0367/2026-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0367/2026-S1 Sucre, 19 de marzo de 2026

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA Magistrada Relatora: Dra. Amalia Laura Villca Acción de amparo constitucional

Expediente: 53627-2023-108-AAC Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución AAC-008/2023 de 26 de enero, cursante de fs. 848 a 851 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jorge Andrés Kukoc Valda en representación legal de Celsa Arancibia Veramendi y Aquilina Orellana Meneces contra José Luis Martínez Callahuanca, Gerente General de la Caja Nacional de Salud (CNS).

ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Las accionantes a través de su representante legal, por memoriales presentados el 25 de noviembre de 2022 y 3 de enero de 2023, cursantes de fs. 536 a 553 vta.; y, 561 a 571, manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 31 de mayo de 2018, en inmediaciones del Hospital Obrero 2, sito en el Km 5 de la Av. Blanco Galindo de la ciudad de Cochabamba, donde trabajaban, el personal policial de la CNS, realizó un control en horario de salida. El Tte. Douglas André Valdez, Supervisor de Seguridad de la CNS, emitió Informe de 1 de junio de 2018, señalando que a las 18:00 horas de ese día, encontró en posesión de sus personas los siguientes objetos: a) Celsa Arancibia Veramendi: Bolsa de pollo y res crudo (2,340 Kg), bolsa de azúcar (2,820 Kg), una caja de maicena Kris (200 gr.) y una bolsa de sobra de comida (1,480 Kg); b) Isabel Marcela Navia Rodríguez: un aceite de 5 litros, una bolsa de carne cruda de pollo y res (1,760 Kg), una bolsa de gelatina Kris (920 gr.) y huesos de pollo (0,46 Kg); y, c) Aquilina Orellana Meneces: una bolsa de leche Pil, una lata de leche evaporada Gloria (400 gr.), una bolsa de sobra de comida (2,920 Kg) y una bolsa de carne cruda de res y chancho (0, 780 Kg). En ese sentido, sus personas -accionantes- manifestaron que dichos objetos eran de su propiedad y que las carnes eran desechos.

Por esos hechos, el 4 de junio de 2018, se emitió el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo, por presunto hurto de carnes, víveres y jabón líquido de la cocina del Hospital Obrero 2, en contravención al Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS -arts. 61 incs. a) y b); 81 incs. e), f) y n); y, 16 inc. g) de la Ley General del Trabajo (LGT)-.

Posteriormente, se emitió la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018 de 22 de junio. Contra esa Resolución, las involucradas interpusieron recurso de revocatoria, resultando en la emisión de la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018 de 23 de "junio" -julio-, que ratificó la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018. Ante ello, se presentó recurso jerárquico, y se emitió la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 de 11 de septiembre, la cual fue complementada mediante Auto de 13 de diciembre de 2019.

En la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019, el entonces Gerente General de la CNS, vulneró sus derechos; puesto que, respecto al primer punto de agravio sobre la ampliación del término probatorio y la producción de prueba de descargo indicó que su petitorio fue respondido por un decreto emitido anteriormente y que sus personas -accionantes- no realizaron objeción o representación alguna a los decretos de la Autoridad Sumariante sino hasta el recurso de revocatoria; además, esa autoridad indicó que ese punto de agravio fue respondido mediante "...Recurso de Revocatoria RC-AS N° 06/2018 de 23 de julio..." (sic), Considerando III, segundo parágrafo.

Bajo ese contexto, debe considerarse que como agravio se denunció la vulneración del derecho al debido proceso y a la defensa desde la emisión del Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo de 4 de junio de 2018 -Proceso Disciplinario-; puesto que, primero, se observa que dicho Auto se basó únicamente en el Informe de 1 de junio de 2018 del Supervisor de Seguridad de la CNS, reproducido íntegramente en el Considerando II, sin que conste formalmente una denuncia previa, tal como exige el último parágrafo del Considerando I. Además, la referida denuncia nunca fue puesta en conocimiento de los involucrados ni consta en el expediente; segundo, si bien al momento del inicio solo se conocía el mencionado Informe, en la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018, se incorporaron como pruebas de cargo múltiples documentos emitidos el 1 y el 4 de junio de 2018, entre ellos memorandos, notas e informes de distintas autoridades. Sin embargo, no existe constancia de cómo esas pruebas fueron incorporadas al proceso disciplinario ni de su notificación a los procesados, impidiendo ejercer plenamente su derecho a la defensa. Es más, el Tribunal Constitucional Plurinacional estableció que; además, del referido Auto Inicial, deben notificarse todas las actuaciones posteriores para permitir la presentación de descargos y recursos, lo que no ocurrió en ese caso, vulnerando gravemente derechos fundamentales; y, tercero, respecto al derecho a la defensa, el Tribunal Constitucional Plurinacional señaló dos connotaciones: el derecho de toda persona a ser patrocinada por una persona idónea durante un proceso formal, y el derecho a conocer y acceder a todos los actuados para impugnarlos en igualdad de condiciones. No obstante, en el "presente" caso, se vulneró dicho derecho al haber prestado declaraciones informativas ante la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, sin la asistencia de un defensor. Esa situación se agrava; debido a que, los involucrados no tenían experiencia previa en procesos penales, civiles o administrativos, y desconocían la norma aplicable y sus consecuencias. Además, la citada Autoridad Sumariante, indujo al error, afirmando que solo se impondría una llamada de atención o un descuento, lo que se considera una actuación de mala fe, al aprovecharse de la falta de asesoramiento legal y del desconocimiento normativo de los procesados -accionantes-.

Bajo ese contexto, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 -consideran- fue ambigua, oscura y carente de fundamentación y motivación; ya que, el entonces Gerente General de la CNS, reconoció que la respuesta a la solicitud fue mínima. Es decir, que dicha Resolución generó mayor confusión al sostener que los decretos no fueron apelados, intentando desviar el análisis hacia una fase incidental, cuando es el Tribunal de apelación quien debe fundamentar sus decisiones respetando las garantías constitucionales y el ordenamiento jurídico. Se observa así una imposición de Reglamentos por encima de la Constitución Política del Estado, la jurisprudencia constitucional y los tratados internacionales. Por lo tanto, se concluye que el primer agravio denunciado como vulneratorio del derecho a la defensa no fue debidamente resuelto por el mencionado Gerente en la citada Resolución, al limitarse a efectuar una referencia genérica sin brindar fundamentación suficiente y adecuada.

Respecto al segundo agravio, no existe un pronunciamiento expreso por parte de la Autoridad Jerárquica -entonces Gerente General de la CNS-. No obstante, se interpreta que el proceso se funda en la premisa contenida en la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019, según la cual no solo se consideran desechos los huesos de pollo y sobras sino también alimentos sin procesar como carne, aceite, maicena y azúcar, por tratarse de bienes perecederos supuestamente pertenecientes a la CNS. Sin embargo, esa entidad no acreditó la propiedad de dichos alimentos, a pesar que, sus personas -accionantes- afirmaron ser las propietarias y explicaron su forma de adquisición. Bajo ese contexto, exigir documentación de compra sobre productos adquiridos en tiendas de barrio, que no emiten factura, mientras que la CNS no demostró que los insumos fueron sustraídos de sus instalaciones, constituye una vulneración al debido proceso, derecho a la defensa y a la presunción de inocencia, además de una errónea valoración de prueba.

Tampoco se comprobó si los productos secuestrados eran de la misma marca utilizada por la CNS, a diferencia de lo hecho en otro caso donde se consideró que el jabón líquido decomisado no coincidía con el utilizado en la institución. Asimismo, no se determinó si las carnes encontradas eran sobras o productos utilizables, lo cual sería inadmisible tratándose de un Hospital; ya que, implicaría un riesgo incluso en materia de salud pública.

En cuanto al Informe OR-TILCC/CBBA-013/2018 de 4 de junio, el entonces Gerente General de la CNS, solo consideró los puntos 5 y 6, omitiendo el punto 3, que advierte la ausencia de Kardex llenados en "mayo" en el Servicio de Nutrición del Hospital Obrero 2 de la CNS Regional Cochabamba, lo que impide conocer saldos exactos de insumos, generando una duda razonable sobre la propiedad de los productos incautados. Además que, el punto 6 de ese Informe, al señalar que, se debe esperar un informe de auditoría interna para determinar mayores observaciones, refuerza esa duda, lo cual debió analizarse bajo el principio de favorabilidad hacia las acusadas; aspectos que no fueron analizados por el mencionado Gerente de forma conjunta y objetiva; por lo tanto, existe falta de fundamentación y valoración de la prueba.

Así también la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019, omitió pronunciarse sobre la Nota con Cite: SN-194/2018 de 1 de junio, y no valoró adecuadamente las pruebas de cargo, existiendo; por lo tanto, falta de valoración probatoria, fundamentación y motivación al respecto. Más aun, la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, alegó sin fundamento, que no estaba facultada para investigar, a pesar que el principio de verdad material -art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)- obliga a la administración a investigar y esclarecer los hechos más allá del contenido literal del expediente, lo cual no ocurrió, afectando la legitimidad del proceso disciplinario.

Al punto tercero de agravio, el entonces Gerente General de la CNS, se limitó a indicar que la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018 habría descrito las pruebas en los Considerandos III, IV y V, sin realizar un análisis objetivo, individualizado, fundamentado y motivado de los elementos probatorios presentados.

En particular, el Considerando V se limitó a describir las pruebas y, al referirse a los Informes de "fs 23 a 48", concluyó genéricamente que esos documentos demostraban que el 1 de junio de 2018, se procedió a la verificación de los productos decomisados; ello, sin desarrollar un examen profundo y específico del contenido de cada documento, lo que evidencia una falta de fundamentación y motivación conforme exige el principio del debido proceso.

Asimismo, el entonces Gerente General de la CNS, no consideró que las declaraciones informativas fueron obtenidas sin asistencia legal, lo cual constituye una vulneración al derecho a la defensa y a ser asistido por un abogado de confianza. Además, fue el mismo Juez Sumariante -Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba- quien, aprovechando de su posición, les indicó que acepten los hechos bajo la promesa de que solo recibirían una llamada de atención o un descuento salarial, lo cual vicia las declaraciones obtenidas y pone en evidencia un acto arbitrario aprovechándose de su desconocimiento legal. A partir de esas declaraciones, se las acusa de haber abusado de la confianza institucional y sustraído objetos, señalando; además, que no pudieron demostrar la adquisición de los productos encontrados en su poder. Esa conclusión vulnera el principio de presunción de inocencia y el principio in dubio pro reo; puesto que, no se probó que los bienes fueran propiedad de la CNS, ni que hubiesen sido sustraídos. Más aun, cuando por su parte, manifestaron que los productos les pertenecían y fueron comprados en tiendas de barrio donde no se emiten facturas -incluso productos similares se venden en kioscos al ingreso del hospital- situación que no fue considerada en el análisis de la prueba.

Finalmente, la CNS no demostró la procedencia institucional de los objetos ni la existencia de faltantes específicos que pudieran vincularlos con una pérdida patrimonial, lo que refuerza la existencia de duda razonable que no fue valorada conforme a derecho. Por tanto, el análisis probatorio no fue lógico, imparcial ni objetivo, y careció de un examen de fondo de los elementos en su totalidad y contenido.

Acerca del punto cuarto de agravio, se observa que el entonces Gerente General de la CNS, se limitó a realizar conceptualizaciones jurídicas sobre los términos obligación, obligado y obligatorio, señalando que, una obligación implica una conducta a seguir -de hacer o no hacer- y que su incumplimiento genera una sanción proporcional a la gravedad de la falta, cuya evaluación queda a discreción de la autoridad competente. En ese marco, sostuvo que la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018 era clara al identificar una infracción a las obligaciones funcionarias previstas en el Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS, norma administrativa que habilita sanciones como multas de hasta el 20% del salario mensual, suspensión hasta por treinta días o destitución.

Sin embargo, dentro del proceso sumario iniciado por la presunta falta de hurto, no se logró demostrar con claridad ni certeza -bajo el principio de verdad material que rige el procedimiento administrativo- que sus personas -accionantes- hayan incurrido efectivamente en la conducta reprochada. Por consiguiente, la imposición de la sanción máxima de destitución resulta desproporcional; más aun, cuando nunca se probó el hurto ni la vulneración efectiva al ordenamiento jurídico invocado. Entonces; ya que, el Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS, prevé otras sanciones menos gravosas, correspondía, en todo caso, aplicar una medida de menor impacto, respetando los principios de proporcionalidad, razonabilidad y gradualidad. La decisión de destitución sin goce de beneficios sociales consolidados, en ausencia de prueba firme sobre la falta atribuida, constituye una vulneración directa al derecho al trabajo.

Finalmente, durante todo el proceso, se denunciaron vulneraciones al derecho a la defensa, al debido proceso, falta de valoración probatoria y ausencia de motivación y fundamentación, aspectos que no fueron subsanados por el entonces Gerente General de la CNS, lo que agrava la afectación de sus derechos fundamentales.

Con relación al punto quinto de agravio, en lo relativo a la presunción de inocencia, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 impugnada sostuvo que dicho derecho no fue vulnerado, argumentando que se inició el Proceso Interno Administrativo mediante un Auto Inicial -de 4 de junio de 2018- y que sus personas -accionantes- incluso continuaron prestando servicios en la CNS. No obstante, la garantía de presunción de inocencia no se satisface únicamente con la notificación del inicio del proceso sino que debe preservarse durante todo el procedimiento y especialmente al momento de valorar la prueba. En ese sentido, el entonces Gerente General de la CNS, sustenta su razonamiento en que sus personas -accionantes- no demostraron la propiedad de los objetos decomisados, trasladando indebidamente la carga de la prueba a las mismas, en clara vulneración del principio de presunción de inocencia, que implica que toda persona debe ser considerada inocente mientras no se demuestre lo contrario con pruebas suficientes; obligación que recae en la parte acusadora o investigadora, en este caso, la CNS.

En ese sentido, tal como lo reconoció la Representante del Ministerio Público, en la Resolución de Rechazo de denuncia penal de 20 de noviembre de 2018, por hurto no existían elementos de prueba suficientes para sostener la comisión de ese delito. Esa determinación fiscal aplicó correctamente tanto el principio de presunción de inocencia como el de "'in dubio pro reo"', que manda optar por la solución más favorable al acusado en caso de duda. En contraste, la cuestionada Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019, invierte la carga de la prueba, exigiendo a sus personas -accionantes- a probar su inocencia, lo cual contraviene el marco normativo nacional e internacional; así como, los tratados en materia de Derechos Humanos. Además, la mera afirmación de que se respetó el derecho al haber emitido el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo de 4 de junio de 2018 y que sus personas -accionantes- permanecieron en sus cargos, no constituye una fundamentación suficiente ni razonada, resultando en una Resolución carente de motivación y de respaldo legal desde todo punto de vista.

En cuanto al punto sexto de agravio, si bien la impugnada Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 invocó los principios de ética, honestidad y responsabilidad conforme al art. 232 de la Constitución Política del Estado (CPE); sin embargo, omitió considerar otros principios igualmente relevantes que rigen la función pública, como la legalidad, imparcialidad, transparencia e igualdad, los cuales no fueron debidamente observados en el proceso administrativo sancionador.

Asimismo, el entonces Gerente General de la CNS, se limitó a transcribir normas legales sin realizar un análisis específico, motivado ni contextualizado de los hechos del caso, lo que denota una carencia de fundamentación y motivación en la determinación de la sanción impuesta. En ese sentido, la medida de destitución resulta desproporcionada y excesiva; más aún, si se considera que son mujeres, cabezas de familia, con antigüedad laboral de más de cinco, diez y hasta veinte años al servicio de la CNS.

No existe tampoco respaldo probatorio suficiente para establecer la comisión de una falta administrativa grave; ya que, el Informe de 1 de junio de 2018 del "Tte. Valdez", que fue valorado por el entonces Gerente General de la CNS, fue también considerado en el proceso penal paralelo por hurto, donde el Ministerio Público determinó que no existían elementos suficientes para formular imputación, en aplicación del principio de in dubio pro reo. Eso refuerza la posición de que no se acreditó de forma objetiva la comisión de un ilícito ni una infracción funcionaria.

Con relación a la normativa interna, el Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS, prevé sanciones progresivas y menos gravosas, como la amonestación verbal o escrita -art. 78-, o la multa de hasta tres días de haber -art. 79-, aplicables a faltas que, si bien pueden estar estipuladas en normas conexas, no justifican por sí solas una sanción extrema como el retiro sin goce de beneficios sociales. Tal sanción, según el art. 81 del mismo Reglamento, se reserva para casos plenamente probados de hurto o abuso de confianza, extremos que no fueron establecidos ni demostrados fehacientemente en el proceso administrativo. Por consiguiente, se impuso una medida punitiva severa sin contar con el sustento fáctico ni legal adecuado.

La Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 vulneró el derecho al debido proceso y a la defensa irrestricta, debido a la ausencia de valoración de la prueba presentada en el recurso jerárquico planteado, consistente en la Resolución de Rechazo de denuncia penal de 20 de noviembre de 2018, interpuesta contra sus personas por el delito de hurto, que al no haberse objetado esa Resolución dentro de plazo, adquirió calidad de cosa juzgada, y habiendo transcurrido más de cuatro años la CNS, no podrá presentar una nueva denuncia por el mismo hecho; sin embargo, el entonces Gerente General de la CNS, alegó que no existe justificación alguna para pretenderse dar por válida una prueba generada en un proceso penal, y que la citada Resolución de Rechazo no se pronunció sobre la inocencia de sus personas -accionantes-. De esa manera, el nombrado Gerente transcribió de forma sesgada e incompleta dicha Resolución de Rechazo y no consideró el contenido íntegro y objetivo de dicha prueba, que demostraba que no fue recibida su declaración informativa; que no existían pruebas documentales o de ningún otro tipo que permitieran sustentar una imputación; y, que la CNS, no ofreció ni presentó prueba adicional a más del Informe de 1 de junio de 2018 del "Tte Valdez"; por lo que, el mencionado Gerente, transgredió los derechos a la defensa, presunción de inocencia y debido proceso y los principios de favorabilidad y de verdad material.

I.1.2. Derecho, garantías y principios supuestamente vulnerados

Las accionantes a través de su representante legal denuncian la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y valoración razonable de la prueba, a la defensa vinculado a los principios de presunción de inocencia e in dubio pro reo, y al trabajo vinculado a los principios de proporcionalidad, razonabilidad, gradualidad y verdad material; citando al efecto los arts. 13.IV, 46.I y II, 115.II, 117.I, 120.I, 256 y 410.II de la CPE; 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela y en consecuencia, se disponga; se deje sin efecto la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 de 11 de noviembre, ordenándose la emisión de un nueva resolución en resguardo al debido proceso, a la defensa y a la legalidad, sea con pago de costas, daños y perjuicios.

Asimismo, en el Otrosí Primero solicitan como medida cautelar la suspensión de la sanción de destitución y la inmediata restitución a su puesto de trabajo hasta que se resuelva la presente acción tutelar con la emisión de la correspondiente Sentencia Constitucional Plurinacional.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 26 de enero de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 840 a 847 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Las accionantes, a través de su representante legal, ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolo manifestaron que: 1) En cuanto a la vulneración al derecho a la defensa, en el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo de 4 de junio de 2018, -iniciado por el Informe de 1 de igual mes y año del Supervisor de Seguridad de la CNS- y la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018, se describen más de doce pruebas que no fueron puestas a conocimiento de sus personas -accionantes-, impidiéndoles objetarlas conforme a derecho; 2) Además, al momento de prestar declaraciones informativas ante la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, no estuvieron acompañadas por persona idónea; 3) Asimismo, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 introdujo en su parte resolutiva el "...Art. 9 incs. e) y g)..."(sic), a pesar que el "inciso g)" nunca fue debatido durante el proceso; por lo que, no tuvieron oportunidad de defenderse respecto al mismo; 4) Además, la CNS fundamentó el despido en el "...Art. 81 inc. e) y f)..." (sic), referidos a malversación, hurto o sustracción de bienes, sin demostrar esos extremos. También se las sancionó por infracción al art. 61 inc. a) del Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS, que obliga a conocer y promover el Código de Salud y su Reglamento, lo que se cuestiona por ser trabajadoras con treinta, veinticinco y quince años de servicio, que no deberían ser sancionadas por desconocimiento normativo. Además, se impuso la sanción extrema del despido por actividades administrativas que no fueron desvirtuadas, omitiendo aplicar normativa menos gravosa; y, 5) Finalmente, el Ministerio Público emitió Resolución de Rechazo de denuncia penal de 20 de noviembre de 2018, presentada por la CNS, el 1 de junio de igual año, por presuntos delitos de hurto y otros, al no haberse demostrado los hechos con prueba testifical, documental ni pericial. Esa Resolución tiene calidad de cosa juzgada y no fue objetada por ninguna de las partes. Por lo anterior, piden la anulación de la resolución cuestionada -Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019- y la emisión de una nueva.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

José Luis Martínez Callahuanca, Gerente General de la CNS, a través de sus representantes legales, mediante informe presentado el 25 de enero de 2023, cursante de fs. 806 a 814 vta., manifestó que: i) Respecto al principio de subsidiariedad. Conforme al art. 28 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública -Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992 modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001-, la resolución de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) -sea confirmatoria, revocatoria o anulatoria- no es susceptible de recurso ulterior en vía administrativa. Por ello, ante la declaratoria de "NO HA LUGAR" a la solicitud de complementación y enmienda, correspondía a las accionantes acudir a la vía contenciosa administrativa y no a la acción de amparo constitucional; puesto que, la vía administrativa concluye con la resolución del recurso jerárquico, y la revisión ulterior debe realizarse mediante la vía judicial contencioso-administrativa, así lo establece la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, cuyo art. 3 crea una Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa dentro de los Tribunales Departamentales de Justicia que dentro de sus atribuciones tiene el resolver causas contenciosas derivadas de contratos, negociaciones o concesiones de entidades públicas o privadas que cumplan funciones de administración estatal. Más aun, los argumentos presentados en esta acción de amparo constitucional ya fueron analizados y respondidos en la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019, y en la solicitud de complementación y enmienda que fue rechazada por contener observaciones genéricas, sin precisar errores materiales ni conceptos oscuros susceptibles de corrección. Por consiguiente, no corresponde que esos temas sean tratados mediante la acción de amparo constitucional, al no cumplirse los requisitos de daño irremediable o irreparable ni haberse demostrado por qué la protección resultaría tardía, elementos esenciales para la admisión de este tipo de acción tutelar; ii) Las accionantes justifican su acción de amparo constitucional argumentando una vulneración al debido proceso, en sus elementos de presunción de inocencia, derecho a la defensa, fundamentación y motivación, errónea valoración de la prueba y derecho al trabajo, todos supuestamente afectados por la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019. Identifican seis agravios principales: a) Primer agravio: Alegaron la vulneración del derecho a la defensa por la denegatoria de ampliación del término de prueba, citando el Considerando III del Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018 y la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018. Sin embargo, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 analizó ese punto y determinó que, aunque la solicitud fue rechazada en etapa sumarial, se admitió prueba de descargo en el recurso de revocatoria planteado que fue valorada conforme al art. 27 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, garantizando así el derecho a la defensa. También observaron que el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo de 4 de junio de 2018, solo citó el Informe de 1 de igual mes y año del "Tte. Douglas André Valdés", mientras que la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018 incluyó otras pruebas de cargo supuestamente introducidas sin su conocimiento; empero, el art. 21 inc. d) del mismo Reglamento autoriza a la autoridad sumariante a acumular prueba de oficio, dándole plena validez; b) Segundo agravio: Alegaron que la CNS, no probó que los bienes en su poder pertenecieran a esa institución, y que ellas habían alegado propiedad sobre los mismos. Por ello, señalan falta de motivación, fundamentación y errónea valoración de la prueba, lo que vulneraría la presunción de inocencia y el principio de verdad material; c) Tercer agravio: Nuevamente cuestionaron la valoración probatoria, afirmando que no se describieron individualmente los elementos probatorios y que las declaraciones informativas son inválidas por falta de defensa técnica. Invocaron; además, la presunción de inocencia y el principio in dubio pro reo, alegando ignorancia jurídica y abuso de confianza del Sumariante; d) Cuarto agravio: Afirmaron que no se demostró la existencia del hecho de hurto ni la vulneración al ordenamiento jurídico administrativo; por lo que, se debió aplicar una sanción menos gravosa, tomando en cuenta la supuesta vulneración al derecho a la defensa y la falta de fundamentación y motivación a lo largo del proceso; e) Quinto agravio: Señalaron que el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo de 4 de junio de 2018, vulneró la presunción de inocencia, aunque no explicaron cómo. Se basaron asimismo en la falta de prueba de que los bienes eran de la CNS y en la existencia de la Resolución de Rechazo de denuncia penal de 20 de noviembre de igual año, para pedir aplicación del in dubio pro reo; y, f) Sexto agravio: Alegaron vulneración de los principios de legalidad, imparcialidad, transparencia e igualdad, argumentando que la sanción es excesiva. Mencionaron también que el Informe de 1 de junio de 2018 del "Tte. Valdez" fue analizado por el Ministerio Público, que no encontró elementos sancionables; puesto que, no habría proporcionalidad en la sanción al no probarse que los bienes pertenecían a la CNS; iii) Las accionantes sostuvieron que esos hechos justifican la vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa en el recurso jerárquico planteado, apoyándose también en la citada Resolución de Rechazo, para afirmar que no cometieron hurto. No obstante, debe considerarse que, conforme a la Ley de Administración y Control Gubernamentales, la función pública genera cuatro tipos de responsabilidades: administrativa, civil, penal y ejecutiva, cada una con distinta naturaleza y autoridad competente. En ese sentido, la referida Resolución de Rechazo carece de efectos determinantes en el ámbito administrativo; ya que, solo es relevante en investigaciones penales. Por lo cual, no puede sustentarse una vulneración de derechos fundamentales exclusivamente en la no aceptación de dicha Resolución dentro de un procedimiento administrativo; iv) Acerca de la vulneración del derecho al debido proceso. Revisado el "...Expediente caratulado PIA N° 025/2018..." (sic), iniciado por la presunta vulneración a los arts. 61 incs. a) y b); y, 81 incs. e), f) y n), -del Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS-; y, art. 16 inc. g) de la LGT, se sustanció un proceso administrativo por la vulneración del ordenamiento jurídico interno de la CNS. De los antecedentes se evidencia que la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, respetó las garantías del debido proceso durante todas las etapas, tanto en la fase sumarial como en la fase impugnativa.

Las procesadas -accionantes- ejercieron su derecho a la defensa mediante la producción de prueba, con participación procesal equitativa, y no se acreditó que hubiesen existido acciones u omisiones que obstaculicen, limiten o vulneren esos derechos. En ese orden, no se demostró que la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 hubiese vulnerado el debido proceso en cualquiera de sus dimensiones, resultando infundada la afirmación de una vulneración genérica a ese derecho fundamental; v) En el segundo agravio presentado por las accionantes, se reiteraron los mismos argumentos expuestos en el primer agravio, haciendo referencia a la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018. Esa Resolución respondió oportunamente una solicitud formulada en la fase sumarial, y fue ampliamente desarrollada en la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 que demuestra que en ambas fases del procedimiento -revocatoria y jerárquica- se aceptó, valoró y desarrolló la prueba presentada, tal como consta detalladamente en el Punto Tercero de la citada Resolución; vi) Respecto a la supuesta vulneración del derecho a la defensa por ausencia de abogado durante la declaración informativa, dicho planteamiento carece de sustento si se considera la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, en particular la SCP 0862/2018-S1 de 20 de diciembre, que establece que, el derecho a la defensa posee dos dimensiones defensa material y técnica, que pueden coexistir durante todo el proceso, y constituyen una garantía para que nadie sea condenado sin haber sido previamente oído en un proceso legal. En el Proceso Interno Administrativo "PIA N° 025/2018" las accionantes ejercieron tanto defensa material como técnica; ya que, desde la notificación con el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo de 4 de junio de 2018, accedieron a los antecedentes, actuaron dentro del proceso y fueron asistidas por un Abogado patrocinante. Además, la supuesta vulneración al derecho a la defensa técnica no fue denunciada en el recurso jerárquico interpuesto ni se especificó en qué parte de la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 que lo resuelve se habría impedido dicho ejercicio. En consecuencia, no se evidencia vulneración al debido proceso en su elemento de acceso a la defensa técnica; vii) Dicha Resolución, en su apartado titulado "...A LOS MEMORIALES PRESENTADOS EN ETAPA DE IMPUGNACIÓN DE RECURSO JERARQUICO..." (sic), realiza una relación expresa de las pruebas de descargo presentadas. Asimismo, establece de forma fundamentada las razones por las cuales no se admitió la nueva prueba documental ofrecida, demostrando así un desarrollo probatorio suficiente en esa etapa. En ese sentido, resulta inadmisible intentar modificar los resultados de un proceso administrativo mediante una acción de amparo constitucional, invocando una supuesta falta de valoración probatoria sin identificar con precisión cuál prueba fundamental, ofrecida en la etapa jerárquica, no fue valorada. Es por lo anterior que no se advierte la existencia de elementos que acrediten la vulneración del derecho al debido proceso por falta de valoración probatoria; viii) Los elementos de fundamentación y motivación del debido proceso fueron ampliamente desarrollados en la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 que en su estructura observó el desarrollo fáctico en el que se sustentó el proceso administrativo; un análisis de los agravios formulados en los recursos jerárquicos presentados por las accionantes; la valoración de los actuados efectuados en la etapa de impugnación; y, la revisión objetiva de las actuaciones de la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba. En consecuencia, esa Resolución aplicó un análisis equilibrado y jurídicamente sustentado, exponiendo con claridad los motivos que condujeron a la decisión adoptada, manteniendo una coherencia interna respecto a los hechos planteados, detallando los elementos normativos aplicables que justifican su posición. En ese sentido, al no evidenciarse en los agravios invocados en la presente acción tutelar, argumento alguno que permita establecer una falta de motivación o fundamentación en la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019, y considerando que lo único que se alega es una supuesta omisión en el análisis de pruebas presentadas en la etapa sumarial -sin mayor especificación ni demostración-, no existen elementos que permitan sostener la alegada vulneración al derecho al debido proceso en su dimensión de fundamentación y motivación; ix) Con relación a la vulneración del derecho al trabajo. Es preciso señalar que, en el ejercicio de su potestad sancionadora, la Administración Pública -y en particular la CNS- no puede actuar de manera arbitraria sino que debe sujetarse a condiciones determinadas que garanticen la constitucionalidad de sus decisiones, observando las garantías básicas tanto de orden material como formal. En ese contexto, se deben respetar plenamente los elementos del debido proceso, especialmente cuando la sanción administrativa impuesta implica la privación de otro derecho, lo cual solo puede justificarse a través de la comprobación, conforme a derecho, de la existencia de una conducta contravencional. Bajo esos parámetros, el Proceso Interno Administrativo "PIA N° 025/2018" se encuentra revestido de las garantías procesales consagradas por la Constitución Política del Estado, respetando la legalidad y la protección de derechos fundamentales. En esa misma línea, si bien el Estado tiene la facultad de imponer sanciones a los ciudadanos que vulneren los deberes jurídicos impuestos por la normativa vigente, el ejercicio de dicha potestad no puede ser arbitrario sino que debe ajustarse a los principios constitucionales, entre ellos, el debido proceso como garantía esencial que rige toda actividad administrativa sancionadora. De esa manera, del análisis integral del caso, se constata que las accionantes, dentro de la sustanciación del proceso administrativo instaurado en su contra, no lograron desvirtuar las infracciones que se les imputaban. En consecuencia, la sanción impuesta constituye el resultado de un proceso sancionador regular en el que se respetaron todas las garantías procesales, no evidenciándose vulneración alguna al derecho al trabajo. Por el contrario, se observa que la CNS, ejerció legítimamente su potestad sancionadora, conforme a los límites establecidos por la Norma Suprema y la ley; x) Las accionantes no demostraron qué parte del proceso o de la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 habría vulnerado su derecho al trato igualitario o implicado una sanción anticipada. Por el contrario, se respetó en todo momento su presunción de inocencia y se garantizó un debido proceso, brindándoles acceso a todas las etapas e instrumentos necesarios para ejercer su defensa. Por consiguiente, no se evidencia vulneración al debido proceso ni al principio de inocencia; xi) Luego de revisar los agravios presentados por las accionantes, no se evidencian elementos que demuestren que la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 hubiese vulnerado algún elemento del debido proceso; ya que, se verificó que todas las actuaciones del Sumariante y de los procesados -entre ellos las accionantes- se ajustaron a las garantías constitucionales, conforme al art. 115 de la CPE. En ese contexto, se destaca la correcta aplicación del principio de proporcionalidad, que constituye un componente fundamental del debido proceso. Bajo ese contexto, la proporcionalidad de la sanción impuesta fue establecida de manera clara en el art. 81 incs. e), f) y n) del Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS, que determina las faltas gravísimas que implican destitución. En ese caso, las faltas atribuidas, como la malversación, abuso de confianza y otras vulneraciones graves, fueron demostradas con prueba suficiente, lo que justifica la sanción aplicada. Además, la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018, Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018; y, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 demuestran un ejercicio adecuado de la potestad sancionadora, con un análisis detallado de los hechos probados y la aplicación proporcional de la sanción. En el punto sexto de los agravios; así como, en el Considerando III, se fundamentó claramente la decisión, al quedar probados los hechos ocurridos el 31 de mayo de 2018, conforme al Informe de 1 de junio de ese año emitido por el Supervisor de Seguridad de la CNS. En síntesis, no se encontraron elementos que cuestionen la proporcionalidad ni el principio de legalidad en el proceso; y, xii) Con referencia a la vulneración del debido proceso y la defensa por ausencia de valoración de la prueba presentada. Las accionantes sostuvieron que el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo de 4 de junio de 2018, se basó únicamente en el mencionado Informe, el cual fue dejado sin efecto tras la denuncia ante el Ministerio Público. Argumentaron también que la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 no valoró adecuadamente ese documento. Sin embargo, ello no es evidente; puesto que, esa Resolución abordó detalladamente la prueba documental, y rechazó la Resolución "fiscal" -de Rechazo de denuncia penal de 20 de noviembre de 2018- en función de la naturaleza de la responsabilidad administrativa y su distinción con la responsabilidad penal, argumentando que no puede transgredirse el derecho a la defensa ni el debido proceso por el no reconocimiento de una Resolución de rechazo. En cuanto a los puntos de agravio, las accionantes argumentaron que la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 no respondió adecuadamente al segundo agravio relacionado con la falta de actividad probatoria y la valoración inadecuada de las pruebas; empero, la referida Resolución respondió que el proceso no se basa únicamente en los desechos mencionados sino también en bienes perecederos como carne, aceite, maicena, entre otros. Además, el Informe OR-TILCC/CBBA-013/2018 emitida por el Responsable de la Oficina Regional de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción, no impidió el inicio del proceso administrativo al recomendar esperar el informe de auditoría; puesto que, no fue una condición para iniciar el proceso sino una recomendación separada. Respecto al derecho al debido proceso, no existió vulneración alguna ni modificación de la normativa aplicable, al contrario, la destitución de las procesadas -accionantes- fue realizada conforme al art. 16 de la LGT y el Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS, los cuales excluyen el pago de beneficios sociales en caso de destitución por las faltas cometidas. En ese orden, todas las pruebas fueron valoradas correctamente y el proceso interno administrativo se ajustó a la normativa legal, con la posibilidad de que, si las trabajadoras -accionantes- consideran que los beneficios sociales no debieron ser excluidos, puedan recurrir a la vía jurisdiccional laboral, sin que exista base para una intervención constitucional en ese caso. Por lo anteriormente expuesto, pidieron que se deniegue la tutela solicitada.

Asimismo, en audiencia, refirió que: 1) No puede considerarse vulnerado el derecho a la defensa por la falta de declaración informativa con defensa técnica; ya que, ese acto no es obligatorio en el proceso administrativo disciplinario según el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública y sus modificaciones -DS 26237-. En ese sentido, la "SCP 15381019" respalda que si los imputados ejercieron otros medios de defensa, la falta de declaración informativa no constituye defecto invalidante; 2) Las accionantes fueron notificadas con el Auto de apertura de proceso sumario y se les concedió el término probatorio para presentar pruebas de descargo, acceder al expediente y declarar con asistencia legal; 3) Se prueba que las accionantes tuvieron defensa técnica; puesto que, todos los recursos planteados fueron firmados por Abogados, sin que hubiesen sido observados defectos procesales relativos a la defensa; 4) Las accionantes no demostraron qué derechos específicos fueron vulnerados por la presunta errónea valoración probatoria ni establecieron un nexo de causalidad entre esa valoración y la arbitrariedad alegada; 5) El Tribunal Constitucional Plurinacional no puede revalorizar prueba en sede constitucional, excepto cuanto el accionante demuestre la irrazonabilidad en la valoración realizada por la autoridad administrativa; 6) Existe contradicción en los argumentos de las accionantes, quienes, por un lado, aceptan la sanción, y por otro, califican esta de excesiva, sin precisar cuál fue la arbitrariedad cometida; 7) En cuanto a la prohibición de reforma en perjuicio, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 no incrementó la sanción sino que ratificó la destitución determinada en primera y segunda instancia; 8) La cita del art. 16 inc. g) de la LGT en la referida Resolución no altera el fondo ni constituye modificación agravante de la situación jurídica de las accionantes; 9) Como hecho nuevo se alegó que Isabel Marcela Navia Rodríguez -coaccionante- cobró sus beneficios sociales, lo cual representa una aceptación tácita de la disolución del vínculo laboral, configurándose en un hecho superado; 10) Dos de las accionantes pidieron que la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, recabe pruebas de descargo, lo cual no corresponde a las facultades de dicha Autoridad; 11) La solicitud de ampliación del término probatorio no justifica la alegada indefensión; ya que, las accionantes tuvieron oportunidad de producir pruebas en todas las etapas, incluyendo la de revocatoria y jerárquica; y, 12) El Informe -Nota con Cite: SN-194/2018- individualizó los bienes que fueron encontrados en posesión de las accionantes precisando cantidades y vinculación con funciones alimentarias institucionales, probándose que esos bienes sí pertenecían a la CNS. I.2.3. Informe de los terceros interesados

Paulina Sayhua Churqui, mediante memorial presentado el 13 de enero de 2023, cursante de fs. 659 a 670 vta., manifestó que: i) Mediante Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo de 4 de junio de 2018, se inició un proceso administrativo de orden sancionatorio contra su persona por el supuesto hurto de carnes, víveres y jabón líquido de la cocina del Hospital Obrero 2 en contravención al Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS, en sus arts. 61 incs. a) y b); 81 incs. e), f) y n); y, 16 inc. g) de la LGT. Posteriormente, fueron emitidas la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018; Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018; y, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019, mismo que vulneraron a su turno su derecho al debido proceso en su componente principio de legalidad y taxatividad con directa afectación al derecho a la defensa; ii) La inobservancia de los precitados principios durante la sustanciación del proceso administrativo le impidió ejercer su derecho a la defensa; aspecto que no fue subsanado por el entonces Gerente General de la CNS, en su condición de MAE; por lo que, corresponde a la jurisdicción constitucional disponer la nulidad de los actos cuya ilegalidad se puso de manifiesto; iii) Se negaron sus solicitudes sobre la realización de actos de investigación; ya que, la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, no cumplió su deber de observar el principio de verdad material; por lo que, no pudo contar con una auditoría que considera como un acto administrativo importante para su defensa, vulnerándose ese derecho; situación que no fue corregida por el mencionado Gerente; iv) En el "presente" caso, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 vulneró el derecho al debido proceso en su elemento de prohibición de reforma en perjuicio; puesto que, tanto el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo de 4 de junio de 2018, como la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018 fundamentaron el proceso exclusivamente en el art. 16 inc. g) de la LGT -hurto-, siendo ese el único hecho imputado y sobre el cual giró toda la actividad probatoria. Sin embargo, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019; además, de mantener esa imputación, concluyó que también se hubiese incurrido en la causal del art. 16 inc. e) de la misma Ley -incumplimiento parcial o total del convenio de trabajo-, sin que durante el proceso se permitiera ejercer defensa respecto a ese nuevo supuesto ni se exhibiera el convenio mencionado, configurando así una ampliación arbitraria de los fundamentos de la sanción, agravando su situación al considerar aspectos "'supuestos"', que no fueron objeto de impugnación y menos fueron cuestionados en su recurso jerárquico; vulnerándose de esa manera su derecho al debido proceso en su elemento prohibición de reforma en perjuicio; v) La Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, incurrió en una incongruencia omisiva; puesto que, al momento de interponer su recurso de revocatoria contra la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018 cuestionó -entre otros aspectos- la ausencia de actividad probatoria y la falta de valoración idónea para justificar su destitución sin goce de beneficios sociales. Asimismo, alegó que la citada Autoridad Sumariante omitió realizar una investigación independiente sobre los hechos denunciados, limitándose a reproducir los argumentos del Tte. Douglas André Valdez, Supervisor de Seguridad de la CNS. También observó la falta de análisis de otras actuaciones relevantes, como la "Nota SN-194/2018", suscrita por Claudia López Loayza, Jefa del Servicio de Nutrición de la CNS Regional Cochabamba, quien señaló que los insumos solicitados fueron destinados a la alimentación de pacientes y personal, sin que existiera reclamo alguno, lo cual indicaba que el servicio funcionó con normalidad. A ello se suma que las bolsas "objeto de secuestro" contenían residuos no utilizables en la cocina del Hospital Obrero 2. Al mismo tiempo, señaló que el Informe OR-TILCC/CBBA-013/2018, emitido por el Responsable de la Oficina Regional de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción de la CNS Regional Cochabamba, indicó que debía esperarse un informe de auditoría interna. Por lo tanto, la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018 fue emitida sin dicho informe previo, incurriendo en un exceso. Finalmente, refirió que tanto la Jefa Regional de Recursos Humanos (RR.HH.) a.i., como el Jefe Médico Regional a.i., en sus respectivas notas, hicieron referencia a un supuesto daño económico y perjuicio a los pacientes, argumentos que sirvieron como pruebas de cargo, sin que tales daños fueran demostrados mediante prueba alguna. En ese sentido, la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, no desarrolló ninguna actividad personal ni independiente que permita esclarecer los hechos denunciados en su contra, omitiendo su deber de búsqueda activa de la verdad; aspecto que fue expresamente cuestionado en el recurso de revocatoria sin que exista respuesta precisa o fundamentada por parte de la autoridad competente sobre dicha observación, configurándose una omisión en el deber de respuesta y de debida diligencia investigativa; vi) La Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 no se pronunció sobre todos los aspectos impugnados, a pesar de plantearse de manera puntual y expresa. Por consiguiente, ante la directa vulneración de su derecho al debido proceso vinculado a su derecho a la defensa, corresponde conceder la tutela en la presente acción tutelar; vii) La referida Resolución no se pronunció sobre el agravio expuesto con relación a la imposición de la sanción de destitución, al contrario, incluyó infracciones por las que no fue procesada -arts. 16 inc. e) de la LGT y 9 inc. e) de su Reglamento-, agravando su situación, determinando confirmar la indicada sanción lo que conlleva la ausencia de motivación de dicha Resolución; y, viii) Durante la tramitación de los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos, presentó pruebas relevantes cuya validez y eficacia fueron rechazadas de manera arbitraria e ilegal. En ese orden, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 vulneró su derecho a la defensa al omitir una valoración objetiva e integral de las pruebas ofrecidas como la Resolución de Rechazo de denuncia penal de 20 de noviembre de 2018, cuyo contenido fue omitido por el entonces Gerente General de la CNS, realizando una transcripción sesgada e incompleta del documento, incurriendo en una clara incongruencia omisiva y afectando su derecho a la defensa. Además, en el recurso jerárquico interpuesto, también cuestionó la falta de valoración por parte de la referida Autoridad Sumariante respecto de la prueba adjunta al recurso de revocatoria. Esa omisión fue reiterada por el mencionado Gerente, quien no valoró dicha prueba de manera razonada, limitándose a señalar que no se había justificado el motivo de su presentación, y que por lo tanto no podía considerársela como descargo. Argumentación formalista que no se constituye en una fundamentación ni una valoración probatoria, conforme a los estándares establecidos por la jurisprudencia constitucional. Tampoco en la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 justificó la proporcionalidad de la sanción impuesta respecto a los hechos atribuidos, lo que evidenció una manifiesta afectación al derecho al debido proceso en su elemento motivación; así como, al derecho a la defensa, dejando sin sustento ni eficacia el recurso jerárquico presentado conforme a derecho. Por lo expuesto anteriormente, solicita se conceda la tutela con costas, daños y perjuicios, declarándose ilegal y nula la citada Resolución, y ordenándose al nombrado Gerente a que respete los derechos al debido proceso, a la defensa y el principio de legalidad.

Asimismo, en audiencia, se adhirió íntegramente a los fundamentos expuestos por las accionantes, ratificando el contenido de su memorial presentado el 13 de enero de 2023, y complementándolo añadió lo siguiente: a) A pesar de haberse dispuesto una medida cautelar por Auto de 6 de enero de 2023, la CNS a través de su Gerente hoy accionado, incumplió dicho mandato, constituyendo un acto de manifiesta desobediencia a la autoridad judicial constitucional, que vulnera gravemente el art. 179 de la CPE y refuerza la necesidad de tutela; b) Se sancionó tanto a las accionantes como a su persona por un presunto hurto que nunca se consumó; ya que, según el Informe de 1 de junio de 2018 del "Teniente André Douglas Valdez", las supuestas "sobras de comida" nunca salieron de las instalaciones de la CNS. Por consiguiente, aplicar una sanción por tentativa vulnera el principio de legalidad; puesto que, en el régimen administrativo disciplinario no se contempla la tentativa como figura sancionable, y además, la analogía está prohibida en el ámbito sancionador; c) La CNS argumentó improcedencia en base al principio de subsidiariedad; sin embargo, conforme a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales "0103/2013-L" y "0083/2018", el cómputo para la acción de amparo constitucional se inicia desde el Auto de complementación. En ese marco, la acción tutelar fue presentada oportunamente; por lo que, no corresponde la aplicación del principio de subsidiariedad; d) La Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 no analizó ni resolvió el punto 3.2 del recurso jerárquico interpuesto, relativo a la falta de actividad probatoria que sustente la sanción de destitución. Ese silencio sobre un aspecto impugnado constituye una incongruencia omisiva que lesiona el debido proceso en su elemento de motivación de las decisiones administrativas, conforme a la reiterada jurisprudencia constitucional; e) La CNS, negó de manera arbitraria requerimientos probatorios fundamentales solicitados por las accionantes y su persona, este accionar le impidió ejercer una defensa plena y eficaz, vulnerando el principio de verdad material y las garantías mínimas del proceso; y, f) En la citada Resolución, el entonces Gerente General de la CNS introdujo causales nuevas no invocadas durante el proceso ni impugnadas por los apelantes; es decir, resolvió la causa de manera ultra petita, infringiendo lo establecido por la "SCP 2132/2012", que ordena que el tribunal de alzada solo puede pronunciarse sobre aspectos impugnados. Actuación que quebrantó el principio de reforma en perjuicio; puesto que, se agravó la situación de los apelantes, quienes no fueron escuchados respecto a esas causales nuevas.

Angélica Flores Terrazas, mediante memorial presentado el 18 de enero de 2023, cursante de fs. 756 a 757 vta., manifestó que: 1) El día 31 de marzo de 2018, al momento de retirarse de su fuente laboral, fue interceptada por el "Oficial" -Supervisor- de Seguridad del Hospital Obrero 2 de la CNS, quien procedió a realizarle una revisión. En ese acto, se encontró una bolsa negra que contenía desechos de comida; por lo que, explicó que se trataba de restos alimenticios que llevaba consigo para alimentar a sus animales domésticos -perros-, tras lo cual la bolsa fue decomisada. Posteriormente, fue notificada con el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo de 4 de junio de igual año y como resultado de dicho proceso, se emitió la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018, mediante la cual se le impuso la sanción de destitución sin goce de beneficios sociales, salvo los quinquenios consolidados, bajo la acusación de haber cometido un presunto hurto de carnes, víveres y comida cocida del Hospital Obrero 2. Dicha Resolución fue confirmada primero mediante la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018, y en consecuencia, por la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019. Finalmente, la sanción fue ejecutada el 28 de diciembre de 2022, mediante la entrega de la carta de destitución correspondiente; 2) El 1 de junio de 2018, el representante legal de la CNS presentó una denuncia penal contra su persona por el presunto delito de hurto, tipificado por el art. 326 del Código Penal (CP). No obstante, el Ministerio Público, tras analizar el caso, emitió la Resolución de Rechazo de denuncia penal de 20 de noviembre del mencionado año, al considerar que no existían suficientes elementos de convicción para continuar con la investigación ni para establecer la participación o autoría de la denunciada, otorgando a dicha Resolución de Rechazo el carácter de cosa juzgada; 3) Desde el primer acto administrativo, sufrió agravios a sus derechos constitucionales; puesto que, en su declaración informativa, indicó que los objetos encontrados en su poder eran sobras de comida destinadas a ser desechadas, afirmación respaldada por el Informe de 1 de junio del referido año del Supervisor de Seguridad de la CNS, quien consignó como objetos secuestrados una bolsa de carne de pollo y sobras de comida. Eso acreditó que los bienes no eran aptos para el consumo humano ni reutilizables dentro del Hospital, y que su destino natural era la basura. Pese a ello, las autoridades administrativas consideraron erróneamente que se trataba de un hurto, configurando así una interpretación arbitraria y una errónea valoración probatoria; 4) El proceso penal iniciado por los mismos hechos concluyó con la referida Resolución de Rechazo que no fue objetada por la CNS. A pesar de ello, en sede administrativa fue sancionada por los mismos hechos, utilizando la misma prueba, en vulneración al principio de presunción de inocencia, al non bis in idem y al derecho al debido proceso; 5) En la emisión de la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018, la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, valoró informes que nunca le fueron notificados ni puestos a su conocimiento para ejercer su derecho a la defensa. De ese modo, fue sorprendida en su buena fe y privada de toda posibilidad de refutarlos o presentar descargos. Esa omisión configuró una situación de indefensión, incompatible con las garantías del debido proceso; y, 6) La Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 carece de una debida motivación y fundamentación; ya que, no analizó ni investigó los argumentos expuestos por su persona; puesto que, el entonces Gerente General de la CNS, se limitó a reiterar que fue encontrada con comida sin analizar si efectivamente estos productos eran desechos alimentarios. Además, trasladó indebidamente la carga de la prueba, exigiendo que fuera ella quien demostrara que la comida no era apta para consumo ni susceptible de reutilización. Esa omisión constituyó una valoración deficiente y sesgada de la prueba, que derivó en una sanción desproporcionada y carente de sustento legal. En ese sentido, la actuación de la referida autoridad administrativa se apartó de los principios de legalidad, razonabilidad y objetividad, imponiendo una sanción gravísima -la destitución sin beneficios sociales- sin observar los requisitos mínimos de prueba, fundamentación ni respeto al debido proceso. Por consiguiente, pide que se conceda la tutela solicitada por las accionantes. Asimismo, en audiencia, se ratificó en los extremos expuestos por las accionantes.

Limberth Cartagena Vásquez, no asistió a la audiencia de consideración de esta acción de amparo constitucional, pese a su notificación cursante a fs. 581.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución AAC-008/2023 de 26 de enero, cursante de fs. 848 a 851 vta., concedió -en parte- la tutela solicitada respecto a Celsa Arancibia Veramendi y Aquilina Orellana Meneces -accionantes-, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 y se ordena al Gerente hoy accionado a emitir una nueva resolución en el plazo de quince días hábiles; todo ello, bajo los siguientes fundamentos: i) El mencionado Gerente observó que las accionantes debieron acudir al proceso contencioso tras la emisión de la citada Resolución; no obstante, conforme a la jurisprudencia vigente, los procesos administrativos concluyen con dicha Resolución, habilitando directamente la vía constitucional; por lo que, no es obligatorio agotar la instancia judicial. Por lo tanto, se cumplió con el principio de subsidiariedad. Además, las accionantes fueron notificadas con el memorial de enmienda y complementación el 12 de octubre de 2022, presentando la presente acción de defensa dentro del plazo, conforme al principio de inmediatez; ii) Respecto a Isabel Marcela Navia Rodríguez, coaccionante, de la documentación adjunta se evidencia que cobró sus beneficios sociales. Además, su apoderado legal informó que la nombrada tomo la decisión de retirarse de la presente acción de amparo constitucional, lo que se entiende como un desistimiento. En consecuencia, corresponde disponer el archivo de obrados únicamente en lo que respecta a la nombrada; iii) La Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 presenta dos Considerandos. En el segundo, expuso los antecedentes relevantes, referidos a la interceptación de las accionantes con productos de consumo presuntamente pertenecientes a la CNS, y se señaló que a partir del Informe Policial y otras actuaciones, se emitió la resolución de destitución - Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018-, identificando responsabilidad administrativa. Posteriormente, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019, identificó los puntos de agravio de los recursos jerárquicos planteados por los procesados, los cuales coinciden en sus alegatos. Celsa Arancibia Veramendi, accionante, mediante memorial de 13 de agosto de 2018, interpuso recurso jerárquico contra la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018. Como primer agravio, alegó vulneración del derecho a la defensa, indicando que solicitó ampliación del término de prueba mediante memorial de 18 de junio de 2018, solicitud que fue rechazada por Resolución de 20 de igual mes y año. Al mismo tiempo, argumentó que la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018 adolecía de nulidad por omitir principios constitucionales. Asimismo, Aquilina Orellana Meneces, accionante, en igual fecha, también interpuso recurso jerárquico contra la misma Resolución y bajo los mismos fundamentos. La Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 también hizo referencia a que los recursos jerárquicos fueron interpuestos por Limberth Cartagena Vásquez, Angélica Flores Terrazas -ahora terceros interesados-, Isabel Navia Rodríguez, Celsa Arancibia Veramendi y Aquilina Orellana Meneces -las dos últimas accionantes-, identificando seis puntos de agravio similares entre todos esos recursos; por consiguiente, sobre el primer agravio relativo a la ampliación del término probatorio, aclaró que solo Paulina Sayhua Churqui -hoy tercera interesada-, Isabel Navia Rodríguez, Elena Veizaga Rodríguez y Celsa Arancibia Veramendi, accionante, solicitaron dicha ampliación, mediante memorial cursante a "fs. 93"; por lo que, se emitió el decreto de 19 de junio de 2018, que fue notificado ese mismo día. Luego, se reiteró la solicitud, y fue respondida mediante decreto de 20 del mismo mes y año. En ese sentido, el entonces Gerente General de la CNS, indicó que la respuesta al agravio fue suficiente y que las procesadas -accionantes- no formularon representación ni objeción inmediata sino recién en el recurso de revocatoria. Asimismo, el nombrado Gerente arguyó que en la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018, específicamente en el Considerando III, puntos 1 y 2, se analizó la supuesta vulneración del derecho a la defensa, concluyendo de la revisión de todos los expedientes sumariales que el proceso administrativo fue tramitado dentro del marco normativo del debido proceso, sin vulneración de derechos o garantías constitucionales, particularmente el derecho a la defensa. Además, señaló que al momento de la notificación con el Auto Inicial del Proceso Interno Administrativo de 4 del referido mes y año, conforme al Reglamento de Procesos Internos de la CNS y el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública -modificado por el DS 26237-, se otorgó a cada uno de los sumariados un plazo de diez días hábiles para presentar pruebas de descargo; sin embargo, durante dicho plazo, no se presentó prueba alguna sino que en su lugar se presentó el memorial de "18 de junio" solicitando la ampliación del término probatorio, sin justificativo alguno, haciendo alusión únicamente a Sentencias Constitucionales Plurinacionales, sin adjuntar prueba de descargo que respaldara su solicitud o contribuyera al esclarecimiento del caso. De esa manera, la Sala Constitucional entendió de ese fundamento que las accionantes debieron presentar algún justificativo a efectos de que se les amplié el plazo probatorio; por lo que, el Gerente General de la CNS, cumplió con las normativas que rigen los procesos internos, administrativos respetando no solo el debido proceso sino el derecho a la defensa tal cual prevé el art. 115.II de la CPE, no existiendo vulneración alguna a ese derecho; y, iv) De la revisión de actuados, se advierte la existencia de memoriales dirigidos a la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, mediante los que se solicitó informes, y la ampliación y/o complementación del término de prueba establecido por el art. 8 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS y el Reglamento, por otros diez días adicionales, en virtud al derecho a la defensa y al amparo de los arts. 115.II, 119 y 410 de la CPE. En ese orden, la citada Autoridad Sumariante, respondió mediante Resolución de 20 de junio de 2018, indicando que los solicitantes debían gestionar la documentación directamente ante las entidades correspondientes; ya que, no era su función realizar actos investigativos; rechazó la ampliación solicitada y ordenó archivar obrados. Ahora bien, esa Sala Constitucional concluyó que el Gerente General de la CNS, al resolver el recurso jerárquico, no valoró el fundamento expuesto en el pedido de ampliación ni aplicó control de convencionalidad respecto al derecho a la defensa sino que simplemente ratificó la decisión de la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, sin ponderar la normativa constitucional aplicable; por lo que, se evidencia la vulneración del debido proceso en su elemento del derecho a la defensa, al no emitirse un pronunciamiento motivado sobre la solicitud de ampliación del término probatorio, constatándose la existencia de un justificativo que fue ignorado en la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018; por lo que, corresponde conceder la tutela sin necesidad de ingresar al análisis de otros derechos alegados como lesionados.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-003/2025-II de 26 de noviembre, ser dispuso la reconformación de Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional en cumplimiento a dicha determinación, la Comisión de Admisión de este Tribunal, procedió al sorteo de la presente causa.

Asimismo, por Acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-004/2025-II de 30 de diciembre, se dispuso la devolución, de los expedientes sorteados a los Magistrados cesados los cuales se encontraban pendientes de resolución, a Comisión de admisión, a efecto de que se realice un nuevo sorteo, con la finalidad de que los actuales Magistrados asuman conocimiento y prosigan con la tramitación de dichas causas.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018 de 22 de junio, emitido por la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, que determinó la existencia de responsabilidad administrativa contra Celsa Arancibia Veramendi, Isabel Marcela Navia Rodríguez, Aquilina Orellana Meneces -hoy accionantes-; Paulina Sayhua Churqui, Angélica Flores Terrazas, Limberth Cartagena Vásquez -ahora terceros interesados- y otros por hurto de carnes, víveres y comida cocida de la cocina del Servicio de Nutrición del Hospital Obrero 2 de la CNS Regional Cochabamba, imponiéndoles la sanción de destitución sin goce de beneficios sociales solo quinquenios consolidados (fs. 2 a 11 vta.).

II.2. Consta memoriales presentados el 12 de julio de 2018 ante la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, mediante los cuales, Celsa Arancibia Veramendi y Aquilina Orellana Meneces, accionantes (fs. 325 a 330; y, 333 a 336 vta.) formularon recurso de revocatoria contra la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018; mereciendo en respuesta la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018 de 23 de julio, emitido por la referida Autoridad Sumariante que ratificó la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018 (fs. 12 a 16).

II.3. Mediante memoriales presentados el 13 de agosto de 2018, ante la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, Aquilina Orellana Meneces y Celsa Arancibia Veramendi, accionantes, interpusieron recurso jerárquico contra la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018 (fs. 27 a 36; y, 37 a 45 vta.), pronunciándose; en consecuencia, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 de 11 de septiembre, emitido por Juan Carlos Meneses Copa entonces Gerente General de la CNS, que confirmó la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018 y ratificó la sanción impuesta a los procesados (fs. 46 a 56).

II.4. Por memoriales presentados el 3 de diciembre de 2019, ante el Gerente General de la CNS, Celsa Arancibia Veramendi y Aquilina Orellana Meneces, accionantes, solicitaron aclaración y complementación de la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 (fs. 135 y vta.; y, 144 y vta.); mereciendo en respuesta, el Auto de 13 de igual mes de 2019, emitido por Roberto Carlos Rojas Justiniano entonces Gerente General de la CNS, que declaró no ha lugar a la petición de las nombradas (fs. 57 a 58).

II.5. Mediante Informe de 1 de junio de 2018, emitido por el Tte. Douglas André Valdez, Supervisor de Seguridad de la CNS dirigido al Director del Hospital Obrero 2 de la CNS, se indicó que en una revisión de rutina encontró alimentos entre las pertenencias de las accionantes, de los ahora terceros interesados y otros (fs. 496 a 501).

II.6. Cursa Nota con Cite: SN-194/2018 de 1 de junio, emitida por la Jefa del Servicio de Nutrición de la CNS Regional Cochabamba, dirigida a la Supervisora a.i. del Servicio de Nutrición de la citada CNS, que refirió que el 31 de mayo de 2018, Aquilina Orellana Meneces, accionante, se contactó vía telefónica, informándole que a la conclusión de su turno el personal de la Policía revisó bolsos y carteras encontrando alimentos y comida; por lo que, respondió que el personal estaba en conocimiento de las prohibiciones sobre el retiro de alimentos de ese Servicio de Nutrición y que no podía hacer nada ante las acciones de la Policía Boliviana. El 1 de junio de ese año se aproximó a la Dirección de la CNS para realizar denuncia verbal y conocer lo acontecido en la noche anterior, llevándose a cabo una reunión en la que se informó la realización de una inspección donde se pudo observar que eran ocho las personas implicadas, entre ellas, la jefa de cocina, personal asegurado y personal de contrato; y además, que en varias oportunidades se efectuaron recomendaciones verbales acerca del control de alimento y el cumplimiento estricto de su manejo, como la prohibición de sacar alimentos fuera del servicio e inclusive "'regalar"' insumos al mismo personal no estaba permitido; procediéndose a realizar un informe técnico y a la verificación de todo el material decomisado (fs. 527 a 533).

II.7. Consta Informe OR-TILCC/CBBA-013/2018 de 4 de junio, emitida por el Responsable de la Oficina Regional de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción de la CNS Regional Cochabamba, en el que refirió que junto a Auditoría verificó la inexistencia de kardex llenados del mes de "mayo"; por lo que, el Servicio de Nutrición de la CNS Regional Cochabamba, estaría omitiendo ese procedimiento de control que permite un control constante del inventario, llevando el registro de cada unidad para poder conocer el saldo exacto y el valor. Posteriormente, se procedió a realizar un inventario de lo sustraído, siendo secuestrados los alimentos y otros por el Investigador de la Fuerza Especial de Lucha Contra el Crimen (FELCC), determinándose en una junta la instauración inmediata de un proceso administrativo interno y se instruyó la presentación de la denuncia correspondiente ante el Ministerio Público, "...se debe estar a la espera del informe a ser emitido por auditoria Interna quien podrá determinar si existe mayores observaciones en el Servicio de Nutrición" (sic [fs. 480 a 482]).

II.8. Consta Resolución de Rechazo de denuncia penal de 20 de noviembre de 2018 -presentada ante el Juez Público Octavo de Instrucción Penal Cautelar de la Capital del departamento de Cochabamba el 28 de igual mes y año-, mediante la cual, se Rechazó la denuncia presentada por el representante legal de la CNS contra las accionantes, ahora terceros interesados, entre otros, por la supuesta comisión del delito de hurto (fs. 161 a 162 vta.), emitiéndose; en consecuencia, el decreto de 29 de noviembre de 2018 (fs. 179). Dicha Resolución de Rechazo que Celsa Arancibia Veramendi, accionante, mediante memorial presentado el 3 de septiembre de 2019, puso en conocimiento del Gerente General de la CNS (fs. 183).

II.9. Mediante memorial presentado el 19 de junio de 2018, ante la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba, Isabel Marcela Navia Rodríguez, Celsa Arancibia Veramendi, accionantes; Paulina Sayhua Churqui, ahora tercera interesada y otra, pidieron a la Autoridad Sumariante de la CNS la ampliación o complementación del término de prueba, solicitando se ordene a la Administradora Regional de la CNS extienda una copia de la grabación de las cámaras de seguridad de 31 de mayo de ese año de 18:00 a 22:00 horas, del sector ubicado a la salida del Hospital Obrero 2; se extienda o remita el Informe de auditoría interna referido en el Informe OR-TILCC/CBBA-013/2018; se extienda o remita el informe de daño económico ocasionado a la CNS como consecuencia del hecho investigado; y, se remita su file personal debidamente documentado. "...pedimos que dicha documentación, sea considerada como descargo nuestro en el hecho que es motivo del presente sumario administrativo" (sic). Asimismo, en el Otrosí piden al amparo de los arts. 115.II, 119.II y 410 de la CPE ampliar o complementar el término de prueba, determinado por el art. 8 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS, concediéndose diez días adicionales (fs. 834 y vta.). En consecuencia, se pronunció el decreto de 20 de junio de 2018, emitido por la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba que refirió que las solicitantes debían acudir directamente a las autoridades respectivas con la finalidad de recabar dicha documental; puesto que, esa Autoridad Sumariante no efectúa actos administrativos (fs. 835).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Las accionantes a través de su representante legal denuncian la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y valoración razonable de la prueba; a la defensa vinculado a los principios de presunción de inocencia e in dubio pro reo, y al trabajo vinculado a los principios de proporcionalidad, razonabilidad, gradualidad y verdad material; puesto que, que, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 de 11 de septiembre emitida por el entonces Gerente General de la CNS, no abordó de manera adecuada ni completa los agravios planteados en el recurso jerárquico, limitándose a respuestas genéricas, sin efectuar un análisis detallado ni valorativo de las pruebas y hechos relevantes del caso. El referido Gerente General tampoco consideró la forma en que se inició y condujo el proceso, la incorporación y tratamiento de la prueba, la falta de respuesta a aspectos fundamentales del reclamo por parte de la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba y la proporcionalidad de la sanción impuesta, lo cual revela deficiencias sustanciales en la impugnada Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se desarrollarán los siguientes temas: a) Del desistimiento o retiro de demanda dentro de una acción de amparo constitucional ante el Tribunal Constitucional Plurinacional; b) La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso; c) La revisión de la valoración de la prueba en sede constitucional; y, d) El análisis del caso concreto.

III.1. Del desistimiento o retiro de demanda dentro de una acción de amparo constitucional ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

La SCP 0129/2015-S2 de 23 de febrero, señala que: [...la SCP 0352/2012 de 22 de junio, dejó establecido que: " "...el retiro o el desistimiento de un recurso de amparo en este caso cuando responde a la libre decisión y voluntaria de la parte recurrente, expresada de manera clara, expresa y contundente, constituye un acto de manifestación de voluntad que debe ser respetada, en razón de que los derechos se ejercen por voluntad del titular del mismo; consecuentemente, cuando una persona acude a la jurisdicción constitucional en busca de la protección de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales y previa a la consideración y resolución de la demanda de amparo retira la misma o deseo de ella, corresponde únicamente, su aceptación.

Al respecto, la jurisprudencia de este Tribunal en la SC 1151/2003-R, de 15 de agosto -entre otras-, enseña que: 'conforme a los mandatos de la misma Constitución y como ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional, los derechos se ejercen por voluntad del titular de los mismos, de modo que bajo ningún motivo se puede obligar a ejercerlo, salvo algunos derechos que por su naturaleza deben ser obligatoriamente protegidos por esta jurisdicción...'.

En ese mismo sentido y complementando dicho entendimiento doctrinal de orden procesal, el AC 0008/2005-O de 26 de abril, señaló que: '...el desistimiento es una forma de conclusión o extinción extraordinaria de un proceso o acción judicial, toda vez que constituye una renuncia o abdicación expresa del demandante o accionante a las pretensiones jurídicas planteadas en la demanda y los derechos perseguidos en ella.

Dicha facultad procesal es aplicable en la jurisdicción constitucional dentro de los recursos que admiten el desistimiento, tal es el caso del recurso de amparo constitucional, siempre y cuando sea expuesto en forma expresa antes del pronunciamiento de la respectiva sentencia constitucional, y no existen razones de orden público o relevancia nacional (...)', entendimiento doctrinal de orden procesal que se aplica a los recursos, cuando se encuentran con los jueces o tribunales de amparo e inclusive en grado de revisión ante este Tribunal". En sentido similar se pronunció la SC 0281/2010-R de 7 de junio.

Por todo lo señalado, se puede establecer que ante una situación donde el accionante presenta su desistimiento o retiro de demanda dentro de una acción de amparo constitucional, ya sea ante el juez o tribunal de garantías o en la fase de revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, dada la naturaleza de la misma, corresponde a este Tribunal aceptar el desistimiento o retiro sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada; Sin embargo, para ello se requiere la concurrencia de los siguientes elementos:

1) El desistimiento o retiro de la demanda es de carácter voluntario, por lo que debe emerger de una manifestación de voluntad inequívoca y que no denota la existencia de presión o mediación alguna que conlleve al accionante a efectuar contra su voluntad el desistimiento o retiro.

2) El memorial de desistimiento o de retiro de demanda, debe presentarse en forma escrita, con la firma del o de la titular del derecho y la de su abogado, excepto en los casos en los que se hubiese otorgado poder en el que se especifique la facultad de desistir o retirar la demanda; actuado que deberá ser realizado antes del pronunciamiento de la respectiva Sentencia Constitucional, pues aunque se haya enviado por fax el memorial correspondiente, es imprescindible que se presente el memorial original a los fines de constatar su autenticidad.

3) Se aceptará el desistimiento o retiro de demanda, siempre y cuando no existan razones de orden público o relevancia nacional que conlleven a denegar dicha solicitud. En este sentido, en un estado democrático, el orden público no debe entenderse como un fin en sí mismo sino como una situación de paz para el ejercicio de derechos y los valores democráticos, de forma que para la aceptación del desistimiento de un derecho subjetivo en una acción de amparo constitucional, no debe afectarse un bien jurídico constitucional superior". Entendimiento que fue reiterado en la SCP 0421/2014 de 25 de febrero] (las negrillas son nuestras).

III.2. La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso

La SCP 0273/2021-S1 de 21 de abril, establece que: "El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, reiterada por la SCP 0349/2018-S2 de 18 de julio, asumió el siguiente entendimiento

El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio, se aclara que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En el Fundamento Jurídico III.3 de la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación y fundamentación como elementos configurativos del debido proceso, como son:

a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio, precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Por su parte, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre se refirió a la fundamentación como sustento de una resolución disciplinaria; empero, es la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: 1) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad del control de la resolución por medio de los recursos; 4) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y, 5) La observancia del principio dispositivo, que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero. Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión: i) Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten; ii) Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; iii) Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y, iv) Por la falta de coherencia del fallo, se da: iv.a) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; y, iv.b) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio, así como en la SC 0358/2010-R de 22 de junio, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre, entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

La jurisprudencia contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2221/2012 y 0100/2013, citadas anteriormente, fue modulada por la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero -en casos de resoluciones judiciales o administrativas de última instancia, que conoce la justicia constitucional, dado el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional-; la cual, entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra nueva, ante la denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación; previo análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; es decir, previo análisis de su relevancia constitucional, por cuanto, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; en ese sentido, en el Fundamento Jurídico III.1, indicó que:

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna".

III.3. La revisión de la valoración de la prueba en sede constitucional

La SCP 0303/2020-S1 de 11 de agosto, señala que: "El entendimiento que asumió este Tribunal respecto a la revisión de la valoración de la prueba, tiene como antecedes a las SSCC 0129/2004-R de 28 de enero y 0873/2004-R de 8 de junio, en las cuales se establece que dicha actividad es propia de la jurisdicción ordinaria; sin embargo, abrió la posibilidad que la justicia constitucional pueda realizar el control tutelar de constitucionalidad, cuando la autoridad hubiere omitido la valoración de la prueba o se hubiere apartado de los marcos de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; ambos supuestos fueron sistematizados por la SC 0965/2006-R de 2 de octubre. Posteriormente, la SC 0115/2007-R de 7 de marzo, sostiene que también era posible revisar la valoración de la prueba, cuando la decisión de la autoridad se basó en una prueba inexistente o que refleja un hecho diferente al utilizado como argumento.

En ese marco, la SCP 1215/2012 de 6 de septiembre, resume los supuestos de procedencia de revisión de valoración de la prueba, señalando que la justicia constitucional debe verificar si en dicha labor las autoridades: 1) No se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad; 2) No omitieron de manera arbitraria la consideración de las pruebas, ya sea parcial o totalmente; y, 3) Basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado como argumento.

Por otro lado, en cuanto a los alcances de la revisión de la valoración de la prueba por parte de la justicia constitucional, la referida SCP 1215/2012, en el Fundamento Jurídico III.3.2, señaló que dicha competencia:

...se reduce únicamente a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa, o bien, si existió una actitud omisiva en esta tarea, ya sea parcial o total; o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, al que posee en realidad, distorsionando la realidad y faltando al principio de rango constitucional, como es la verdad material, pero en ningún caso podrá pretender sustituir a la jurisdicción ordinaria, examinando directamente la misma o volviendo a valorarla, usurpando una función que no le está conferida ni legal ni constitucionalmente.

En este entendido y de la precedente contextualización de línea jurisprudencial referida a la valoración de prueba, debe considerarse que una de las principales funciones de la justicia constitucional es la tutela de derechos fundamentales y garantías constitucionales; en consecuencia, debe ser una premisa en esta su labor el garantizar un real acceso a la justicia constitucional.

A partir de lo señalado, esta Sala concluye que es posible efectuar la revisión de la valoración de la prueba, conforme a los siguientes criterios: i) La valoración de la prueba es una actividad propia de las juezas y jueces de las diferentes jurisdicciones del Órgano Judicial o de las autoridades administrativas; ii) La justicia constitucional puede revisar la valoración de la prueba cuando: ii.a) Las autoridades se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad; ii.b) Omitieron de manera arbitraria la consideración de las pruebas, ya sea parcial o totalmente; y, ii.c) Basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado en la argumentación; iii) La competencia de la justicia constitucional en el análisis de la revisión de la valoración de la prueba, se reduce a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa o a constatar una actitud omisiva en esa tarea o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, desconociendo el principio de verdad material; y, iv)Las irregularidades en la valoración de la prueba solo darán lugar a la concesión de la tutela cuando tengan relevancia constitucional; es decir, cuando incidan en el fondo de lo demandado y sean la causa para la lesión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales.

Este entendimiento también fue asumido en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0014/2018-S2 y 0025/2018-S2, ambas de 28 de febrero".

III.4. Análisis del caso concreto

Las accionantes a través de su representante legal denuncian la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y valoración razonable de la prueba; a la defensa vinculado a los principios de presunción de inocencia e in dubio pro reo, y al trabajo vinculado a los principios de proporcionalidad, razonabilidad, gradualidad y verdad material; puesto que, que, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019 de 11 de septiembre, emitida por el entonces Gerente General de la CNS, el cual no abordó de manera adecuada ni completo los agravios planteados en el recurso jerárquico, limitándose a respuestas genéricas, sin efectuar un análisis detallado ni valorativo de las pruebas y hechos relevantes del caso. El referido Gerente General tampoco consideró la forma en que se inició y condujo el proceso, la incorporación y tratamiento de la prueba, la falta de respuesta a aspectos fundamentales del reclamo por parte de la Autoridad Sumariante de la CNS Regional Cochabamba y la proporcionalidad de la sanción impuesta, lo cual revela deficiencias sustanciales en la impugnada Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019.

De la revisión de antecedentes, se advierte que en el proceso interno administrativo seguido contra las accionantes fue emitida la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018, que determinó la existencia de responsabilidad administrativa contra las nombradas por hurto de carnes, víveres y comida cocida de la cocina del Servicio de Nutrición del Hospital Obrero 2 de la CNS Regional Cochabamba, imponiéndoles la sanción de destitución sin goce de beneficios sociales solo quinquenios consolidados (Conclusión II.1.). Esa determinación fue impugnada mediante memoriales presentados el 12 de julio de 2018, ante la autoridad Sumariante de la referida CNS, por las accionantes que interpusieron el recurso de revocatoria respectivamente; mereciendo en respuesta la Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018, que ratificó la Resolución Sumarial Final RC-AS 10/2018 (Conclusión II.2.). Resolución que fue impugnada mediante memoriales presentados el 13 de agosto del citado año, por las accionantes respectivamente, emitiéndose; en consecuencia, la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019, que confirmó dicha Resolución de Recurso de Revocatoria RC-AS 06/2018 y ratificó la sanción impuesta a los accionantes (Conclusión II.3.).

Posteriormente, a través de memoriales presentados el 3 de diciembre de 2019, ante el entonces Gerente General de la CNS, las accionantes solicitaron aclaración y complementación de la Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019, dictándose en consecuencia, el Auto de 13 de igual mes y año, que declaró no ha lugar a la petición de las nombradas. Auto que les fue notificado el 12 de octubre de 2022 (Conclusión II.4.).

Consideraciones previas

Principio de subsidiariedad

El entonces Gerente General de la CNS sostuvo que las accionantes debieron acudir previamente a la vía contencioso administrativa luego de la emisión de la Resolución jerárquica ahora impugnada -Resolución Administrativa Resuelve Recurso Jerárquico 41/2019- a través de la presente acción de amparo constitucional; sin embargo, dicho razonamiento desconoce que, conforme a la jurisprudencia constitucional consolidada, el procedimiento administrativo concluye con la resolución que resuelve el recurso jerárquico, agotando de esa manera la vía administrativa. En tal sentido, la acción tutelar puede activarse sin necesidad de recurrir a la instancia judicial contencioso administrativa, ya que, esa última no constituye un mecanismo idóneo para la protección inmediata y eficaz de derechos fundamentales, más aún cuando la controversia versa sobre la afectación directa de estos. En consecuencia, la vía constitucional fue correctamente activada, cumpliendo con el principio de subsidiariedad al no existir otro medio idóneo ni eficaz para lograr la restitución oportuna del derecho presuntamente vulnerado.

Principio de inmediatez

Por otra parte, en cuanto al principio de inmediatez, la vasta jurisprudencia constitucional estableció que a partir de los principios pro homine y de progresividad, la suspensión de plazos para la formulación de medios de impugnación es aplicable en todos los casos en los que se presente solicitud de aclaración, complementación y enmienda de una resolución de carácter definitivo, debiendo computarse el plazo para interponer los recursos ordinarios o extraordinarios, a partir de la notificación con el Auto de 13 de diciembre de 2019, de aclaración y complementación (SC 0261/2010-R de 31 de mayo y SCP 0113/2013-L, entre otras). En ese sentido, se tiene que las accionantes fueron notificadas con el memorial de complementación y enmienda a la Resolución jerárquica, el 12 de octubre de 2022, e interpusieron la presente acción tutelar el 25 de noviembre de igual año, dentro del plazo previsto por el art. 129.II de la CPE. En este entendido, las accionantes cumplieron con ese requisito formal de procedencia.

Desistimiento de la acción de amparo constitucional

En cuanto al desistimiento de la acción de amparo constitucional expresada en audiencia por Isabel Navia Rodríguez -coaccionante- a través de su representante legal, corresponde establecer que en el marco de lo expresado en el Fundamento Jurídico III.1., que al ser una manifestación expresa, libre y voluntaria de la referida coaccionante, corresponde únicamente respetar la voluntad expresada, al haber sido planteada previa a la emisión del presente fallo constitucional, y no existir razones de orden público o relevancia nacional que deban ser esclarecidos en relación al fondo de la problemática planteada. Por consiguiente, corresponde admitir el desistimiento planteado, debiendo continuar la presente acción tutelar con relación a las demás accionantes.