0354/2026-S2

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0354/2026-S2 Sucre, 17 de marzo de 2026

SALA SEGUNDA Magistrado Relator: Boris Wilson Arias López Acción de cumplimiento

Expediente: 78131-2025-157-ACU Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 250/2025 de 7 de octubre, cursante de fs. 181 a 183 vta., pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Ramiro Fernando Pinilla Lizarraga contra María Renee Castro Cusicanqui, Ministra de Salud y Deportes y Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 29 de agosto y 5 de septiembre de 2025, cursantes de fs. 75 a 85 y 88 a 91 vta., el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción Durante la gestión 2020, en el contexto de la emergencia sanitaria por el Coronavirus (COVID-19), el personal de salud desempeñó extensas jornadas de prevención, contención, diagnóstico, atención y tratamiento. En reconocimiento a esta labor estratégica y fundamental, el Estado emitió el Decreto Supremo (DS) 4204 de 1 de abril de 2020, disponiendo que los profesionales y trabajadores en salud quedarían excluidos del límite salarial establecido para el sector público. Esta excepcionalidad quedó condicionada a dos aspectos fijados en la Disposición Transitoria Única de la citada norma: a) La elevación del Decreto Supremo a rango de ley; y, b) La determinación detallada de los profesionales y trabajadores en salud que prestarían servicios relacionados con el COVID-19, mediante una Resolución Bi-Ministerial emitida por los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas, y de Salud y Deportes, en un plazo de cinco días calendario a partir de la promulgación de la referida ley. Asimismo, la norma determinó de manera taxativa que los únicos servidores públicos excluidos de este beneficio serían el personal administrativo (secretarias, mensajeros, abogados, administradores, directores administrativos y financieros, choferes, entre otros). Con el objetivo de operativizar la medida, se dio cumplimiento a la primera condición mediante la promulgación de la Ley 1298 de 20 de mayo de 2020, la cual elevó el DS 4204 a rango de Ley. A partir de ese momento, quedó únicamente pendiente la segunda condición, la emisión de las listas detalladas del personal de salud beneficiario a través de la correspondiente Resolución Bi-Ministerial, dentro del plazo de cinco días calendario. A fin de materializar el cumplimiento de esta última condición, activó los mecanismos correspondientes mediante la presentación de las Notas A.L.-P.C.M.D.L.P. 404/2023 de 3 de julio y A.L.-P.C.M.D.L.P. 435/2023 de 21 de julio, dirigidas al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Dicha cartera de Estado se pronunció mediante la Nota MEFP/VTCP/DGPOT/UAIS/ 1311/2023 de 21 de agosto, manifestando formalmente su determinación de no dar cumplimiento al deber previsto en la ley. Para justificar dicha omisión, condicionó su actuar a la elaboración previa del detalle de los profesionales y trabajadores en salud por parte del Ministerio de Salud y Deportes, eludiendo así la responsabilidad compartida y el mandato expreso de la normativa vigente. Ante tal evasiva, acudieron al Ministerio de Salud y Deportes mediante la Nota A.L.-P.C.M D.L.P. 486/2023 de 24 de agosto, solicitando el cumplimiento de la ley y se elabore la lista de médicos que se encontraban al amparo de la Ley 1298 requerido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; empero, fue derivada al Viceministerio de Gestión del Sistema Nacional de Salud, luego a la Dirección General de Asuntos Administrativos, después a la Jefatura de Recursos Humanos (RR.HH.) del Ministerio de Salud y Deportes y a un Técnico de dicha Unidad; a todos ellos iban explicando su caso. Ante la incertidumbre por la falta de respuesta, enviaron la Nota "166" de "29" -28- de febrero de 2024 a la Viceministra de Seguros de Salud y Gestión del Sistema Único de Salud (SUS), quien les indicó que "...no se habían elaborado las listas porque, no tenían información sobre los profesionales médicos beneficiarios, lo que se obtendría cuando la Facultad de Medicina, Enfermería, Nutrición y Tecnología Médica de la UMSA, emita una lista de los médicos que cumplan funciones de docencia, la cual fuera luego certificada por la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo - ASUSS, para aquellos profesionales en salud que siendo docentes hospitalarios, además pertenecían a una Entidad Gestora de Salud, como es la Caja Nacional de Salud y que trabajaron en la atención del Coronavirus (COVID-19)" (sic).

El 31 de octubre de 2023, remitieron al Decano de la Facultad de Medicina, Enfermería, Nutrición y Tecnología Médica de la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA), una nota y documentos para la elaboración de la requerida lista, entidad que mediante Nota FAC.MED.DEC.NOTA 189/224 de 18 de abril, remitió los antecedentes aprobados al Director General Ejecutivo de la Autoridad de Supervisión de la Seguridad Social de Corto Plazo (ASUSS) para su certificación. Posteriormente mediante Nota EXT/ASUSS/DGE/DJ/UGyAJ 0096/2024-E-ASUSS/2024-03983 de 29 de abril, el citado Director Ejecutivo, envió la lista requerida al Ministerio de Salud y Deportes, entidad que no debía tener argumento para retrasar el cumplimiento de la ley; sin embargo, le indicaron que se debía elaborar un informe técnico y un informe legal que respalde la resolución conforme al Reglamento Específico de procedimientos administrativos de ese Ministerio.

El Informe Técnico MSyD/DGAA/URRHH/IT 311/2024 de 9 de agosto, concluyó que el beneficio no fue permanente o de vigencia actual, puesto que estaba marcado por el periodo que duró la emergencia sanitaria a causa del COVID-19; además, implicó la implementación de ciertas actividades donde no se encontraba la docencia, pues no es una actividad de prevención, contención, diagnóstico, atención y tratamiento del COVID-19. Sin considerar dos aspectos: 1) La docencia hospitalaria y asistencial es una actividad de prevención y atención médica; y, 2) Los sumarios iniciados contra los médicos para la devolución de excedentes de los salarios, no era en su condición de docentes, sino, médicos pertenecientes a la Caja Nacional de Salud (CNS), médicos que además trabajaron en la pandemia.

El Informe Legal MSyD/DGAJ/UAJ/IL/1106/2024 de 16 de septiembre, concluyó que la calidad de beneficiarios para la aplicación de la excepción, comprendía únicamente a profesionales y trabajadores en salud que prestaron servicios relacionados con el COVID-19, durante el periodo determinado entre la publicación de la Ley 1298 y la publicación de la Ley de Emergencia Sanitaria -Ley 1359 de 17 de febrero de 2021-, sin perjuicio del cumplimiento del procedimiento previsto en el Parágrafo II de la Disposición Transitoria Única del DS 4204 y de otras condiciones y requisitos establecidos en el Informe Técnico. El primer aspecto que no fue puesto jamás en discusión y el segundo que es conculcatorio al exigir otras condiciones y requisitos, que, no podía ser incorporado por ningún tipo de informe de dicho Ministerio; un informe técnico no puede crear otras condiciones y requisitos que los establecidos en el DS 4204, menos de la Ley 1298.

En cuyo mérito, mediante Nota MSyD/DGAJ/UAJ/NE/304/2024 de 16 de septiembre, devolvió antecedentes a la ASUSS y ésta, a su vez a la precitada Facultad, con la que fue notificado. En ese entendido el personal operativo del Ministerio de Salud y Deportes arbitrariamente cambió el sentido de la ley, puesto que la excepción del límite salarial es aplicable solo si los trabajadores en salud prestan únicamente atención a personas enfermas con COVID-19, condición cumplida de su parte; sin embargo, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas instruyó reiteradamente a la CNS el inicio de procesos administrativos contra los médicos de la Caja para la devolución de los dineros, por haber incurrido en doble percepción y haber sobrepasado la remuneración máxima; en ese entendido, los sumarios iniciados contra los médicos para la devolución de excedentes de los salarios, no era en su condición de docentes, sino, médicos pertenecientes a la CNS.

I.1.2. Normas constitucionales y legales supuestamente incumplidas

Denunció la omisión de cumplimiento de la Ley 1298 de 20 de mayo de 2020, que eleva a rango de ley el DS 4204. I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y, en consecuencia, se ordene a los Ministros demandados el cumplimiento de la Ley 1298 que eleva a rango de ley el DS 4204, disponiendo que, "...conforme lo dispuesto en el Parágrafo II de la Disposición Transitoria Única, ambas autoridades accionadas DENTRO DE LOS CINCO DIAS SIGUIENTES a la emisión del presente fallo, emitan la Resolución Bi-Ministerial, determinando el detalle de los profesionales y trabajadores en salud que prestaron servicios en el periodo de emergencia sanitaria por el Coronavirus (COVID-19)" (sic), a cuyo efecto el Ministerio de Salud y Deportes elabore las listas de profesionales en salud de la Facultad de Medicina, Enfermería, Nutrición y Tecnología Médica de la UMSA, quienes además trabajan en la CNS y prestaron servicios relacionados con el COVID-19 en la emergencia sanitaria y que se encuentran exceptuados de la aplicación del art. 17 de la Ley 614 de 13 de diciembre de 2014, art. 6 de la Ley 856 de 28 de noviembre de 2016, Disposición Final Quinta, n) y r) de la Ley 1267 de 20 de diciembre de 2019 del Presupuesto General del Estado Gestión 2020.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 24 de septiembre de 2025, según consta en acta cursante de fs. 149 a 156 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de su abogado ratificó in extenso el contenido de su memorial de acción de cumplimiento.

I.2.2. Informe de la parte demandada

María Renee Castro Cusicanqui, Ministra de Salud y Deportes, a través de sus representantes legales, por informe escrito cursante de fs. 140 a 145 vta., solicitó se deniegue la tutela, alegando lo siguiente: i) La validez de la norma -cuyo incumplimiento se denuncia- se encontraba sujeta al periodo de emergencia sanitaria nacional, expresamente determinado; empero, ahora en la gestión 2025 se encuentra superada, por lo que no tiene validez en la actualidad; ii) La presente acción tutelar recae en una sustracción de materia, puesto que se estaría pretendiendo la emisión de una resolución Bi-Ministerial para la entrada en vigor de una ley que materialmente ya no tiene validez, puesto que estaba condicionada al periodo de la emergencia sanitaria que fue superada, por lo que la acción de cumplimiento interpuesta no tiene razón de ser, se torna ineficaz a la fecha, de asumirse la determinación, seria contrario a las regulaciones que rigen para todo trabajador del sector público respecto a la regulación de la remuneración máxima, por lo que se pudo haber activado oportunamente; iii) El accionante, como expresa en su petitorio, pretende que la norma -cuyo incumplimiento se denuncia- establezca, además, efectos retroactivos, lo que deja en evidencia que no se trata del cumplimiento de un mandato vigente, cierto y claro, una norma de carácter imperativo, cierto, claro y exigible, autónoma, completa, independiente y exigible, que no esté sujeta a la observación de ciertas condiciones o plazos para su vigencia, sino del cumplimiento de una norma sujeta a interpretación del propio accionante; iv) El impetrante de tutela relata en su acción de defensa que supuestamente hizo los reclamos para el cumplimiento del deber omitido, empero no adjunta pruebas sobre sus peticiones, puesto que, en la nota presentada al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, ninguna se encuentra suscrita por el nombrado, sino por el Presidente del Colegio Médico Departamental de La Paz y la respuesta emitida por el citado Ministerio no muestra renuencia para el cumplimiento de lo que se pide; y, v) La nota presentada al Ministerio de Salud y Deportes, tampoco se encuentra suscrita por el accionante, sino, por el citado Presidente solicitando únicamente información; finalmente alega que acudió a la Viceministra de Seguros de Salud y Gestión del SUS, a la ASUSS y a la Facultad de Medicina de la UMSA, empero son autoridades totalmente diferentes respecto al deber que se hubiera omitido, por lo que no se cumple con los requisitos de procedencia al no haber acudido a realizar el reclamo del deber omitido y ninguna autoridad se ha constituido renuente ante el impetrante de tutela para el cumplimiento del deber omitido, por el contrario su Ministerio se pronunció a una nota de la ASUSS de manera fundamentada.

Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas, a través de su representante, por informe cursante de fs. 102 a 110, señaló lo siguiente: a) El accionante no reclamó de manera previa y documentada ante el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas el cumplimiento del supuesto deber omitido, por cuanto esa entidad no cuenta con ninguna solicitud del nombrado por el cual en forma expresa y clara haya solicitado el cumplimiento del DS 4204, elevado a rango de ley, mediante la Ley 1298, pretendiendo hacer incurrir en error al señalar que supuestamente habría presentado la Nota A.L.-P.C.M D.L.P. 404/2023, cuando a través de la misma se apersonó Edgar Villegas Gallo como Presidente del Colegio Médico Departamental de La Paz solicitando información de diferente índole al objeto de la presente acción de cumplimiento, por lo que no corresponde pronunciarse en el fondo de la acción; b) El impetrante de tutela confunde la naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento que procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales como la Ley 1298 en el presente caso, con la acción de amparo constitucional que procede contra actos que restringen o amenacen restringir derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado y la ley, en ese entendido el accionante reclamó el inicio de procesos disciplinarios en su contra instruidos por la Dirección General de Operaciones del Tesoro dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, por la doble percepción y haber sobrepasado la remuneración máxima para el sector público en su calidad de docente hospitalario, por ser beneficiario de la excepción prevista por el art. 17 de la Ley 614, por lo que su pretensión no es el cumplimiento de las referidas normas, sino, desligarse de los procesos administrativos por doble percepción y sobrepasar el límite de remuneración máxima como docente hospitalario; c) De una lectura sistemática la excepción es a los profesionales y trabajadores en salud cuya actividad esté vinculada a las medidas de vigilancia epidemiológica, prevención, contención, diagnóstico, atención y tratamiento de COVID-19 y no es abierta para cualquier actividad que realicen, por los que la docencia hospitalaria no está incluida; de existir vulneraciones a sus derechos fundamentales, la acción de cumplimiento no es la vía idónea; d) En el presente caso, el impetrante de tutela alude al inicio de procesos administrativos internos iniciados por la CNS en su contra por la percepción de un salario mayor al legal, al Informe Técnico MSyD/DGAA/URRHH/IT 311/2024 y el Informe Legal Informe Legal MSyD/DGAJ/UAJ/IL/1106/2024, asimismo alude al cumplimiento de un supuesto procedimiento administrativo iniciado ante distintas entidades para que se emita el detalle de los profesionales y trabajadores en salud que prestaron servicios vinculados con el COVID-19, en ese entendido los actos administrativos no pueden ser objeto de reclamo a través de la acción de cumplimiento, puesto que esta acción no alcanza para conocer actos administrativos ni las divergencias que pueden surgir de los mismos; y, e) Por la naturaleza de la justicia constitucional, la acción de cumplimiento no procede ante situaciones complejas de interpretación de legalidad, puesto que el mismo solicitante de tutela reconoce que para que se constituya el detalle de los profesionales y trabajadores en salud que prestaron servicios relacionados con el COVID-19 y sean beneficiarios de la excepción de la prohibición de remuneración igual o superior a la del Presidente del Estado, es necesario un procedimiento administrativo que de por sí generó sus divergencias y cuestionamientos al pronunciamiento del Ministerio de Salud y Deportes mediante informe técnico, respecto a la exclusión de docente hospitalarios como beneficiaros de la excepción. Por lo expuesto solicita se declare la improcedencia de la acción tutelar o se deniegue la tutela.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Luis Larrea García, Presidente del Colegio Médico Departamental de La Paz, a través de su abogado, en audiencia de garantías, refirió que: 1) El Colegio Médico que preside se encuentra reconocido por la Ley del Ejercicio Profesional Médico y su Decreto Supremo reglamentario y en cuyo estatuto y reglamento, establece como mandato, proteger y defender los derechos de profesionales médicos como el del accionante y muchos docentes que atravesaron la época de la emergencia sanitaria; 2) El representante del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas hace mención a una nota enviada por Edgar Villegas Gallo en la que solicitamos informe de manera fundamentada la razón por la que ese Ministerio remitía notas solicitando la devolución de dineros provenientes de los salarios de docentes profesionales médicos -docente de aula y docente asistencial que forma en centros hospitalarios- de la UMSA que, de manera simultánea realizan actividad asistencial en diversos Centros de Salud, por exceder supuestamente la remuneración máxima, la respuesta refirió que la aplicación de la Ley 1298 está condicionada al detalle de los profesionales y trabajadores en salud que prestarán servicios relacionados con el COVID-19, aprobado mediante resolución ministerial, en ese entendido el Colegio Médico podrá solicitar información; 3) La ley es general, obligatoria, coercitiva y tiene permanencia hasta tanto se hubiera abrogado, por lo que todos los profesionales que prestaron sus servicios durante la emergencia sanitaria tendrían que haber entrado a las listas, sino, las autoridades de esa época responder por el incumplimiento de deberes; y, 4) Entonces, la permanencia de esta ley se ha mantenido hasta el 25 de mayo de 2020, como lo reconoció el representante del Ministerio de Salud y Deportes, por lo que, acudiendo a los principios generales que rigen la ley "...se tendrá que hacer un censo de los profesionales que han ejercido desde el momento en el que se ha elevado a rango de ley norma y no decir que ha caducado a los 5 días..." (sic), estamos hablando de profesionales y trabajadores en salud que brindaron su vida en aquella época, por lo que la elaboración de esa lista no es difícil.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 250/2025 de 7 de octubre, cursante de fs. 181 a 183 vta., denegó la tutela solicitada, sin ingresar al análisis de fondo, con base en los siguientes fundamentos: i) El parágrafo II de la Disposición Transitoria Única del DS 4204 elevado a rango de ley mediante la Ley 1298, que exceptúa el limite salarial a profesionales y trabajadores en salud que prestan atención a personas enfermas con COVID-19, encarga a los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas y de Salud y Deportes, la ejecución y cumplimiento de ese régimen excepcional, ese verbo "encargar la ejecución" no individualiza un acto concreto e inmediato, sino, remite a una función de gestión que exige pasos previos de delimitación normativa y técnica; ii) Efectivamente, previamente deben ser definidos criterios de elegibilidad "...prestar atención a personas enfermas con Covid-19..." (sic), en diversos niveles de atención y roles funcionales (directa/indirecta, UTI, emergencias, laboratorio, imagen, epidemiologia, vigilancia, etc.), por lo que no se precisa el alcance temporal, los periodos de vigencia, tampoco establece medios de prueba para acreditar la prestación (turnos, roles, memorandos de designación, reportes de servicio, planillas, registro de atención), los cuales deben ser iguales en tratamiento con las distintas entidades del sistema a fin de asegurar uniformidad en planillas y cese de descuentos; iii) Lo pretendido por el accionante (cesar descuentos y reconocer excepción), presupone que la administración hubiese definido criterios de elegibilidad, verificado su situación y de colectivos, instruido a la CNS la aplicación uniforme, por lo que el mandato de la norma reclamada de incumplida no es auto ejecutable, puesto que es necesario criterios de clasificación de beneficiarios y determine planillas, lo que excede el objeto de la acción de cumplimiento; iv) Las respuestas insatisfactorias y remisiones como la falta de respuestas no tienen la virtud de habilitar de suplir la falta de claridad y condicionamiento que contiene la norma, puesto que la determinación de beneficiarios no es un acto reglado instantáneo, exige valoración técnica de funciones, periodización y prueba; y, v) La pretensión del impetrante de tutela busca el beneficio de un conglomerado indeterminado de personas que deben necesariamente identificados, condición que no se puede suplir con la presente acción.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Nota A.L.-P.C.M D.L.P. 404/2023 de 3 de julio, presentada el 5 de ese mes y año, ante Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas -ahora codemandado-, mediante la cual Edgar Villegas Gallo, Presidente del Colegio Médico Departamental de La Paz, solicitó información respecto a las razones por las cuales el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas remitía notas de solicitud de devolución de dineros provenientes de salarios de docentes y docentes asistenciales universitarios -profesionales médicos de la UMSA- fundado en la supuesta incompatibilidad salarial sobre remuneración máxima, cuya aplicación se exceptúa por la Ley 1298 (fs. 18 a 19); en respuesta, el Ministro codemandado, por Nota MEFP/VTCP/DGPOT/UAIS/ 1311/2023 de 21 de agosto, recibida el 22 de agosto de 2023 por el referido Colegio Médico, expresó que la aplicación de la Ley 1298, estaba sujeta al detalle de profesionales y trabajadores en salud que prestaron servicios relacionados con el COVID-19, por lo que el Colegio Médico, podrá solicitar la información al respecto al Ministerio de Salud y Deportes, instancia competente sobre la mencionada emergencia sanitaria (fs. 20 a 21).

II.2. Consta Nota A.L.-P.C.M D.L.P. 486/2023 de 24 de agosto, presentada en la misma fecha, ante María Renee Castro Cusicanqui, Ministra de Salud y Deportes -hoy demandada-, a través de la cual el Presidente del Colegio Médico Departamental de La Paz, expresa "Con el mayor respeto solicita información" (sic) en base a la respuesta emitida en la nota MEFP/VTCP/DGPOT/UAIS/ 1311/2023 emitida por el Ministro codemandado (fs. 25).

II.3. Por nota de 28 de febrero de 2024, presentada en la misma fecha, ante el Viceministerio de Seguros de Salud y Gestión del SUS, Ramiro Fernando Pinilla Lizarraga, profesional en cirugía general -ahora accionante-; Wendy Cabrera, Hematología; y, Carlos Ibáñez Guzmán, Jefe a.i. Terapia Intensiva Adultos, solicitaron se les conceda una audiencia con los representantes de un conjunto de profesionales médicos de la CNS y que al mismo tiempo son docentes titulares de la Facultad de Medicina de la UMSA, a efectos de "discutir" sobre el DS 4204 elevado a rango de ley mediante la Ley 1298, "...para que pueda darse cumplimiento a la brevedad posible, puesto que nos encontramos en incertidumbre e indefensión" (sic, las negrillas nos corresponden [fs. 28]).