0355/2013

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0355/2013

Sucre, 20 de marzo de 2013

SALA PLENA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 01920-2012-04-AIC

Departamento: Chuquisaca

En la acción de inconstitucionalidad concreta, promovida por la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional -ahora Tribunal Agroambiental-, a instancia de Raúl Jordán Pereda, dentro del proceso agrario de nulidad de título ejecutorial que le sigue la Superintendencia Agraria, representada por Erwin Galoppo Von Borries; demandando la inconstitucionalidad de los arts. 36.2, 50.I al VII y de los parágrafos I y II de la Disposición Final Décima Cuarta de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), por ser presuntamente contrarios a los arts. 56, 57 "segunda parte" y 186 de la Constitución Política del Estado (CPE).

ANTEDECENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 8 de junio de 2009, cursante de fs. 1 a 12, el accionante expone los siguientes fundamentos:

Suscita el incidente de inconstitucionalidad, dentro del proceso agrario de nulidad del título ejecutorial 384319, serie "A", de 24 de febrero de 1969, seguido en su contra por Erwin Galoppo Von Borries, Superintendente Agrario a.i. del Sistema de Regulación de Recursos Renovables, al existir contradicción normativa entre los artículos de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y la Ley Fundamental, al realizarse interpretaciones conducentes a extender la competencia de las Salas del entonces Tribunal Agrario Nacional, para conocer demandas de nulidad de títulos ejecutoriales cuando la tierra titulada corresponde a zonas urbanas.inicialmente como agraria o rural es incorporada al área urbana, cuando la misma debería circunscribirse únicamente a demandas de nulidad o anulabilidad cuando la tierra sigue siendo rural; situación que al no suceder así, vulnera los arts. 56, 57 “segunda parte” y 186 de la CPE, toda vez que la competencia aludida es forzada incluyendo a inmuebles que pasaron al área urbana que se encuentran sometidos por ello únicamente a normas civiles y municipales, interpretación que por ende es incompatible con los preceptos constitucionales citados.

Aduce que, las competencias específicas asignadas por el art. 36 de la LSNRA, a las salas del entonces Tribunal Agrario Nacional, entre ellas la de conocer y resolver, en única instancia, demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales, se refieren “obviamente” única y exclusivamente al ámbito agrario; es decir, a conflictos respecto de la posesión y derecho de propiedad sobre predios rurales, tomando en cuenta que la creación de la judicatura agraria especializada responde a la misión fundamental de resolver los problemas emergentes de la posesión y derecho de propiedad agrarios derivados necesariamente de la actividad agraria. En consecuencia, en razón de la competencia genérica, la judicatura agraria no puede incursionar en el ámbito urbano bajo ningún motivo, ni en otro campo que no sea derivado de la actividad agraria, so pena de perder su esencia y razón de ser que la caracteriza y hace diferente de la justicia ordinaria, atentando flagrantemente contra sus propios principios. En ese marco, expresa que es clara la competencia genérica de la jurisdicción agroambiental inserta en el art. 186 de la CPE, que determina que el Tribunal Agroambiental es el máximo tribunal especializado de dicha jurisdicción, rigiéndose en particular por los principios de función social, integralidad, inmediatez, sustentabilidad e interculturalidad; siendo por ende aplicable únicamente a la propiedad rural con actividad productiva y a la solución de conflictos referidos específicamente a temas agroambientales mas no a la propiedad urbana bajo tuición de normas civiles y municipales, resultando ilógico pretender que conozca demandas de nulidad de títulos ejecutoriales respecto de la propiedad titulada inicialmente como agraria, ahora perteneciente al área urbana, constituyendo aquello una errónea interpretación del art. 36.2 de la LSNRA.

A objeto de afianzar su posición, señala que la SC 0782/2004-R de 26 de mayo, estableció en el caso que resolvió, que al haber sido incorporado el predio rural dentro del radio urbano, las autoridades competentes para conocer y solucionar los conflictos legales que pudieran presentarse no eran las agrarias, sino los jueces y tribunales ordinarios; que si bien, esta Sentencia Constitucional se refirió a procesos de saneamiento, dejaba absolutamente claro que los inmuebles urbanos, inicialmente agrarios, están sometidos exclusivamente a leyes civiles y municipales. Agrega que, otro argumento absolutamenteirrefutable que demuestra la incompetencia del entonces Tribunal Agrario Nacional para conocer demandas de nulidad de títulos ejecutoriales sobre la propiedad urbana, es el principio de ejecutoriedad de resoluciones judiciales; es decir que, toda resolución debe surtir efectos jurídicos, caso contrario la tramitación de la causa y su resolución serían enteramente inoficiosas e inútiles. En el asunto de examen, ante una eventual nulidad de título ejecutorial que recaiga sobre predios inicialmente agrarios, ahora urbanos, como es el exfundo Mallasailla, el fallo sería un “simple saludo a la bandera”, sin eficacia alguna, sólo provocaría zozobra, caos e inseguridad jurídica en el área urbana. Adiciona que por disposición legal le está prohibido al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), ejecutar el saneamiento en predios urbanos, por lo que es lógico que a la jurisdicción agraria especializada, también le está prohibido inmiscuirse en el área urbana; así, ambos órganos no pueden en el desempeño de sus funciones específicas incursionar, bajo sanción de nulidad, más allá de lo rural.

Entre otros argumentos, refiere que el hecho que a raíz de un fallo de nulidad o anulabilidad de título ejecutorial se considere según el art. 50.II de la LSNRA, como si las tierras no hubieran salido del dominio originario del Estado, ordenando la cancelación de la correspondiente partida en el registro de Derechos Reales (DD.RR.), es contrario a lo dispuesto por el art. 57 de la CPE, que establece que la propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión. Así también, resulta incompatible con el art. 56 de la Ley Fundamental, al no poder el perjudicado adquirir la propiedad por dotación o adjudicación, toda vez que no procedería al tratarse de un inmueble que pertenece ahora al radio urbano.

Por lo expuesto, afirma que es claro que al conllevar además la nulidad del título ejecutorial la nulidad del proceso agrario que sirvió de base para la emisión del mismo, una sentencia que anule un título ejecutorial respecto de predios ubicados en el área urbana, carece de total eficacia jurídica, en razón de que sus efectos no serían ejecutables por las razones ya detalladas. Siendo esto contrario a lo que dispone la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y su Decreto Reglamentario, a más de ser incompatible con los artículos de la Constitución Política del Estado que invoca. Pretender que las Salas del Tribunal Agrario Nacional asuman competencia sobre nulidad de un título ejecutorial, sin tomar en cuenta que el predio objeto de titulación ahora está ubicado en área urbana; es decir, fuera de su jurisdicción y competencia, con el “simple argumento” que adolecería de vicios de nulidad absoluta, es un criterio simplista, apresurado, carente de contenido jurídico, descontextualizado y manifiestamente civilista, con claro desconocimiento de lo que significa la jurisdicción agraria especializada, despojándola de su verdadera esencia de justicia agraria que sólo tiene competencia en el área rural, lo que precisamente la hace diferente de la justicia ordinaria. Resultando claro que, dedar lugar a aquello se provocaría un caos jurídico irreparable en la propiedad urbana, ocasionando incertidumbre tanto en los herederos del titular inicial como en los miles de subadquirentes que en base a normas civiles y municipales obtuvieron de buena fe su derecho propietario con antecedente en un título ejecutorial posteriormente anulado.

Finaliza indicando que, el hecho que la judicatura agraria conozca asuntos relativos a la propiedad urbana, implica una posible restricción arbitraria e indebida de este derecho; asimismo, una lesión al debido proceso en su elemento del derecho al juez natural, en razón de una errada asignación de competencia material por normas subconstitucionales.

I.1.2. Trámite procesal de la acción y Resolución del Tribunal consultante

A través de la Resolución de 21 de julio de 2009 (fs. 19 a 23 vta.), la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, ahora Tribunal Agroambiental, rechazó el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad -hoy acción de inconstitucionalidad concreta-; disponiendo la remisión de antecedentes ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, en grado de consulta.

I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por AC 0843/2012-CA de 7 de noviembre, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, revocó la Resolución de 21 de julio de 2009 y admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, ordenando ponerla en conocimiento del personero del órgano que generó la norma impugnada (fs. 35 a 40); lo que se cumplió el 11 de enero de 2013 (fs. 70).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Por memorial remitido por fax (fs. 78 a 86), recibido vía courier en este Tribunal el 5 de febrero de 2013, cursante de fs. 87 a 91 vta., el Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Álvaro Marcelo García Linera, como representante del órgano que generó la norma impugnada de inconstitucional, expresó: a) En cuanto al tema en concreto, el antes denominado Tribunal Constitucional pronunció la SC 2626/2010-R de 10 de diciembre, estableciendo que: "...no proceder a la revisión de títulos ejecutoriales agrarios tramitados por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, el ex Instituto Nacional de Colonización o el Instituto Nacional de Reforma Agraria, que aparentemente cuenten con vicios de nulidad absoluta o relativa que se encontrarían por el transcurso del tiempo dentro delradio urbano, a través del órgano encargado para ello que por el principio de especialidad se centra en el Tribunal Agrario Nacional, sería la aceptación de que estos son definitivos y que el transcurso del tiempo y circunstancias convalidaron los vicios con los que habrían sido emitidos, situación imposible de aceptación, por cuanto todo acto que se hubiere formado con vicios se tiene que éste nunca nació a la vida jurídica..."; b) Conforme a lo citado, la jurisdicción competente para revisar la validez o no de un título ejecutorial, es la jurisdicción agraria, sin importar que posteriormente el predio rural sea considerado como urbano, como sucede en el caso de autos; situación que al haber ya sido dilucidada por la jurisdicción constitucional, no debería volver a alegarse para fundamentar la inconstitucionalidad de los artículos que el accionante señala en su demanda; c) Si bien la acción menciona las disposiciones legales consideradas como inconstitucionales así como los presupuestos constitucionales supuestamente infringidos, omitió efectuar la fundamentación correspondiente respecto a cada artículo impugnado de inconstitucional y su vinculación con las normas constitucionales, limitándose a exponer una relación de hechos relativos al proceso en cuestión; d) En la acción se indica que la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, al disponer la nulidad del título ejecutorial que conlleva la nulidad del proceso agrario, el cual sirvió de base para la emisión del mismo, vulnera el art. 56 de la CPE; por tanto, dicha nulidad debería afectar a predios del área urbana, restringiendo así el derecho a la propiedad privada. En ese sentido, resalta que este derecho no es absoluto y sin límite alguno, sino delimitado porque se debe tratar de un derecho eficaz y cumplir una función social; razón por la cual, la validez o invalidez de títulos ejecutoriales debe ser discutida en la vía agraria, sin que ello vulnere de modo alguno el derecho referido, siendo que es la propia Ley Fundamental la que reconoce la existencia de la propiedad urbana y rural; por tanto, al ser el origen del derecho de propiedad agraria el título ejecutorial, que por disposición constitucional es revisable, debe cuidarse que el derecho adquirido no sea consecuencia de procesos viciados con nulidad absoluta cual determina el art. 50.I, II, III y IV de la LSNRA; e) La nulidad puede viciar de ineficacia o invalidez permanente al título ejecutorial al conllevar que el acto nunca haya sido válido al tener una invalidez e ineficacia ab initio; es decir, su ineficacia se prolongaría desde el inicio del proceso agrario por la gravedad de las causales de nulidad absoluta que son materia de orden público; f) El accionante manifiesta que la propiedad privada urbana no está sujeto a reversión, por lo que la nulidad del título ejecutorial no podría tener como efecto que la propiedad vuelva al dominio originario del Estado, el cual no podría dotarlo o adjudicarla conforme al régimen agrario, al tratarse de una propiedad reconocida como urbana. Al respecto, el art. 57 de la CPE, establece que la propiedad inmueble urbana no está sujeta a reversión, tratándose de una propiedad sujeta sólo a expropiación con los límites de orden legal; siendo claro que la norma constitucional indicadaalude a un derecho de propiedad no discutido por ninguna vía, no pudiendo confundirse con una propiedad sujeta a nulidad y menos con la reversión constitucional de la propiedad rural que sí se halla permitida; g) La propiedad originalmente agraria ahora incorporada al área urbana, cuyo título ejecutorial fuere anulado, tendrá como consecuencia que las tierras nunca hubieran salido del dominio originario del Estado y el titular tendrá derecho de adquirirla por dotación si estuviese cumpliendo la función económica social, lo que no contradice la disposición constitucional nombrada, que se refiere exclusivamente a la prohibición de reversión de la propiedad urbana; h) La acción señala la infracción al art. 186 de la CPE, sin hacer mención a las razones o fundamentos de dicha contravención. Sin embargo, aclara que esta disposición crea al Tribunal Agroambiental como máximo tribunal especializado de la jurisdicción agroambiental que se rige por los principios de función social, integralidad, inmediatez, sustentabilidad e interculturalidad, sustituyendo a la judicatura agraria; en ese orden, su competencia no puede ser desconocida en casos de nulidad absoluta de títulos ejecutoriales en los cuales se encuentra en discusión la validez o invalidez del mismo sobre un predio que fue rural al momento de ser otorgado; e, i) De acuerdo a lo explicado, el proceso judicial agrario es ahora administrado por operadores judiciales con jurisdicción y competencia, dentro de un marco legal en el que se resuelven los conflictos emergentes de la posesión y propiedad agrarias. La jurisdicción extraordinaria agraria es una excepción de la jurisdicción ordinaria a la que se hallan sometidos todos los habitantes, estando constituida por determinación expresa del legislador sin que ello constituya ninguna ilegalidad.

II. CONCLUSIONES

II.1. La acción de inconstitucionalidad concreta fue presentada dentro del proceso agrario de nulidad del título ejecutorial 384319, serie “A”, de 24 de febrero de 1969, seguido por Erwin Galoppo Von Borries, Superintendente Agrario a.i., contra Raúl Jordán Pereda, quien promovió el incidente.

II.2. El accionante demanda la inconstitucionalidad de los arts. 36.2, 50.1 al VII y de los parágrafos I y II de la Disposición Final Décima Cuarta de la LSNRA, que se hallan redactados de la siguiente manera:

El art. 36.2 de la Ley citada, contenido en el Capítulo III “De la Judicatura Agraria”, sección II “Del Tribunal Agrario Nacional”, establece como competencias de las Salas de dicha instancia: “Conocer y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales y de los procesos agrarios que hubieran servido de base para la emisión de los mismos tramitados ante el Consejo Nacional de Reforma Agraria, el Instituto Nacional de Colonización y elInstituto Nacional de Reforma Agraria” (negrillas agregadas).

A su vez, el art. 50 de la LSNRA, inserto en el Capítulo II “Distribución de Tierras” del Título III “Propiedad Agraria y Distribución de Tierras”, prevé en cuanto a las nulidades:

“I. Los títulos ejecutoriales estarán viciados de nulidad absoluta:

1. Cuando la voluntad de la administración resultare viciada por:

a. Error esencial que destruya su voluntad:

b. Violencia Física o moral ejercida sobre el administrador;

c. Simulación absoluta, cuando se crea un acto aparente que no corresponde a ninguna operación real y se hace aparecer como verdadero lo que se encuentra contradicho con la realidad.

2. Cuando fueren otorgados por mediar:

a. Incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o de la jerarquía, salvo, en este último caso que la delegación o sustitución estuvieren permitidas;

b. Ausencia de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; y,

c. Violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su otorgamiento.

II. Declarada la nulidad, se tendrá como si las tierras nunca hubieran salido del dominio originario del Estado y se dispondrá la cancelación de la correspondiente partida en el Registro de Derechos Reales.

III. Si la propiedad respecto de la cual se hubiere dictado resolución de nulidad absoluta se encontrare cumpliendo la función económico-social, su titular tendrá derecho a adquirirla por dotación si se tratare de pueblos y comunidades indígenas,campesinas u originarias o por adjudicación simple si se tratase de personas naturales o jurídicas, excepto en los siguientes casos:

1. Cuando su titular se encuentre dentro de las prohibiciones establecidas en los artículos 46° y 47° de esta ley;

2. Cuando las dotaciones o adjudicaciones otorgadas por el Servicio Nacional de Reforma Agraria e Instituto Nacional de Colonización hubieren recaído en favor de jueces, vocales y funcionarios de dichas instituciones, durante el ejercicio de sus funciones y hasta un año después del cese de las mismas, y,

3. Cuando la propiedad se encuentre en áreas de conservación o protegidas.

IV. La adjudicación simple se efectuará a valor de mercado de la tierra sin mejoras, fijado por la Superintendencia Agraria.

V. Las hipotecas y gravámenes legalmente constituidos sobre propiedades agrarias cuyos títulos fueran objeto de nulidad, subsistirán sobre el nuevo derecho de propiedad que eventualmente se constituya en favor del deudor, conservando su orden de preferencia.

VI. Los títulos ejecutoriales estarán viciados de nulidad relativa cuando existan irregularidades u omisiones que no llegaren a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales. Los títulos ejecutoriales que adolezcan de estos vicios podrán ser subsanados y confirmados si la tierra se encontrare cumpliendo la función económico-social. En caso contrario serán anulados.

VII. La declaración de nulidad absoluta y la convalidación de títulos ejecutoriales será de competencia del Tribunal Agrario Nacional, de acuerdo al procedimiento que se establezca en el reglamento a la presente ley.

La declaración de nulidad relativa será de competencia del Tribunal Agrario Nacional.

Por último, los párrafos I y II de la Disposición Final Décimo Cuarta de la Ley desarrollada, glosan en relación al régimen legal de los títulos ejecutoriales, lo siguiente:"I. La nulidad y anulabilidad de títulos ejecutoriales sometidos a saneamiento, se resolverá tomando en cuenta los requisitos contenidos en las disposiciones vigentes a tiempo de su otorgamiento, referidos a:

1. Jurisdicción y competencia;

2. Disposiciones de las leyes que prohíben terminantemente, o dejando de hacer lo que ordenan del mismo modo, en perjuicio de la causa pública o de tercero interesado;

3. Dotaciones o adjudicaciones realizadas en áreas de conservación o protegidas.

II. Los títulos ejecutoriales afectados de nulidad relativa, podrán ser subsanados y confirmados gratuitamente, si la tierra se encontrare CUMPLIENDO la función económico-social. En caso contrario serán anulados”.

II.3. Como normas supuestamente infringidas por la incompatibilidad de la disposición cuya constitucionalidad se impugna, los accionantes invocan los arts. 56, 57 “segunda parte” y 186 de la CPE, que disponen:

“Artículo 56.

I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o colectiva, siempre que ésta cumpla una función social.

II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que se haga de ella no sea perjudicial al interés colectivo.