0354/2015-S1

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por vulneración al derecho a la igualdad ya que al disponerse la anulación sin que continúen con la ficha FES actuaron diferente en relación a otros saneamientos que anularon obrados por razones idénticas a las del caso concreto.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.4 "...De la misma forma se debe dejar establecido que el principio a la igualdad representa uno de los pilares básicos de una sociedad organizada, impone al Estado el deber de tratar a los individuos de tal modo que las cargas y las ventajas sociales se distribuyan equitativamente, por lo que el disponer la anulación sin que continúen con la ficha FES es atentatorio a este principio, ya que no actuaron de esa manera en otros saneamientos en los que anularon obrados por razones idénticas al caso y en las cuales dispusieron una nueva inspección tal como manda la normativa vigente,

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0354/2015-S1

Sucre, 13 de abril de 2015

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 08543-2014-18-AAC

Departamento: Beni

En revisión la Resolución 024/2014 20 de agosto, cursante de fs. 3687 a 3694, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jorge Antonio Asbun Rojas y Luis Fernando Ibáñez Becerra, en representación legal de la Sociedad Ganadera “San Rafael S.A.” contra Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial de 11 de agosto de 2014, cursante de fs. 3584 a 3596 vta., la Sociedad Ganadera accionante por medio de sus representantes, expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Los propietarios de los dominios que hoy conforman la Sociedad Ganadera “San Rafael S.A.”, fueron adquiridos mediante compra hace varias décadas atrás; es decir, no los recibieron en dotación o cumplimiento a disposiciones agrarias, es así que en la gestión 2005 solicitaron se efectué el correspondiente proceso de saneamiento de los predios “Ojoicpeno”, “Los Amarillos”, “Laguna Verde”, “Villa Karina”, “Los Guapeces”, “El Encanto”, “Potrero Adentro”, “Copacabana”, “Todos Santos”, habiéndose llevado a cabo mediante la empresa habilitada “Geo Ingeniería Catastral- GEOCAT”, quienes recopilaron toda la información necesaria donde se acreditó que cada uno de los mismos se encontraban en plena actividad, contaban con suficiente cantidad de ganado bovino y la infraestructura necesaria y suficiente, datos que constan en las carpetas de saneamiento de cada uno de los predios, además del hecho de que cada una de las mejoras consignadas en los documentos de inspección de campo efectuados el 2005, fueron verificadas y constatadas por los actuales funcionarios del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), tal como se evidencia en el informe de inspección ocular DN-UFA-INF 008/2013 de 1 de febrero, emitido por dicha entidad estatal y que cursa en actuados posteriores a la avocación.

Después de haber recibido los predios y en cumplimiento al art. 423 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, inmediatamente solicitó al INRA el correspondiente registro de transferencia y concluido el trámite que tuvo una duración de casi dos años le fue otorgado elcertificado de registro, por lo que se procedió a la inscripción definitiva en Derechos Reales (DD.RR.); posteriormente, el INRA mediante Resolución Administrativa RA-AD-N 0012/2012 de 20 de noviembre, se avocó el conocimiento del saneamiento del polígono 152 del Municipio de San Andrés, provincia Marban del departamento de Beni, debido a un informe técnico legal donde se recomienda la no consideración de transferencia como medidas precautorias por el cuestionamiento al cumplimiento de la Función Económico Social (FES), realizado por la empresa a la cual ellos habilitaron entre otros; el Director Nacional del INRA por Resoluciones Administrativas resolvió declarar nulos los formularios de verificación de la citada condición, así como las fotografías de mejoras e informes de campo, siendo que la Sociedad Ganadera “San Rafael S.A.” a través de memoriales presentados el 8 de abril de 2014, interpuso recursos de revocatoria contra la Resoluciones emitidas, los cuales merecieron como respuesta las Resoluciones Administrativas (RRAA) 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138 139 y 140 todas de 15 de mayo de igual año, pronunciadas por la Máximo Autoridad Ejecutiva (MAE) del INRA, quien rechazó los recursos planteados.

Ante el rechazo de las referidas Resoluciones, la Sociedad Ganadera accionante considera que éstas incumplen el ordenamiento jurídico vigente, ya que están basadas en presunciones y juicios de valor que dan lugar a conclusiones arbitrarias y lesionan gravemente sus derechos e intereses legítimos, viéndose en la necesidad de formular recursos jerárquicos contra cada una de las mismas; sin embargo, el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras representada por la hoy demandada ignorando totalmente el “inciso III de la Disposición Transitoria Undécima del D.S. No. 29214...” los rechazó y confirmándolos mantuvo subsistentes en todos sus partes las Resoluciones impugnadas consintiendo las graves incongruencias dictadas por el INRA, puesto que no consideraron el valor jurídico de la ficha FES, ya que solo se basaron en instrumentos complementarios desconociendo lo estipulado en el art. 2.IV de la Ley 3545, que señala: “La función Social o la Función Económico Social necesariamente será verificada en campo, siendo este el principal medio de comprobación...”, así como el art. 159 del DS 29215, que dispone que la FES debe verificarse en forma directa en el predio y agrega que otros instrumentos pueden ser utilizados como imágenes satelitales, etc., constituyéndose éstos en elementos esenciales dentro del proceso de saneamiento, normas que fueron omitidas en las Resoluciones que hoy se impugna, ni siquiera se efectuó un análisis para confirmarlo, siendo que se transcribieron textualmente los argumentos del INRA, incumpliendo de manera manifiesta y grosera lo expresamente establecido en la leyes agrarias, ya que la norma fijó un valor jurídico a los instrumentos probatorios relacionados al cumplimiento de la FES, los cuales no pueden ser alterados ni modificados por ninguna instancia administrativa, siendo más grosera la lesión cuando se alude a una supuesta “norma especial” pero sin citarla o identificarla haciendo prevalecer la arbitrariedad de la administración agraria lesionando la garantía al debido proceso.

Expresó en sus impugnaciones que no correspondía la anulación de la ficha FES en razón a que ellas contenían información cierta, pero sí que por cualquier error u omisión que pudieran tener las mismas, correspondía que se efectúe una nueva ejecución de trabajo de campo y se reelabore los documentos anulados, dado que la Disposición Transitoria del DS 29215, expresa un contenido general en sentido que todo elemento anulado debe ser reelaborado por el propio INRA, argumento que no fue considerado ni tomado en cuenta; por otro lado las resoluciones jerárquicas no se refirieron a la grave incongruencia de la parte dispositiva de los fallos impugnados, siendo que faltan a la verdad cuando alegan que no se citó las resoluciones en las que la instancia inferior habría actuado de manera contraria, extremo que no es cierto, pues se citaron e individualizaron además de transcribir el argumento que se utilizó para anular obrados mencionando incluso el diario, fecha y página en las que fueron publicadas; es decir, se demuestra la violación al derecho a la igualdad, ya que no corrigió el actuar arbitrario y discriminatorio con argumentos extraños y ajenos a los actuados procesales, ya que sin explicación habrían consentido las graves contradicciones en las disposiciones, por un lado señalan se reanecue hasta su conclusión el proceso de saneamiento de los predios y por otro de forma incongruente disponen que continúen sin los actuados anulados sinconsiderar que todo elemento anulado debe ser reelaborado.

Refieren que las resoluciones jerárquicas se resolvieron sin explicar ni fundamentar de manera alguna los precedentes citados, individualizados y acompañados por la Sociedad Ganadera accionante, ya que con este accionar únicamente impone la voluntad del funcionario público sin explicación alguna y por tanto con total arbitrariedad, lesionando con ello también la garantía constitucional a una debida fundamentación.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La Sociedad Ganadera accionante, mediante sus representantes, aduce la vulneración al debido proceso en sus vertientes falta de fundamentación, congruencia, a la igualdad y acceso a la justicia citando al efecto los arts. 8.II, 115.I, 116.I, 117.I, 119.II, 129 y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se “otorgue” la tutela y consecuentemente: a) Se deje sin efecto ni valor legal alguno las Resoluciones Jerárquicas 007, 008, 010, 011, 012, 013, 015, 016 y 017 todas de 23 de julio de 2014; b) Se ordene que el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras emita nuevas resoluciones conforme al ordenamiento jurídico; y; c) Disponga la ejecución de nuevos trabajos de campo por parte del INRA para restituir las actuaciones declaradas nulas en los predios de la Sociedad Ganadera “San Rafael S.A.”.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 20 de agosto de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 3682 a 3686 vta., se produjeron los sucesivos actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La Sociedad Ganadera accionante representada a través de sus abogados se ratificó en el contenido de la acción de amparo constitucional y ampliándola manifestó lo siguiente: 1) El art. 32.II del Código Procesal Constitucional (CPCo) de forma clara señala que la parte afectada podrá interponer si así lo estima por conveniente la acción de amparo constitucional por razón de domicilio y en este caso el afectado es la Sociedad Ganadera “San Rafael S.A.”, puesto que además se presentó en Trinidad las solicitudes de saneamiento, además que los predios se encuentran en la citada ciudad; por lo que el presente Tribunal tiene toda la competencia para conocer este caso; 2) La Sociedad accionante es titular de los predios con más de cuarenta años, los cuales nunca fueron dotados y menos consolidados, sino fueron adquiridos mediante cuyos propietarios se dedicaron íntegramente a la cría de ganado; 3) El 2013 el INRA realizó una inspección en los terrenos y ratificó todas las mejoras que se habían descubierto el 2005 donde se limitaron hacer la verificación del inmueble, atajados, pozos, en consecuencia verificó que todo lo que se había declarado estaban presente y con las consiguientes mejoras, aclarando además que en ningún momento ni siquiera de forma implícita se aceptó o reconoció que haya habido fraude, y este extremo se refleja en la unidad ganadera porque nadie va a construir casas, potreros, aguadas para no tener ganado; 4) No hubo ni existe ninguna irregularidad, lo que si se entiende que puede existir una omisión por parte de la empresa que realizó el saneamiento, debido a lo cual se ha expresado que si bien el INRA tiene competencia para anular la ficha FES, le manda expresamente a restituir ese hecho, yendo al campo y verificandoEse predio; 5) En la RA 15/2011 el INRA alega que las fotos que cursa en la carpeta de propiedad no corresponden por lo que en aplicación de la disposición un décima debe volverse al campo a levantarse nueva ficha porque no se puede proceder al saneamiento si falta este elemental documento, por lo tanto la negativa de la citada Institución es una omisión de la ley en vigencia, señalando que si por error u omisión o cualquier otro detalle se anula imprescindiblemente se debe volver al campo; 6) “Geo Ingeniería Catastral -GEOCAT” empresa privada habilitada por el INRA, realizó el trabajo observado, por lo que queda claro que en este caso se está actuando de forma arbitraria incumpliendo el ordenamiento jurídico; y, 7) Lo que se pide en la presente acción es que se ce curso a las normas establecidas, que la Entidad cuestionada pueda ir a la propiedad a verificar las veces que sea necesario, extremos que no han sido analizados por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, ya que en las Resoluciones cuestionadas solo copiaron de forma textual los fundamentos expuestos por el INRA, en mérito a eso se solicita se deje sin efecto ni valor legal alguno las Resoluciones emitidas por la autoridad demandada y se remitan al cumplimiento estricto de la ley.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Nemecia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras representada por Alex Jhonny Brito Cervantes, Juan Fernández Condori y Miguel Ángel Medrano Martínez, remitió informe escrito cursante de fs. 3675 a 3680 vta., en el que señalan: i) La Sociedad Ganadera accionante explicó brevemente que los predios habrían sido adquiridos mediante compra-venta sin precisar en años y en qué gestiones habrían adquirido y que en la gestión solicitaron el respectivo proceso de saneamiento el cual fue realizado por la empresa “Geo Ingeniería Catastral -GEOCAT”, haciéndose evidente que no pudo sustentar de manera adecuada su pretensión sobre el supuesto detalle de una fotografía y la marca del ganado situado en los terrenos, menos a enervado los argumentos descritos en las Resoluciones Administrativas emitidas por el INRA, las cuales se respaldan en informes legales cursantes en obrados; ii) De la revisión y análisis que se practicó sobre el trabajo finalizado y entregado por la citada empresa en pleno ejercicio de sus competencias en INRA evidenció que en la ficha FES existían contradicciones flagrantes y fraudulentas en cuanto a la marca del ganado bovino entre otras, donde los beneficiarios pretendieron demostrar el cumplimiento de la FES con hechos falsos como cabezas de ganado que no estaban en la propiedad, simulando así el desarrollo de la actividad ganadera; iii) La decisión del INRA está sustentada en las fotografías, certificados de vacunación informe de “FERGABEN” e informe de la policía entre otros datos que constituyen la verdad material contenida en el expediente y tienen su respaldo normativo en lo establecido en el art. 160 del DS 29215, que le confiere toda la facultad de considerar toda información anterior, actual o posterior al relevamiento, mediante el uso de instrumentos complementario; iv) Respecto a la garantía del debido proceso se establece que para que se produzca su vulneración, las actuaciones emitidas por la instancia administrativa tendrían que haber omitido la provisión citatoria; es decir, no haber puesto en conocimiento del interesado las actuaciones que la normativa agraria establecen, en ese sentido el ahora accionante manifiesta que al desconocer el valor jurídico de la ficha FES, aludiendo el inciso III de la Disposición Transitoria Undécima del DS 29215, la misma está reservada exclusivamente a los procesos en curso y que no se aplica al caso de autos; v) Como se puede observar en las Resoluciones emitidas tanto por el INRA y la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras en ningún momento se hace alusión o se invocó como base legal de la decisión la disposición transitoria mencionada supra, ahora bien si se procedió a la anulación de actuados ello no se realizó de forma arbitraria como se pretende hacer ver, sino que responde a procedimientos establecidos en la normativa agraria que permite revisión de oficio los procedimientos realizados en los que exista denuncia e indicios o duda fundada sobre los resultados con el objeto de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado; vi) Respecto a la violación de la debida congruencia se debe observar que señala que todas las Resoluciones emitidas por el INRA carecen de este principio, razón por la cual debieron objetarlas contra quienes las pronunció y en las cuales nada tiene que ver la ahora accionada, en tal sentido se debe considerarque la parte accionante tampoco no justificó dónde radican las incongruencias en las resoluciones jerárquicas; vii) Cabe hacer notar que existe una apreciación totalmente errada por parte de la Sociedad Ganadera accionante, puesto que no da real importancia a la Disposición Cuarta de las resoluciones emitidas por el INRA, la cual dispone claramente que la Entidad también hoy cuestionada deberá reencauzar hasta su conclusión el proceso de saneamiento del predio en observancia de los arts. 60 y 303 incs. b) y c) del DS 29215, por lo tanto no existe manera de ampararse en el párrafo III de la Disposición Transitoria, como si dicha previsión determinara o estableciera derecho de propiedad; viii) Sobre la violación al derecho a la igualdad aclarar que desde el punto de vista doctrinal es aquel que hace alusión al derecho inherente que tienen todos los seres humanos a ser reconocidos como iguales ante la ley de disfrutar y gozar de todos los derechos que le otorgan sin importar su origen, por lo que las resoluciones que cuestiona en ningún momento lesionaron el ejercicio de ese derecho, dado que el señalar y fundamentar su pedido en otros procesos de saneamientos como parangón es un argumento inválido y carente de sustento legal, ya que todo proceso tiene sus propias características específicas, cada uno tiene su particularidad por lo que la aplicación de las normas deben ajustarse al caso concreto, y, ix) No es evidente que las Resoluciones impugnadas carezcan de fundamentación, más al contrario de la lectura íntegra se puede advertir que las mismas están superabundantemente explicadas y fundamentadas a la luz de la normativa vigente del régimen agrario, cuyo término está siendo objeto de distorsión por parte de la Sociedad Ganadera accionante, por lo tanto no existe atisbo de que expresen la imposición arbitraria del servidor público o del funcionario, siendo que el acto administrativo está debidamente fundado, por lo que solicita se deniegue la tutela..

I.2.3. Resolución

La Sala Civil Mixta de Familia Niñez y Adolescencia y Violencia Intrafamiliar o Domestica Pública del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 024/2014 de 20 de agosto, cursante de fs. 3687 a 3694, a través de la cual concedió la tutela solicitada; dejando sin efecto las Resoluciones Jerárquicas 007, 008, 010, 011, 012, 013, 015, 016 y 017 todas de 23 de julio de 2014, debiendo el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras emitir nuevas Resoluciones disponiendo que el INRA proceda a efectuar la ejecución de nuevos trabajos de campo, para reponer las actuaciones declaradas nulas, correspondientes a los predios del accionante Ganadera “San Rafael S.A.”, en base a los siguientes fundamentos: a) Se afirma que el INRA “…a efecto de respaldar sus decisiones, otorga la fuerza probatoria necesaria a las pruebas emergentes de la investigación” por otro lado se afirma el reclamo efectuado por la parte accionante la “existencia de una norma especial”, sin identificar la misma ni el artículo correspondiente, lo que manifiestamente incumple los requisitos constitucionales del debido proceso y también la ausencia de falta de fundamentación, porque impide al administrador conocer efectivamente cuáles son las normas sobre las que ajusta su proceder, más aún si se considera que la FES debe necesariamente ser verificada en campo; b) El INRA ni el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras han cumplido la norma vigente, dado que han anulado actuados del proceso de saneamiento de los predios de la Sociedad Ganadera “San Rafael S.A.” y no dieron cumplimiento a lo establecido en la Disposición Transitoria Undécima del DS 29215, que señala: “La nulidad de actuaciones dispuestas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria al proceso de saneamiento emergente de irregularidades, errores u omisiones de fondo o deriva de actos fraudulentos en etapas o actividades a cargo de una empresa habilitada, significará una nueva ejecución de trabajos por cuenta de esa entidad estatal, sin perjuicio de la interposición de acciones legales en la vía administrativa, civil o penal que el caso amerite”; c) Los apoderados de la autoridad accionada señalan que se recurrió a pruebas complementarias porque la ficha FES realizada por la empresa “Geo Ingeniería Catastral-GEOCAT” fue fraudulenta; sin embargo, las normas antes señalada también establece que pese a “actividades fraudulentas”, extremo no comprobado, debiendo realizarse un nuevo trabajo de campo, tomándose en cuenta que la aplicación del Decreto Supremo citado es perfectamente aplicable,puesto que el saneamiento de dicha empresa estaba en curso; d) Conforme consta por la confirmación efectuada en las Resoluciones Jerárquicas no solo no se ha dispuesto expresamente que el INRA efectúe el trabajo correspondiente sino que tampoco ha expresado razón alguna sobre las normas expresamente reclamadas por el accionante ya que se alude der art. 169 de la norma referida que atribuye a la entidad agraria la potestad de verificar el verdadero cumplimiento de la FES mediante instrumentos complementarios, constituyendo una potestad de evaluación de los resultados de saneamiento, por lo que es evidente que dicha disposición tiene otro alcance y no puede extraerse de la misma que el proceso pueda continuar sin ciertos actuados; e) Se tiene entonces probada la lesión al debido proceso y a la fundamentación, ya que de las normas citadas por el hoy accionante reconocen que los actuados del saneamiento, constituyen elementos probatorios esenciales respectivos de lo verificado en campo, consecuentemente si por irregularidad, error u omisión se anulan no es posible de manera alguna continuar con el saneamiento sin contar con los mismos, más aún en el presente caso tratándose de una ficha FES; f) El Tribunal Agroambiental Plurinacional en su Sentencia S2a 020/2014 de 9 de junio señaló: “…Considerando que la valoración de la función social o económica social se realiza en base a los datos obtenidos in situ, es decir, directa y objetivamente por los funcionarios encargados, no existiendo norma legal que exija la acreditación, mediante fotografías, de la existencia del ganado identificado a objeto de corroborar que tenga la marca presentada”; y, g) De la misma manera la S1a 057/2011 de 22 de noviembre, en su parte considerativa estableció que el INRA debió necesariamente inspeccionar de forma directa el predio y verificar el cumplimiento de la FES, siendo éste el principal medio de prueba para acreditar derechos sobre la propiedad y posesión agraria, aclarando que cualquier otro medio de prueba es complementaria.

II. CONCLUSIONES

De la atenta revisión y compulsas de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por Informe Técnico Legal INF.DGS-JRLL 109/2012 de 15 de noviembre, la Dirección General de Saneamiento del INRA, Jefatura Región Zona Llanos sugiere que se emita la avocación por parte de la Dirección Nacional del INRA para proseguir con el proceso de saneamiento simple de oficio en el área del polígono 152 San Rafael, ubicado en el Municipio de San Andrés provincia Marban del departamento de Beni. (fs. 2280 a 2288).

II.2. Mediante RA-AD 0012/2012 de 20 de noviembre, el Director Nacional a.i. del INRA resolvió la avocación para proseguir y concluir el proceso de saneamiento del área identificada al interior del polígono San Rafael, conforme el art. 51 incs. a) y b) párrafo 1 del DS 29215 (fs. 2290 a 2291).

II.3. Por RA-AD 0013/2012 de 10 de diciembre, la Dirección Nacional a.i. del INRA dispuso medidas precautorias de no consideración de transferencias, en el área el polígono 152 respecto a los predios “Los Amarillos”, “Los Guapaces”; “Villa Karina”; “Ojocipeno”, “Potrero Adentro”, “Todos Santos”, “Rosario”, “Copacabana”, “El Encanto”, “Laguna Verde” y “El Chocolatal” (fs. 2318 a 2319).

II.4. Cursan RA DN-UFA-RES 04, 05, 06, 08, 09, 10, 11, 12 y 13 de 27, 28 de febrero, 17, 20 y 24 de marzo todos de 2014 respectivamente, donde la Dirección Nacional a.i. de INRA y el Jefe de la Unidad de Fiscalización agraria, señalan que concluida la revisión de las carpetas de saneamiento de la Sociedad Ganadera “San Rafael S.A.” se estableció la existencia de fraude en el cumplimiento de la FES durante las pericias de campo e identificó irregularidades en su sustanciación, que por su naturaleza no son susceptibles de subsanación, por lo que a efectos de que el proceso de saneamiento se lleve sin vicios que pudieran afectar su validez declaró nulos los formularios de registro, fotografías de mejoras e informes de campo, entre otros como en el punto quinto demanera textual señala que la Dirección General de Saneamiento deberá reacauzar hasta su conclusión el proceso asumiendo las medidas correspondientes y precautelando el inicio inmediato de las actividades necesarias debiendo realizarse la correcta valoración de la FES (fs. 3055 a 3128).