0347/2015-S1

Sintesis del caso

En esta acción de amparo constitucional, el accionante denunció que el Concejo Municipal vulneró sus derechos políticos y de ciudadanía al haber admitido la reincorporación de una concejal titular que al haber aceptado el cargo de profesora, habría renunciado tácitamente a su calidad de Concejal, por lo que le correspondería a él asumir la calidad de Concejal titular; sin embargo, y pese a sus expresas solicitudes el Concejo Municipal no se pronunció sobre tal situación y aceptó de hecho la reincorporación de la Titular en el curul. Con tales argumentos, solicitó se declare a su favor la legal titularidad del cargo de Concejal, se ordene a los demandados el respeto a su cargo como Concejal titular y consiguiente ingreso y participación en las sesiones del Concejo Municipal y la anulación de las sesiones de Concejo de 26 y 28 de agosto de 2014. El Tribunal Constitucional Plurinacional confirmó la resolución revisada y, en consecuencia, concedió en parte la tutela por vulneración a los derechos de petición, debido proceso, defensa y trabajo, señalando previamente el Tribunal que se aplica ultractivamente la Ley de Municipalidades abrogada, que estaba vigente al momento en que el Concejo Municipal concedió licencia indefinida a la concejal cuya cargo actualmente es ocupado por el accionante; licencia que estaba contemplada en la Ley abrogada, la cual, además, no establecía incompatibilidad con el ejercicio de la docencia.

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por vulneración al derecho de petición, debido proceso, defensa y trabajo, señalando previamente el Tribunal que se aplica ultractivamente la Ley de Municipalidades abrogada, que estaba vigente al momento en que el Concejo Municipal concedió licencia indefinida a la concejal cuya cargo actualmente es ocupado por el accionante; licencia que estaba contemplada en la Ley abrogada, la cual, además, no establecía incompatibilidad con el ejercicio de la docencia.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.5. "La controversia principal de la presente acción de amparo constitucional, radica en la disputa del curul, que tiene como Concejal Titular a Gaby Rosario Pérez Vaca, y como Concejal Suplente a Félix Benancio Tejerina Lamas; la primera se considera con pleno derecho de “reasumir su titularía” a simple solicitud y el segundo sostiene que ante la solicitud de licencia indefinida para asumir el cargo de profesora de la Unidad Educativa “José y María”, se produjo una renuncia tácita, creyéndose así con derecho a reclamar la Concejalía Titular. Como se anotó en el fundamento citado supra, la norma aplicable para analizar la situación de la Concejal a Gaby Rosario Pérez Vaca, es la Ley de Municipalidades, aplicable por ultraactividad en razón a que la solicitud de licencia indefinida se presentó el 1 de abril de 2013, y fue aceptada por el Concejo Municipal de Pailón, en sesión de 2 del mismo mes y año, habiéndose convocado a asumir al suplencia legal al Concejal Félix Benancio Tejerina Lamas, el tema decidendum radica en la valoración de la incompatibilidad del ejercicio del cargo de Concejal con cualquier otro cargo público, y la legalidad de la otorgación de licencia indefinida y su tratamiento en caso de reincorporación; el art. 26 de la Ley de Municipalidades abrogada establece que “El ejercicio del cargo de Concejal Municipal es incompatible con cualquier otro cargo público, sea remunerado o nó; su aceptación supone renuncia tácita al cargo de Concejal, se exceptúa la docencia”, siendo que Gaby Rosario Pérez Vaca, solicitó licencia del cargo de Concejal por motivos personales y luego asumió la docencia en la Unidad Educativa “José y María” se puede advertir que se halla dentro de la previsión de la norma; en cuanto a la otorgación de la licencia, corresponde remitirnos al art. 39 numeral 15 de la Ley de Municipalidades abrogada que establece como atribuciones del Presidente del Concejo la de “conceder licencia a los concejales de acuerdo con el Reglamento Interno y convocar a su suplente”, así ocurrió en la sesión de 2 de abril de 2013, por la que el Concejo Municipal, resolvió aceptar y conceder la licencia indefinida de la Concejal Gaby Rosario Pérez Vaca, y convocaron al suplente, esta licencia indefinida se rige en lo pertinente al art. 31.III in fine de la Ley de Municipalidades abrogada; es decir, el Concejal titular no puede reincorporare a sus funciones mientras no se haya cumplido el término de su licencia, lo que equivale a que la licencia debe concluir de manera expresa y no sobreentenderse de manera discrecional; la acepción plazo indefinido según el diccionario jurídico de Guillermo Cabanellas significa “Especie de plazo cierto, cuando el término no está regido por una fecha concreta y depende de un suceso más o menos eventual en el tiempo”, no existiendo prohibición en la Ley de Municipalidades abrogada sobre el plazo indefinido de las licencias esta se rige por el art. 14.IV de la CPE “En el ejercicio de los derechos, nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y la leyes no manden, ni a privarse de lo que éstas no prohíban”.

Precedentes

El precedente se encuentra en la DCP 0072/2014 de 13 de noviembre, que estableció:

“…la vigencia y aplicación de las leyes en el tiempo sólo opera hacia el futuro; es decir, las leyes sólo rigen para lo venidero, lo que significa que son de aplicación obligatoria a partir de su publicación o de la fecha prevista por la propia Ley (Vacatio Legis); sin embargo, se debe señalar que el principio de la irretroactividad tiene dos excepciones:

1) La aplicación retroactiva de las leyes, en casos específicamente definidos en el art 123 de la CPE, que consagra el principio de la irretroactividad, previendo expresamente la excepción a la regla determinando la aplicación retroactiva de la Ley al establecer: 'La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución'.

2) La Ultractividad de las leyes, este principio establece que las normas prevalezcan en el tiempo, pese a su derogatoria o abrogatoria, y básicamente se manifiesta en dos casos:

i) Cuando un acto acontece en un momento determinado del tiempo, éste se somete a las normas vigentes en esa oportunidad, pero cuando se promulga una nueva norma que rige la misma se aplica la norma anterior hasta concluir con el procedimiento establecido, pese a que coexiste otra norma (nueva) en el mismo tiempo; y,

ii) Cuando se promulgan disposiciones menos favorables a las vigentes, referente a actos que se han suscitado en vigencia de la anterior disposición, se aplican las primeras en base al principio de favorabilidad, en contrario sensu a la norma prevista en el art. 116. II de la CPE, cuando prevé que cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible, y en consecuencia, sólo se aplicarán las leyes posteriores cuando sean más favorables. Al respecto la SC 0440/2003-R de 8 de abril, estableció que: '…cuando se trata de una ley más benigna, relativa a un precepto de naturaleza sustantiva, contenido en esas leyes, es aplicable el principio de retroactividad o, en su caso, de ultraactividad, según cuál sea la más benigna para el caso planteado'.

Por lo expuesto, actualmente se ha puesto en vigencia la LGAM, que tiene por objeto regular la estructura organizativa y funcionamiento de los gobiernos autónomos municipales de manera supletoria que regirá para los actos que se realicen desde la vigencia de esta Ley; dicha norma al ser una norma de carácter general podría no contener regulación específica sobre ciertas situaciones o actividades inherentes a los GAM´s, situación en la cual si se podría acudir al principio de irretroactividad de la ley, consagrado por la CPE, teniendo en cuenta que este principio tiene dos excepciones una de ellas la ultraactividad que determina que las normas prevalezcan en el tiempo, pese a su derogatoria o abrogatoria.

En consecuencia y considerando que el principio de ultraactividad de la ley implica que acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su realización, resulta imprescindible seguir aplicando la Ley a todos los actos administrativos que hubieren sido presentados durante su vigencia.”

Titulacion jurisprudencial

Aplicación ultractiva de la Ley de Municipalidades abrogada a actos realizados durante su vigencia, entre ellos, la concesión de licencia indefinida a los Concejales y la inexistencia de incompatibilidad del cargo con la docencia.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

La SCP 347/2015-S1, reitera el entendimiento contenido en la DCP 0072/2014, pronunciada dentro de un control previo de constitucionalidad de Estatutos y Cartas Orgánicas; sin embargo, se la clasifica como relevante por ser la primera sentencia que ratifica este entendimiento dentro de una acción de defensa.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0347/2015-S1

Sucre, 13 de abril de 2015

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Tata Efren Choque Capuma

Acción de amparo constitucional

Expediente: 08582-2014-18-AAC

Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 03 de 4 de septiembre de 2014, cursante de fs. 164 a 166 vta.; pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Felix Benancio Tejerina Lamas contra José Sergio Medrano Espinoza, Martha Menacho Aguilar de Molina, Raul Lozano Menacho, Karla Gimena Cartagena Pedro, Medardo Nelson Rodríguez Soliz, Lenny Silva Toman y Gaby Rosario Perez Vaca, Presidente, Vicepresidenta, Secretario y Concejales respectivamente del Municipio de Pailón.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 3 de septiembre de 2014, cursante de fs. 68 a 82; el accionante expresa los siguientes argumentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En virtud de los resultados de las elecciones departamentales y municipales realizadas el 4 de abril de 2010, fue electo y posesionado en el cargo de concejal suplente del Municipio de Pailón Segunda Sección de la provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz; mediante una determinación del pleno del Consejo Municipal de Pailón comunicada a través de la nota HCM OF. EXT 29/13 de 2 de abril de 2013, ante la solicitud de licencia indefinida de la titular Gaby Rosario Pérez Vaca, asumió el cargo en su condición de concejal.suplente, ejerciendo sus funciones hasta la fecha en que se desarrollaron los hechos que fundamentan la presente acción.

Que, mediante nota respectiva, Gaby Rosario Pérez Vaca, hizo conocer al Presidente del Concejo Municipal su decisión de asumir su curul el 21 del mencionado mes y año, ante ello el accionante por memorial de 20 del antes dicho mes y año, suscita oposición y solicita un pronunciamiento oficial del Concejo que le instituya como concejal titular, ante la renuncia tácita de la titular.

Sin embargo, el Concejo Municipal, no remitió antecedentes a la Comisión de Constitución y dispuso remitir la consulta al Tribunal Electoral Departamental de Santa Cruz para que emita un "Criterio Legal"; el 26 del mes y año antes señalado, Gaby Rosario Pérez Vaca, se constituyó en la sesión de Concejo y lo despojó de su espacio, sin que el Presidente del Concejo, haya regulado tal circunstancia con la anuencia de los demás miembros del referido Concejo, lo mismo ocurrió en la sesión de 28 de agosto de 2014, restringiendo con ello sus derechos al ejercicio del cargo público hasta esa fecha ejercido y viciando de nulidad los actos del Concejo, por haber permitido sesionar con voto a una persona "sin la debida personería" (sic).

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

El accionante alega la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la presunción de inocencia, a ejercer la función pública, al ejercicio de la autonomía, a la petición y al trabajo así como al principio de legalidad; citando al efecto los arts. 115.II, 116.I, 144.II, 272 inc. a), 24 y 46.I. numerales 1 y 2 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se le conceda la tutela y se disponga que: a) Se declare en su favor la legal titularidad del cargo de Concejal del Gobierno Autónomo Municipal de Pailón, ante la renuncia de Gaby Rosario Pérez Vaca; b) Se ordene a los demandados el respeto a su cargo como Concejal titular y consiguiente ingreso y participación en las sesiones del Concejo Municipal de Pailón; y c) La Anulación de las sesiones de Concejo de 26 y 28 de agosto de 2014.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

La audiencia pública se efectuó el 4 de septiembre de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 155 a 163 vta., produciéndose los siguientes hechos:I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó los argumentos de su demanda de acción de amparo constitucional y ampliando los mismos refirió que: 1) El art. 129 de la CPE, señala que la acción de amparo constitucional deberá interponer la persona que se vea afectada u otra a su nombre con poder suficiente ante cualquier juez o tribunal competente siempre que no exista otro medio o recurso para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos; 2) Señala que ejerció el cargo de Concejal desde el 4 de abril de 2013 hasta el 21 de agosto de 2014, por decisión y llamamiento expreso del Concejo Municipal, ante la licencia indefinida de la Titular Gaby Rosario Pérez Vaca, quien de mutuo propio renunció a su derecho como concejal para seguir la noble labor de maestra del curso primario del Colegio “José y María”; 3) Gaby Rosario Pérez Vaca, ejerció como profesora del colegio hasta el 27 de agosto de 2014, fecha en la cual, solicitó licencia indefinida al Colegio; sin embargo, el 26 de agosto de 2014, participa en la sesión del Concejo, cuando mínimamente el Concejo debió exigirle la presentación de una renuncia irrevocable al cargo de maestra, dado que está expresamente prohibido el ejercicio de una doble función pública; 4) La solicitud de licencia indefinida no es permitida por que toda licencia debe tener un comienzo y un final; 5) El 20 de agosto de 2014, ya no le permitieron el ingreso a su curul pese a que Gaby Rosario Pérez Vaca, participe en las sesiones de “26 y 27”, vulnerando el derecho a la legalidad dado que recién pidió permiso del colegio el 27 de agosto, sin permitir desde esa fecha su retorno al Concejo, violando los arts. 236.I de la CPE, art. 8.I, 10.II y 17 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales; y, 6) La remisión de la consulta para emisión de criterio legal al Tribunal Departamental Electoral de Santa Cruz, constituye una conducta omisiva dado que sería el Concejo Municipal, el que debería resolver cuál de los dos concejales sería el titular.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Jaime Toledo Bonilla, en representación del Concejo Municipal de Pailón y de Gaby Rosario Pérez Vaca, informó al Juez de Garantías los siguientes puntos: i) Que, el “18” (sin precisar mes y año) llegó la solicitud de reincorporación de la profesora Gaby Rosario Pérez Vaca y que de manera consensuada, el Concejo determinó su reincorporación en razón de ser titular y que no había “nada que discutir” (sic); ii) El memorial presentado por Benancio Tejerina argumentó -sin pruebas- que Gaby Rosario Pérez Vaca, habría hecho una renuncia tácita por haber recuperado su ítem en el magisterio, remitiéndose la consulta al Tribunal Departamental Electoral de Santa Cruz, solo para que se emita un criterio legal sobre la doble remuneración, para que así el Concejo pueda emitir un informe y resolución, y que dicha solicitud de criterio no había sido absuelta hasta el día de la audiencia.la audiencia; iii) El 26 de agosto de 2014, Benancio Tejerina, entró a la sala se sesiones y se retiró, ocupando el curul Gaby Rosario Pérez Vaca, manteniendo desde ese día el puesto; iv) El Concejo no emitió la resolución ya que estaban esperando el criterio del “Tribunal Supremo Electoral” (sic); y, v) Del análisis de la Ley de Municipalidades abrogado y la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, la concejal Gaby Rosario Pérez Vaca, solicitó licencia bajo la Ley de Municipalidades abrogado y paso a ocupar su cargo de profesora, en ningún momento renunció a su cargo de concejal titular y que no existirá renuncia tácita porque la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales no es retroactiva, arguye que la Ley de Municipalidades abrogada es aplicable por ultraactividad y que permite la otorgación de licencias por “el tiempo que quieran” (sic).

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

En audiencia, Cecilio Copa Ayllón Director Distrital de Pailón, presentó las planillas de la Unidad Educativa de los meses de abril y mayo de 2013, julio y agosto de 2014, así como la solicitud de licencia indefinida de Gaby Rosario Pérez Vaca; Martha Barboza Bort, Directora de la Unidad Educativa "José y María" informó que Gaby Rosario Pérez Vaca, trabajó hasta el 27 de agosto de 2014, que ese día ya no ingresó a pasar clases por que presentó su solicitud de licencia indefinida; Carlos Ruíz Martínez informó que ya no ejerció como representante legal de la Agrupación Todos por Santa Cruz y que cuando se dieron las elecciones se suscribió un acuerdo interno de alternabilidad y que fue por eso que la Concejal Gaby Rosario Pérez Vaca le dio el espacio a Benancio Tejerina.

I.2.4. Resolución

El Juez de Partido Mixto y Sentencia y de la Niñez y Adolescencia de Cotoca, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 03 de 4 de septiembre de 2014, cursante de fs. 164 a 166 vta., concedió la tutela solicitada, anulando las sesiones del Concejo Municipal de Pailón, de 26 y 28 de agosto de 2014 y siguientes; asimismo, restituye como Concejal Titular y conmina al Concejo Municipal el estricto cumplimiento a la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales y el Reglamento General del Concejo Municipal de Pailón, para el tratamiento de reincorporación como concejala titular y el memorial de 20 de agosto de 2014, del accionante, respetando el derecho al debido proceso y seguridad jurídica del mismo así como de Gaby Rosario Pérez Vaca, sobre la base de los siguientes fundamentos: a) Ingresa al análisis de fondo de la problemática planteada, prescindiendo del principio de subsidiariedad haciendo abstracción de la SC 542/2012 de 9 de julio; b) Gaby Rosario Pérez Vaca, en su condición de Concejala titular, pidió licencia indefinida de su cargo el 1 de abril de 2013, asumiendo el mismo el suplente Félix Benancio Tejerina Lamas, c) Que, GabyRosario Pérez Vaca, por memorial de 21 de agosto de 2014, solicitó su reincorporación como Concejala titular al pleno del Concejo; sin embargo, recién el 28 de igual mes y año, pidió licencia indefinida del cargo de profesora, sin que se tenga una resolución que acepte o deniegue la misma; y, d) Al memorial de 20 del señalado mes y año, presentado por Félix Benancio Tejerina Lamas, debió habérsele otorgado el tratamiento según Reglamento del Concejo Municipal de Pailón, remitiéndolo a la Comisión de Constitución para su comprobación y valoración, y con su informe pasar ante el Pleno del Concejo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Gaby Rosario Pérez Vaca, fue electa como Concejal Titular del Municipio de Pailón Segunda Sección de la Provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, y Félix Benancio Tejerina Lamas, como Concejal suplente, a consecuencia de la solicitud de licencia indefinida de la primera, el segundo fue convocado a asumir el curul sesionando con regularidad desde fecha 4 de abril de 2013 (fs. 99 a 100; 107; y, 108 a 111).

II.2. Gaby Rosario Pérez Vaca, solicitó licencia indefinida por razones estrictamente personales, esta nota es suscrita y presentada el 1 de abril de 2013 y puesta en consideración del Pleno del Concejo, en sesión ordinaria de 2 de abril de 2013, es “aprobada por unanimidad” disponiendo la convocatoria del Concejal Suplente (fs. 101; y, 112 a 114).