0324/2013

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0324/2013

Sucre, 18 de marzo de 2013

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños.

Acción de amparo constitucional

Expediente: 02189-2012-05-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 025/2013 de 25 de enero de 2013, cursante de fs. 93 a 96 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Julio César Garnica contra Moisés Rosendo Torres Chivé, William Marcelo Solíz Valencia y Litzy Beltrán Peña; Alcalde, Sumariante y Oficial de Notificaciones, todos del Gobierno Municipal Autónomo de Sucre, respectivamente.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 9 de noviembre de 2012, cursante de fs. 59 a 70 vta., el demandante señala que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 3 de enero de 2012, fue suscrito entre su persona y el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, el contrato a plazo fijo 130/2012, referido al cargo de Administrador del Mercado Central, con una vigencia hasta el 31 de diciembre de la misma gestión.

Señala que, su persona fue objeto de dos procesos administrativos en su contra, por la Autoridad Sumariante del Gobierno Municipal Autónomo de Sucre, misma que fue designada fuera del plazo establecido en el art. 12.I.a del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública, aprobado.mediante Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el art. 1 del DS 26237 de 29 de junio de 2001, por lo cual carecía de competencia para asumir dicha función, vulnerándose de esta manera la garantía del debido proceso en su elemento del juez natural, no obstante de aquello, el 11 de mayo de 2012, fue destituido de su puesto de trabajo mediante la Resolución Administrativa de recurso jerárquico 001/12 de 10 de mayo de 2012, emitida por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, ahora demandado, la cual fue ejecutada sin que se hubiese resuelto el recurso de revocatoria planteado.

Refiere que, en ambos procesos administrativos existe falta de congruencia entre las resoluciones de inicio de proceso administrativo interno y las resoluciones finales que le imponen la sanción de destitución. Por su parte, las resoluciones emitidas en los recursos de revocatoria y jerárquico que ratifican su destitución carecen de debida fundamentación.

Denuncia que, en el primer proceso administrativo, la autoridad sumariate le sancionó por la supuesta contravención de normas distintas a las que hubiesen dado origen al proceso disciplinario, determinación ilegal que fue impugnada a través del recurso de revocatoria dentro del cual se observó también que la Autoridad Sumariate debía emitir la resolución final el 7 de marzo de 2012; sin embargo, aplicando erróneamente el Código de Procedimiento Civil, extendió el plazo ilegalmente; y, la Resolución impugnada simplemente cita las pruebas de cargo y descargo y no efectúa una debida fundamentación.

Refiere que, la Autoridad Sumariate, al conocer la impugnación efectuada en el recurso de revocatoria, ratificó su decisión en la Resolución 218/2012 de respuesta a recurso de revocatoria de 18 de abril, sin absolver todos los puntos reclamados, careciendo además de debida fundamentación.

Señala que, el Alcalde de manera negligente a través de la Resolución Administrativa de recurso jerárquico 001/12 de 10 de mayo de 2012, confirmó todas las resoluciones impugnadas, adoleciendo también de falta de fundamentación y lesionando el debido proceso.

Refiere que, en el segundo proceso administrativo, la Resolución emitida por la Autoridad Sumariate del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre de inicio de proceso administrativo interno 109/2012 de 19 de marzo, carece de la firma del sumariarte; por tanto, no surte efecto alguno, observando en el recurso de revocatoria interpuesto contra la Resolución Final de la Autoridad Sumariate del referido Gobierno Autónomo Municipal 103/2012 de 18 de abril, lo siguiente: a) La competencia del sumariarte en razón de la fecha de su designación; b) La Resolución de inicio de sumario administrativo excede el plazo establecido para suemisión; c) La falta de congruencia entre los hechos que sustentaron el inicio del proceso administrativo y las supuestas faltas consideradas en la Resolución final; y, d) La existencia de simples citas de normas sin la adecuada fundamentación que debe existir en una resolución, con una correcta valoración de las pruebas de cargo y descargo.

Agrega que, la Resolución que resolvió el recurso de revocatoria fue emitida fuera de plazo, hecho acreditado por Notario de Fe Pública, con el añadido que la notificación hecha a su persona fue en el tablero de la entidad y no así en el domicilio indicado por su persona.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El demandante, alega la vulneración de sus derechos a la dignidad, a la vida, a la salud, al trabajo y a un salario justo, a la estabilidad laboral, al debido proceso, además del principio de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 9.2, 15.I, 18, 22, 46.I y II, 115.II, 117.I y II y 178.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

De acuerdo a lo expuesto, el accionante solicita se disponga: 1) La anulación de la Resolución de Autoridad Sumariantedel Gobierno Autónomo Municipal de Sucre de inicio de proceso administrativo 005/2012 de 13 de febrero, de la Resolución final de la Autoridad Sumariantedel Gobierno Autónomo Municipal de Sucre 3/12 de 26 de marzo de 2012, de la Resolución 218/2012 de 18 de abril, de respuesta a recurso de revocatoria Sucre; de la Resolución Administrativa de recurso jerárquico 001/12; de la Resolución de la Autoridad Sumariantedel Gobierno Autónomo Municipal de Sucre de inicio de proceso administrativo interno 109/2012, de la Resolución Final de la Autoridad Sumariantedel Gobierno Autónomo Municipal de Sucre 103/2012, y la providencia de 4 de mayo de 2012; 2) Su reincorporación a su fuente laboral más la cancelación de salarios devengados, además del pago en su favor del bono municipal y demás beneficios sociales suspendidos; y, 3) Las determinación de daños y perjuicios además de la responsabilidad penal de los denunciados, remitiéndose antecedentes al Ministerio Público y a la Procuraduría General del Estado.

I.2. Trámite Procesal

I.2.1. Rechazo de la acción de amparo constitucional

Mediante Resolución Nº 305/2012 de 13 de noviembre, la Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, rechazó la acción de amparo constitucional interpuesta por Julio César Garnica, al entender quese hubiese incumplido lo dispuesto en el art. 33.5 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

I.2.2. Admisión de la acción de amparo constitucional

En virtud de la impugnación efectuada por Julio César Garnica, a la Resolución 305/2012 de 13 de noviembre, el Tribunal Constitucional Plurinacional, emitió el Auto Constitucional 0219/2012-RCA, por el cual dispuso la admisión de la acción de amparo constitucional, revocando la ya citada Resolución 0305/2012.

I.3. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 25 de enero de 2013, encontrándose presentes la parte demandante, los representantes legales de las autoridades y funcionario público demandados, conforme consta en acta de fs. 91 a vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación de la acción

No se permitió en audiencia la ratificación o ampliación de la acción de amparo constitucional a la parte de accionante, en razón a que el Tribunal de garantías concluyó inmediatamente con el pronunciamiento de la Resolución 025/2013 de 25 de enero.

I.3.2. Informe de las autoridades y servidor público demandados

No cursa en el expediente informe escrito de ninguna de las autoridades demandadas.

I.3.3. Resolución

La Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 025/2013 de 25 de enero, cursante de fs. 93 a 96 vta., declaró "improcedente la tutela impetrada", en base a los siguientes fundamentos de orden legal: i) Se debe cuidar que la tutela impetrada, sea efectivizada dentro de los seis meses, computables a partir de la supuesta vulneración de derechos, preservándose el principio de inmediatez, tal cual lo establece la propia Constitución Política del Estado y la abundante jurisprudencia pronunciada al respecto; ii) La vulneración de derechos, supuestamente tiene su origen en dos procesos diferentes que derivaron en la emisión de resoluciones administrativas, siendo la primera "Resolución Final N⁰ 103/2011 de 18 de abril de 2012" (sic), que sanciona a Julio César Garnica, con la destitución de su cargo y que le fuera notificada el 26 de abril de 2012, dando lugar a la presentación del recurso de revocatoria fuera de plazo; esdecir, el 3 de mayo de la misma gestión, derivando en el pronunciamiento del “Auto Nº 103/2012, el 4 de mayo del mismo año, notificado el mismo día” (sic);

y, iii) La segunda Resolución acusada de vulneratoria de derechos es la Resolución Administrativa jerárquica 001/12, por la cual se confirma la Resolución Revocatoria 218/2012 de 18 de abril, notificada al accionante el 11 de mayo de 2012, sobre la cual no se aplica el principio de inmediatez, en razón a que la acción de amparo constitucional fue interpuesta dentro del plazo máximo de seis meses; sin embargo, no puede ingresarse al fondo, por cuanto existe una resolución anterior ejecutoriada por negligencia del accionante, que determina la destitución de éste, consecuentemente, no se puede disponer lo contrario en una segunda acción de amparo constitucional.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. El 3 de enero de 2012, fue suscrito el contrato de trabajo a plazo fijo 130/2012, entre Julio César Garnica y el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (fs. 1).

II.2. Mediante Resolución Administrativa (R.A.) 35/2012 de 23 de febrero, fue designado William Marcelo Solíz Valencia como Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (fs. 5 a 6).

II.3. El 13 de febrero de 2012, fue emitida la Resolución de la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre de inicio de proceso administrativo interno 005/2012, por la presunta comisión de la contravención de los “arts. 3, 4, parágrafo II, y 13 del DS Nº 23318-A, modificado por el DS Nº 26237, Art. 17, incs. a) c), f) y h); art. 69 y 71 del Reglamento Interno del G.M.S.” (sic) (fs. 8 a 10), derivando en el pronunciamiento de la Resolución Final de Autoridad Sumariante del referido Gobierno Autónomo Municipal 3/12 de 26 de marzo de 2012, notificada el 2 de abril de 2012, por la cual se aplicó a Julio César Garnica la sanción de destitución por haber contravenido: “...artículo 16, inciso c) y artículo 70 todos del Reglamento Interno de la Municipalidad aprobado por Resolución Municipal Nº 096/06 de 27 de marzo de 2006, Art. 4 y 5 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237; artículo 3 incisos e), f) y g) del Decreto Supremo Nº 0181 Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios” (sic) (fs. 19 a 23), dando lugar a la presentación del recurso de revocatoria en fecha 5 de abril (fs. 24 a 26), recurso que a su vez dio lugar al pronunciamiento de la Resolución 218/2012 de respuesta a recurso de revocatoria de 18 de abril (fs. 28 a.29), que fue objeto de la interposición de recurso jerárquico, resuelto mediante la "Resolución Administrativa Recurso jerárquico Nº 001/12" (sic) de 10 de mayo de 2012, a través de la cual fueron confirmadas tanto la Resolución 218/2012, como la Resolución Final de la Autoridad Sumariate 3/12 (fs. 34 a 36).

II.4. El 27 de marzo de 2012, fue notificada al demandante la Resolución de la Autoridad Sumariate del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre de inicio de proceso administrativo interno 109/2012 de 19 de marzo, por la presunta comisión de la contravención "...a los art. 149 del Código Penal, Arts. 8, inc. j), 53, 54 de la Ley 2027, Art. 235 de la Constitución Política del Estado y el Art. 78 del Reglamento Interno del G.A.M.S." (sic), Resolución que no lleva firma de William Marcelo Solíz Valencia (fs. 38 a 40).

II.5. El 18 de abril de 2012, fue pronunciada la Resolución Final de Autoridad Sumariate del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre 103/2012, mediante la cual se dispuso la destitución de Julio César Garnica, por haber contravenido "los arts. 17, inc. b), 56, 58, 78.9 todos del Reglamento Interno de la Municipalidad" (sic) (fs. 42 a 45), notificada a Julio César Garnica el 26 de abril de 2012 (fs. 41).

II.6. El 3 de mayo de 2012, el ahora accionante presentó recurso de revocatoria contra la Resolución Final de la Autoridad Sumariate del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre 103/2012 de 18 de abril (fs. 46 a 48 vta.), dando lugar a la emisión del decreto de 4 de mayo de 2012, por el cual se declaró ejecutoriada dicha Resolución Final (fs. 51), notificada al ahora accionante el mismo 4 de mayo de 2012 (fs. 50).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, alega la vulneración de sus derechos a la dignidad, a la vida, a la salud, al trabajo y a un salario justo, a la estabilidad laboral, al debido proceso, además del principio de seguridad jurídica, en razón a que el 11 de mayo de 2012, fue destituido de su cargo de Administrador del Mercado Central por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, habiéndose sustanciado dos procesos administrativos en los que existe: a) Falta de congruencia entre las resoluciones de inicio de proceso administrativo interno y las resoluciones finales que le imponen la sanción de destitución; y, b) Las resoluciones emitidas en sede administrativa que ratifican su destitución carecen de debida fundamentación.

En consecuencia, se procederá a analizar si en el presente caso corresponde laIII.1. La acción de amparo constitucional. Su configuración constitucional

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, ha señalado: "El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los 'actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley'.

Del contenido del texto constitucional de referencia puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, frente a los actos u omisiones ilegales provenientes de los servidores públicos o particulares.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con unobjeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales y con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz actos y omisiones ilegales o indebidos y con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el párrafo I del art. 129 de la Constitución que esta acción ‘(...) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’.

Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuyas vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela”.

III.2. Pérdida de competencia en los sumarios administrativos

Como tantas veces se dijo, los procesos administrativos surgen de la acción u omisión de los servidores que vulneran alguna norma preestablecida, dando lugar a la determinación de la responsabilidad por la función pública, teniendo su génesis en la Ley de Administración y Control Gubernamentales de 20 de julio de 1990, que en su art. 29 señala textualmente: “La responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la auditoria si la hubiere. La autoridad competenteaplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta un veinte por ciento de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días; o destitución”. En lo referido a la responsabilidad penal, la misma norma, en su art. 34, establece: “La responsabilidad es penal cuando la acción u omisión del servidor público y de los particulares, se encuentra tipificada en el Código Penal”.

La Ley de Administración y control Gubernamental, es reglamentada en lo que se refiere a la conducta funcionaria y manejo de los recursos del Estado por el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS 23318-A, modificado por el DS 26237, que en su art. 12.I.a) dispone: "La prevista en las normas específicas de la entidad o en su defecto, el servidor público designado por el máximo ejecutivo en la primera semana hábil del año".

Ahora bien, corresponde señalar que el hecho que la autoridad sumariante no fuera designada la primera semana hábil del año, no deriva per se en su incompetencia, cosa distinta es la responsabilidad por la función pública para la máxima autoridad ejecutiva de la entidad, que podría generar la no designación del sumariante en el plazo establecido.

En el mismo sentido, no perderá competencia la autoridad sumariante si es que la resolución fuera dictada fuera de plazo. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional, cuando en la SC 0170/00-R de 28 de febrero de 2000, ha señalado: “Que en el cap. III del D.S. Nº 23318-A, relativo a la Responsabilidad Administrativa (arts. 13 al 33); se corrobora lo afirmado precedentemente, puesto que en su texto no hay disposición alguna que dentro de un Proceso Administrativo, haga alusión a la pérdida de competencia ni sancione con nulidad acto alguno, de donde resulta que es aplicable lo previsto en el art. 251, parágrafo II del Código de Procedimiento Civil.

Que inclusive, el Tribunal de Apelación ya apercibió al sumariante justamente por las deficiencias en que incurrió a tiempo de tramitar el sumario, Tribunal que con buen criterio no dio curso a la nulidad ya invocada por el recurrente en razón a no ser causa de nulidad de obrados las observaciones realizadas por él, más aún sí éste convalidó el hecho de la demora en la iniciación del sumario al haberse sometido a la autoridad del sumariante” (las negrillas y el subrayado son nuestros).III.3. Derecho a la dignidad

El art. 8.II de la CPE, indica que el Estado se sustenta entre otros valores en el de “dignidad”. A su vez, el art. 21.2 de la referida Norma Suprema, incluye dentro de los derechos civiles y políticos, el derecho a la dignidad. Por su parte, el art. 22 de la misma CPE, determina que la dignidad y la libertad personal son inviolables y que el respetarlas y protegerlas es un deber primordial del Estado.

El derecho a la dignidad, se encuentra reconocido en el Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, cuando señala: “Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana”. Por su parte el art. 11.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos declara: “Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad”.

La dignidad humana es inseparable de la condición propia del ser humano, lleva en sí la exigencia del respeto al humano como un ser pleno de derechos. El derecho a la dignidad es un derecho que ha sido acogido por todas las legislaciones y ha sido desarrollado por la abundante jurisprudencia internacional en el orden constitucional.

III.3.1. Jurisprudencia

La SC 0483/2010-R de 5 de julio: “En lo que respecta a la supuesta violación del derecho a la dignidad, cabe señalar que el art. I de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DHDH), señala que: ‘Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros’. La dignidad personal, implica reconocer al otro como otro yo, y al Estado, le corresponde reconocer, garantizar y promover la dignidad y los derechos humanos, desechando los obstáculos que se oponen a ello, su acatamiento es la base del Estado de Derecho. Definir la dignidad de la persona no es posible, sólo podemos apreciar su vulneración, la que se concreta cuando se perturba, amenaza o priva de los derechos esenciales a la persona, o se denigra o humilla, cada vez que se discrimina. De esta forma, la dignidad de la persona, constituye una realidad ontológica constitucional, siendo la esencia y fundamento de los derechos humanos; consecuentemente, seIII.4. Derecho al trabajo y a un salario justo y estabilidad laboral

El art. 46 de la Constitución Política del Estado, consagra: