0318/2013-L

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por subsidiariedad; accionante planteó de manera extemporánea el recurso jerárquico que la normativa administrativa le franqueaba para hacer valer sus pretensiones

Extracto de la ratio decidendi

Fj.III.3. "...De acuerdo a las Conclusiones II.6 al II.8 y II.10 al II.13de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se evidencia que una vez confirmada la resolución final del sumario por Resolución Administrativa de Revocatoria 001/2010, la accionante presentó recurso jerárquico el 16 de junio de 2010, que fue remitido en la misma fecha a la entonces Superintendencia de Servicio Civil, dictándose la RM 781/10 que anuló obrados hasta la nota de remisión del recurso a la Superintendencia, sin ingresar al análisis de fondo, al advertir que la accionante había perdido su condición de funcionaria de carrera por ejercer el interinato por más de noventa días, hecho que determinó la incompetencia del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social para resolver el recurso conforme a lo dispuesto por el art. 56 del DS 0071 de 9 de abril de 2009 (Atribuciones del Ministro o Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social) que establece la atribución de la referida autoridad de conocer y resolver los recursos jerárquicos planteados por aspirantes a funcionarios de carrera o funcionarios de carrera, respecto a controversias derivadas de procesos disciplinarios. Por lo antes referido se advierte que no es sostenible la afirmación de la accionante respecto a que la RM 781/10, debió anular todo lo obrado dentro del proceso administrativo incluso en la etapa sumaria, puesto que la referida Resolución fue motivada exclusivamente en función a la incompetencia de la autoridad que la dictó, no habiendo ingresado la misma al fondo de la cuestión planteada; por lo que no observó la legalidad o la ilegalidad del proceso administrativo sumario, ni tampoco determinó la aplicación de una normativa distinta de la que se determinó en la Resolución inicial del sumario. Finalmente, se tiene que la Jueza Sumariante demandada, mediante Auto motivado, concedió el recurso jerárquico ante la MAE de la entidad, aplicándose de esta manera la misma normativa prevista desde el inicio del proceso administrativo. Con esta atribución, Roberto Ugarte Quispaya, Presidente Ejecutivo a.i. del SIN dictó la RA04-0012-10, que rechazó el recurso jerárquico al advertir la presentación extemporánea del mismo el 16 de junio de 2010, por la accionante; es decir fuera del los tres días hábiles establecido por el art. 22 inc. e) del DS 23318-A modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001; plazo que fue de conocimiento de la accionante y cuya aplicación fue determinada desde el inicio del proceso administrativo sumario. Finalmente la Juez Sumariante demandada dictó Resolución de Ejecutoria de la Resolución Administrativa de Revocatoria 001/2010. De las precisiones efectuadas se advierte que la accionante ha planteado de manera extemporánea el recurso jerárquico que la normativa administrativa le franqueaba para hacer valer sus pretensiones; circunstancia que determina la improcedencia de la presente acción de defensa, en aplicación del principio de subsidiariedad, conforme a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0318/2013-L

Sucre, 13 de mayo de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2011-24011-49-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 006/2013 de 13 de febrero, cursante de fs. 261 a 263 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ximena Karen Michel Herrera contra Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social; Tiburcio Aguilar Márquez, Luís Gonzalo Cornejo Hernández, Viceministro y Ex Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas; Roberto Ugarte Quispaya, Presidente; Milenka Aneliz Marin Mendoza, y Ross Mery Tintaya Morales, Autoridad Sumariante y ex Autoridad Sumariante, todos de la Administración Central del Servicio Nacional de Impuestos (SIN).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial que la accionante presentó el 13 de junio de 2011, cursante de fs. 92 a 103, y aclaración de fs. 209 a 210 vta., se tiene conocimiento de los siguientes argumentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Refiere que fue institucionalizada en el cargo de Abogado Técnico Jurídico (Profesional III) de la Gerencia Graco La Paz del SIN, con registro de funcionaria de carrera 2843-IC-1204, Item ARI 296; ocupando de forma posterior, del 29 de octubre de 2007 hasta fines de enero de 2010, el cargo de Secretaria General a.i., dependiente de la Presidencia Ejecutiva. Asimismo, afirma que el 1 de febrero de 2010, presentó su renuncia irrevocable al cargo institucionalizado de Abogado Técnico Jurídico antes mencionado.

Por otro lado, indica que Roberto Ugarte Quispaya, Presidente Ejecutivo a.i. del SIN ordenó a Ross Mery Tintaya Morales, Autoridad Sumariante de la Administración Central, que instaure un proceso administrativo en su contra, por ser la supuesta responsable de la prescripción de la responsabilidad administrativa de funcionarios de la Gerencia Distrital de Cochabamba del SIN; sin embargo, el proceso no cumplió con la fase de aclaración establecida por los arts. 39 y 40 del Decreto Supremo (DS) 23215, configurándose un vicio procedimental que afectó todos los actos administrativos. Posteriormente, se emitió la Resolución final del proceso administrativo 007/2010 de 19 de mayo, sin tomar en cuenta que en su condición de abogada debía ser juzgada por el Asesor Legal principal de la entidad que ejerce juicio y no por la sumariante interna del SIN. De esta manera, presentórecurso de revocatoria al que la Autoridad Sumariate emitió el Auto de admisión 001/2010 de 27 de mayo, que reconoció su condición de funcionaria de carrera al momento de suceder los hechos; sin embargo, a pesar de la prueba que presentó y del incidente de nulidad planteado, mediante Resolución SUM/ADM.CENTRAL/RA. 001/2010, fue confirmada la Resolución final de sumario. Contra dicha Resolución instauró recurso jerárquico que fue resuelto a través de la Resolución Ministerial (RM) 781/10 de 29 de septiembre 2010; que señaló que al haber sido designada funcionaria interina por más de noventa días, perdió su condición de funcionaria de carrera y sin pronunciarse sobre el fondo, anuló el proceso hasta la remisión del recurso al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social. Tampoco se dio lugar a su solicitud de complementación.

Posteriormente, la Autoridad Sumariate mediante Auto Motivado Cite SIN/SUM/ADM. CENTRAL/A.M. 001/2010 de 9 de noviembre de 2010, concedió su recurso jerárquico en el efecto suspensivo elevando el proceso a la Presidencia Ejecutiva del SIN que emitió la Resolución Administrativa (RA) 04-0012-10 de 6 de diciembre de 2010, que rechazó el recurso bajo el argumento de haber sido interpuesto fuera de plazo. Esta última Resolución fue ejecutoriada el 31 de diciembre de 2010, por lo que alega que agotó el procedimiento en el que se le aplicó un proceso ilegal, mediante actos y omisiones cometidos por los condenados. Señala también que las autoridades demandadas lesionaron su derecho a la defensa pues se negaron a facilitarle la documentación que requería como: las hojas de trabajo de los informes que respaldan el sumario en su contra, antecedentes de los abogados que ocuparon su cargo antes y después que su persona fue nombrada Secretaria General, y otra información “acerca del caso”. Por último indica que en el sumario y recurso de revocatoria se aplicaron las normas para funcionarios de carrera y en el jerárquico las normas para funcionarios no institucionalizados.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señala que se lesionaron sus derechos al debido proceso, a la defensa, al juez natural y a la “seguridad jurídica”, citando el art. 115.II, 117.I,119.II y 120.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se le conceda la tutela, disponiendo la anulación hasta el vicio más antiguo del sumario interno “incluyendo los informes emitidos por Auditoría Interna” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia el 1 de febrero de 2013, según consta del acta cursante de fs. 237 a 256 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

Ximena Karen Michel Herrera por intermedio de su abogado, ratificó la acción planteada y señaló que si el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, consideró que se había llevado un procedimiento contrario a la ley debió anular todo el proceso, además que ha sido sumariada por una autoridad que no era la correcta, se violó la ley, los procedimientos, los reglamentos y los jueces naturales que debían conocer la acción, por tanto se generó un procedimiento nulo.

I.2.2. Informe de las autoridades y funcionarios demandados

Roberto Ugarte Quispaya, Presidente Ejecutivo del SIN, mediante informe escrito de 8 de febrero de 2011, cursante de fs. 257 a 259 vta., indicó: a) La accionante ingresó al SIN el 19 de julio de 2000, a laUnidad Nacional de Gestión Jurídica en el cargo de Profesional, a través de invitación directa, renunciando el 14 de octubre de 2002, por obtener un nuevo cargo en el SIN; b) El 15 del indicado mes y año ingresó mediante convocatoria pública al cargo de Profesional III al Departamento Jurídico de la Gerencia Graco de La Paz, y asumió el cargo de Secretaria General (Staff) a.i. el 29 de octubre de 2007, renunciando al mismo el 30 de enero de 2010; c) Se instauro un proceso interno, contra la ex servidora Ximena Karen Michel Herrera, por el incumplimiento de las funciones del numeral 2) y 3) del Manual de Organización de Funciones de la Secretaría General del SIN, art. 8 inc. b) del Estatuto del Funcionario Público (EFP) y art. 13 incs. c) y d) del Reglamento Interno de Personal del SIN, emitiéndose Resolución final del sumario administrativo, determinando la existencia de responsabilidad administrativa con suspensión de veinte días sin goce de haberes y siendo que la funcionaria ya no se encontraba trabajando en la institución se ordenó se proceda a dejar constancia del grado de responsabilidad de su file interno; d) Mediante Resolución del recurso de revocatoria de 8 de junio de 2010, fue confirmada la Resolución final del sumario, debido a la evidente responsabilidad administrativa de la ex servidora; e) Su recurso jerárquico fue resuelto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social mediante RM 781/10 de 29 de septiembre de 2010 y Resolución complementaria MT/VMESyCOOP/DSGC/JRCPF/ACE-013/2010 donde establecen que la indicada perdió su condición de funcionaria de carrera administrativa al ejercer irregularmente el cargo interno de Secretaria General por más de dos años, por lo que se anuló obrados hasta la pieza procesal de remisión a la Superintendencia de Servicio Civil; f) El SIN emitió la RA 04-0012-10, que rechazó el recurso jerárquico de la accionante por haber presentado fuera de plazo, conforme al art. 22 del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001; g) La última instancia para reparar o enmendar los supuestos daños era el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por lo que la acción debió dirigirse contra dichas autoridades, toda vez que la accionante fue procesada en calidad de funcionaria de carrera puesto que a momento de interponer su recurso jerárquico fue concedido por el citado Ministerio que a través de la RM 781/10 de, al no haber interpuesto acción de amparo constitucional contra la citada Resolución Ministerial consistió ese acto administrativo; h) La accionante interpuso Recurso Jerárquico contra la Resolución SUM/ADM.CENTRAL/R.A. 001/2010 con lo que fue notificada el 9 de junio de 2010, fuera de plazo legal de tres días hábiles el 16 de junio de 2010; e, i) Por último, la accionante a momento de contravenir las normas no fungía como abogada, Asesora Legal u otro cargo similar, sino cómo Secretaria General, con funciones totalmente distintas al staff de Asesores Jurídicos de Presidencia, aspectos establecidos en el Manual de Organización de Funciones del SIN.

Asimismo en audiencia a través de su abogado señaló: 1) La parte accionante indica que en la Auditoría Interna se habría aplicado un instructivo que era contrario al DS 23215 que vulneró los arts. 39 y 40, además que irregularmente la Contraloría aprobó un instructivo, entonces la accionante debió instaurar acción de amparo constitucional contra Auditoría Interna cuando realizaban informe el 2010; 2) No correspondía la fase de aclaración en el presente proceso en el que se declara la responsabilidad administrativa y no la responsabilidad civil de la accionante; 3) La resolución jerárquica emitida por el codemandado toco cada uno de los puntos alegados por la accionante, pese a que la misma había planteado recurso fuera de plazo, también se analizó si había alguna nulidad para regularizar el procedimiento; 4) La sumariada ejerció el derecho a la defensa porque participó del proceso en el cual no excusó ni recusó a la autoridad sumariante ni en el primer escrito conforme a reglamento, sino después de emitirse resolución final; 5) En Presidencia, la accionante, si bien tenía la profesión de abogada, no ejerció funciones como abogada de la institución sino como Secretaria General encargada de la administración de la documentación que ingresaba a despacho; 6) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social mediante Resolución Ministerial señaló que ella no era funcionaria de "carrera" y no así el SIN, por lo que sólo cumplieron el fallo de la autoridad superior que les indicó que apliquen el DS 23318-A; 7) La accionante debió interponer acción de amparo constitucional contra la citada Resolución Ministerial; 8) Por más que anulen la Resolución jerárquica la Resolución Ministerial esta firme porque no ha sido recurrida, nicontra ella se presentó el contencioso administrativo o el amparo constitucional dentro del plazo de seis meses; y 9) El petitorio de la ahora accionante de anular obrados hasta el vicio más antiguo es improcedente puesto que la jurisdicción constitucional no es una instancia más de revisión, sino que debe precisarse un acto administrativo concreto.

Milenka Aneliz Marin Mendoza, Sumariante de SIN, mediante informe escrito de 13 de febrero de 2013, cursante de fs. 220 a 221, y en audiencia señaló que de la lectura de la acción tutelar, se identifica que la jueza natural llamada a conocer y tramitar el proceso administrativo contra la accionante, fue Ross Mery Tintaya Morales, que dictó el Auto de ejecutoria de 31 de diciembre de 2010, por lo que de manera errónea se la notificó como autoridad demandada, siendo que ella no es jueza natural en el proceso concluido el 2010 y pidió se notifique a la ex sumariante referida; en audiencia indicó que carece de jurisdicción y competencia para conocer el proceso planteado.

Tiburcio Aguilar Márquez, Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, por intermedio de sus apoderados Ramiro Aguilera Nevenchander y Luis Abelardo Pabón Morales, en audiencia, argumentó: i) La RM 781/10, no fue demandada de nulidad en esta acción tutelar, ni fue sujeta a un proceso contencioso administrativo; ii) La RA 0026/2004 de 31 de diciembre, convalidó el proceso de selección realizado por el SIN disponiéndose la incorporación a la carrera administrativa de la accionante al cargo de Profesional III, siendo reconocida la mencionada carrera sólo para ese cargo, por lo que no puede existir una carrera para dos cargos; iii) La accionante efectivamente podía ejercer el interinato en un cargo mayor como el de libre nombramiento donde no existe interinatos, ahora trata de conservar su puesto de carrera cuando ejerció el cargo de libre nombramiento, por más de dos años, siendo que no existe el interinato más allá de los noventa días, pasado ese tiempo ya no es interina, sino titular del cargo; iv) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social generó la carta circulatoria que señaló que los servidores públicos de carrera que ocupen un cargo de mayor jerarquía de libre nombramiento por más de noventa días de manera interina perderán su condición de funcionario de carrera administrativa, porque pasa a ser titular del cargo de libre nombramiento, por lo que la accionante no puede aspirar a un cargo al que renunció tácitamente; v) Mediante la Resolución Ministerial se recondujo el procedimiento que se estuvo aplicando hasta ese momento, disponiéndose la anulación del proceso hasta la remisión al Ministerio del Trabajo por no tener éste competencia para conocer procesos de funcionarios de libre nombramiento, generando así la aplicación del procedimiento establecido en el DS 23318-A; vi) La acción de amparo no ha precisado las irregularidades en las que habría incurrido el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; vii) No es cierto que la accionante debía ser procesada por otra autoridad en su condición de abogada, puesto que la normativa reserva este tratamiento especial a abogados de la Unidad de Gestión Jurídica y la accionante estaba ejerciendo como Secretaria General; y, viii) No es cierto que la accionante en la duración de su interinato estaba sometida a la decisión de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), puesto que tenía mecanismos de impugnación para solicitar su retorno al puesto de carrera y ante una negativa interponer un recurso.

Daniel Santalla Tórrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de su abogado y apoderado Oscar Fernando Villarroel Arce, manifestó que se emitió la Resolución Ministerial “781/10” al haberse corroborado que la accionante perdió su condición de funcionaria de carrera por el ejercicio prolongado de un interinato, y que en consecuencia debía aplicarse el DS 23318-A (Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública), que determina que los funcionarios provisores harán uso de los recursos de revocatoria y jerárquico conforme al procedimiento del art. 24 al 30 de dicho Reglamento, aplicado a los funcionarios que no son de carrera administrativa ni aspirantes a tal condición.

1.2.3. Intervención del Ministerio PúblicoHabiendo sido notificada Frida Choque en representación legal del Ministerio Público, no se hizo presente a la audiencia.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 006/2013 de 13 de febrero, cursante de fs. 261 a 263 vta., denegó la acción de amparo constitucional, con los siguientes fundamentos: a) La accionante renunció al cargo de Asesora Legal de la Dirección de Auditoría Interna, dos meses antes de que se inicie el proceso sumario; es decir, que renunció el 1 de febrero de 2010 y le iniciaron el mencionado proceso sumario en abril, no correspondía que sea considerada en el cargo de Asesora Legal sino en el de Secretaria General a.i. del SIN, por lo que no gozaba del privilegio de ser sometida a un proceso disciplinario con informe previo de auditoría interna, toda vez que fue procesada en calidad de funcionaria o Secretaria General a.i.; b) En relación a que se le habría negado el acceso a la información respecto de los antecedentes de terceras personas, se tiene que estas solicitudes debieron ser acreditadas de forma legal y mediante autoridad competente, y no así, de forma directa, puesto que se vulneraría el derecho a la intimidad; c) El proceso sumario seguido contra la accionante, se inició tomando en cuenta su calidad de funcionaria de carrera, y posteriormente a momento de dictarse la RM 781/10, se determinó la pérdida de tal calidad, por lo que se entiende que los demandados se remitieron únicamente a cumplir con la misma; y, d) La resolución jerárquica que rechaza el recurso por extemporáneo se basa en la Resolución Ministerial antes referido, por lo que la diferencia del plazo de presentación del recurso concedido a la accionante, fue aplicado en forma correcta para este caso.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías, hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012., Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Resolución 025/2011 de 20 de junio, la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituida en Tribunal de garantías; dispuso la improcedencia in límine de la acción de amparo constitucional de 13 de junio de 2011, cursante a fs. 92 a 103; motivando el AC 0072/2012-RCA-SL de 9 de octubre, que resolvió revocar la referida Resolución, al concluirse que la accionante observó los requisitos y condiciones de admisibilidad a momento de la interposición de la acción de amparo constitucional; asimismo, dispuso que se admita la misma, debiendo determinarse en audiencia pública lo que en derecho corresponda, sea concediendo o denegando la tutela. Procediéndose así por Secretaría General del Tribunal Constitucional Plurinacional, a la devolución del expediente 2011-24011-49-AAC con el Auto Constitucional referido, mediante nota de 16 de enero de 2013, dirigida al Tribunal de origen, el cual mediante Resolución 006/2013 denegó la tutela.

II. CONCLUSIONES