasumariamente aplicará las sanciones según la gravedad de la falta, tal cual estipula el Reglamento de procesos internos de la CNS (fs. 65 a 69); decisión que fue notificada a Edil Pérez Severiche el 4 de febrero de 2011 (fs. 59).

II.6. Por otra parte, se adjuntó memorial de 27 de octubre de 2010, por el que Edil Pérez Severiche solicitó el pronunciamiento sobre el recurso jerárquico interpuesto (fs. 70 y vta.), y, escrito de 9 de diciembre de ese año, por el que los ahora accionantes solicitaron la aplicación del silencio administrativo positivo por incumplimiento del plazo para dictar resolución jerárquica (fs. 71 a 72).