0368/2013

Sintesis del caso

En esta acción de amparo constitucional, la accionante denunció que se vulneraron sus derechos a la seguridad social, a la salud, al pago de sueldos justos, a la vida, a la alimentación y a la dignidad, toda vez, que las autoridades municipales demandadas, no efectivizaron la cancelación de los subsidios prenatal, de natalidad y de lactancia que le correspondían por Ley ni sus sueldos devengados, debido a que el Concejo Municipal no emitió la Resolución de Aprobación del Informe de Ejecución Presupuestaria y Estados Financieros de la gestión 2011, ocasionando que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas ordene la inmovilización de las cuentas fiscales del municipio; por tal motivo, la accionante solicita se conceda la tutela y se disponga que las autoridades demandadas cancelen de manera inmediata tres meses de subsidio prenatal, el de natalidad y de lactancia, así como los sueldos devengados. El Tribunal Constitucional Plurinacional confirmó en parte la resolución revisada, concediendo la tutela con relación a la Alcaldesa demandada y denegándola respecto a los Concejales codemandados; pero antes se pronunció sobre la aplicación del principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional.

Sintesis de la ratio decidendi

Se ingresa al análisis de fondo, efectuando una excepción al principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, por cuanto el derecho a la seguridad social, traducido en los subsidios no cancelados, así como los salarios devengados, merecen tutela inmediata, sin condicionarla al agotamiento previo de vías ordinarias o administrativas, por cuanto su vulneración afecta no sólo a la madre, a su hijo menor de un año de edad, sino a todo su núcleo familiar, cuya protección especial y constitucional es deber del Estado.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.5. Finalmente, señalar, que la aplicación del principio de subsidiariedad excepcional de la acción de amparo constitucional, al caso particular, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.3 de esta acción de amparo constitucional, es en razón de la tutela a los derechos, a la seguridad social, traducida en los subsidios no cancelados; así como, de los salarios devengados adeudados a la ahora accionante, por constituir estos derechos cuya vulneración afectan no sólo a la madre, a su hijo menor de un año de edad, sino a todo su núcleo familiar, cuya protección especial y constitucional es deber del Estado, máxime si su incumplimiento afecta no solo a los derechos a la salud y a la alimentación, sino también al derecho a la vida, cuya tutela no puede estar condicionada al agotamiento previo de vías ordinarias o administrativas, circunstancia que determina se abra el ámbito de protección de esta acción de defensa.

Precedentes

SCP 367/2013

FJ. III.3. "...al ser la naturaleza y fin del salario, que éste sea destinado a cubrir las necesidades vitales del trabajador y su familia en forma diaria, su cancelación oportuna, revisten de una gran importancia; de donde se establece que su no pago dentro de los plazos fijados, al ser en algunos casos la única fuente de ingresos del núcleo familiar, éste se ve afectado en su medio de subsistencia, que puede llegar a incidir en su salud e inclusive en la vida del trabajador y sus dependientes, por lo que ampliando el ámbito de aplicación excepcional del principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional y la especial protección que debe brindarse a aquellos derechos fundamentales cuya restricción o vulneración impliquen una afectación directa al derecho a la vida, éste abarcará también al derecho a los salarios o sueldos devengados, los cuales además de estar protegidos y amparados por la Constitución Política del Estado, su no percepción, oportuna desnaturaliza el fin del salario, cual es cubrir las necesidades básica del trabajador y su familia, por cuanto al estar vinculado a la subsistencia y a la vida misma de la persona, no podría exigirse que el afectado agote todavía otros medios, recursos ordinarios o administrativos o cualquier otra vía idónea prevista para el efecto, pues su reclamo podría resultar ineficaz por el tiempo que conllevaría su tramitación".

Titulacion jurisprudencial

No es aplicable el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional respecto a los salarios o sueldos devengados, dado que, por su estrecha vinculación con la subsistencia y la vida misma de la persona y su familia, no podría exigirse el agotamiento de otros medios o recursos, que podrían resultar ineficaces por el tiempo que conllevaría su tramitación.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

La jurisprudencia constitucional, a partir de su configuración procesal y legal ha establecido el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional (SC 1337/2003-R), sin embargo, en el desarrollo jurisprudencial ha ido efectuando excepciones a dicho carácter, que inclusive, actualmente están configuradas en el Código procesal Constitucional.

Así ha establecido excepciones en virtud a: a) La existencia de daño irreparable o irremediable (SSCCPP 2066/2012; 2172/2012; 1902/2012; 0540/2012; 0903/2013-L; 1770/2013); b) Medios de defensa ineficaces (2044/2013 ); c) Vías o medidas de hecho (0343/2012; 0348/2012; 2071/2012; 2076/2012; 2086/2012; 2096/2012; 2112/2012; 2151/2012; 2177/2012; 2180/2012; 2183/2012; 2208/2012; 2211/2012; 2224/2012; 2228/2012; 2265/2012; 0995/2012; 2522/2012; 2496/2012; 0113/2012; 0407/2012; 0113/2012; 1937/2012; 0419/2012; 0421/2012; 1018/2012; 1391/2012; 1085/2012; 1507/2012; 2519/2012; 2481/2012; 0421/2012; 0636/2012; 1725/2012; 0044/2012; 1625/2012; 0423/2012; 0523/2012; 0525/2012; 0491/2012; 0926/2013-L; 0031/2013-L ); d) Cuando se trate de grupos de prioritaria atención (2179/2012; 2225/2012; 2234/2012); e) Por daño inminente e irreparable al derecho al agua - (0052/2012; 0052/2012; 0084/2012; 1027/2012; 1027/2012; 1539/2012; 1941/2012); f) Por daño inminente e irreparable en el acceso a la educación - (0080/2012); g) Retiro intempestivo - (0650/2012; 1121/2013-L; ); h) Ante incumplimiento a la conminatoria de reincorporación - (1957/2012; 1917/2012; 1946/2012; 2000/2012; 1476/2012; 1487/2012; 1097/2012; 1098/2012; 1516/2012; 1532/2012; 1589/2012; 1594/2012; 1603/2012; 1508/2012; 1182/2012; 1570/2012; 1185/2012; 1212/2012; 1985/2012; 1223/2012; 1228/2012; 1484/2012; 0017/2013-L; 0018/2013-L; 0185/2013-L; 0131/2013-L; 0119/2013-L; 0102/2013-L); i) En temas de racismo y discriminación; j) Cuando se vulnera el derecho a la seguridad social - (1154/2012).

La SCP 368/2013, introduce una nueva excepción al principio de subsidiariedad, vinculada a los salarios o sueldos devengados.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0368/2013

Sucre, 25 de marzo de 2013

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente: 02357-2012-05-AAC

Departamento: Beni

En revisión la Resolución 04/2012 de 10 de diciembre, cursante de fs. 135 a 136 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Olínfa Torres Guásico contra Margoth Arriaga Damm, Alcaldesa; Rubén Antonio Leigue Melgar, Zolana Román Saucedo, Hans Raslán Hurtado, María Eugenia Leigue Hurtado y Carmen Delicia Zambrana Saavedra, Concejales, todos del Gobierno Autónomo Municipal de San Ramón provincia Mamoré de Beni.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 27 de noviembre de 2012, cursante de fs. 3 a 8, la accionante expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde el 8 de junio de 2010 viene prestando servicios como Administradora Contable del Gobierno Autónomo Municipal de San Ramón de forma satisfactoria. Agrega que el 30 de abril de ese año, nació su hijo, quien a la fecha de la presentación de la acción de amparo constitucional contaba con seis meses y veinte días de edad, en virtud a lo cual, la mencionada institución, en su calidad de empleador tenía la obligación de cancelarle el subsidio prenatal, de natalidad y lactancia; beneficios de los que le fue pagado el subsidio prenatal de tres meses y no así los de natalidad y lactancia, como tampoco los sueldos de abril a octubre del citado año.

Refiere que, el motivo por el cual su empleador no le canceló los referidos sueldos y subsidios, fue debido a las desavenencias políticas que desde principios del 2011, mantenía enfrentados a la Alcaldesa y Concejo Municipal de San Ramón, las cuales originaron que este último, se hubiese negado a aprobar el Informe de Ejecución Presupuestaria y Estados Financieros correspondientes a la gestión citada, presentado por el Ejecutivo Municipal, generando con dicha negativa que el Ministerio de Economía y Finanzas ordene la inmovilización de los recursos económicos que el Gobierno Autónomo Municipal tenía depositados en diferentes cuentas fiscales que fueron abiertas en el sistema bancario nacional.

Señala que, uno de los requisitos para que el Ministerio referido, mantenga vigentes las cuentas fiscales de los municipios, es que el Concejo Municipal mediante Resolución apruebe el Informe deEjecución Presupuestaria y Estados Financieros, debiendo hacerlo hasta finales de marzo de la siguiente gestión y cuyo incumplimiento en el referido plazo, da lugar a que esa repartición proceda a inmovilizar los recursos económicos del municipio hasta que sea emitida la resolución de aprobación; situación que se presentó en el prenombrado Municipio, pues el Concejo Municipal no la pronunció dentro del término establecido, ocasionando que las cuentas fiscales fuesen congeladas desde abril de 2012, generando con ello que tanto sus asignaciones familiares, como sus sueldos no le fuesen cancelados.

Considerando que tal hecho vulneraba sus derechos a la seguridad social, al pago de un salario justo, a la salud, a la vida y a la dignidad, reconocidos por la Constitución Política del Estado y las leyes; mediante oficio solicitó a la Alcaldesa Municipal, el pago de sus asignaciones familiares y sus sueldos devengados, recibiendo como respuesta que tenga paciencia por cuanto el Concejo Municipal en algunos días procedería a emitir la Resolución referida; por lo que el Gobierno Autónomo Municipal de San Ramón, al estar legalmente obligado a efectuar la cancelación de sus asignaciones devengadas, jamás debió supeditar su pago a la aprobación de informes económicos ni a depender de la voluntad de las autoridades municipales, por estar sujetas a normas sociales de cumplimiento obligatorio.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de su derecho a la seguridad social, a la salud, al pago de salarios justos, a la vida, a la alimentación y a la dignidad; citando al efecto los arts. 45.V, 48.I, III, IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga que las autoridades demandadas procedan a cancelarle de manera inmediata, tres meses de subsidio prenatal, el de natalidad y de lactancia; asimismo, los sueldos devengados de los meses de abril a octubre de 2012 y sea con la correspondiente condenación en costas y el pago de daños y perjuicios ocasionados.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 10 de diciembre de 2012, según consta en el acta cursante de fs. 131 a 134 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El abogado de la accionante, ratificó en extenso los fundamentos de su demanda. En uso de la réplica y dúplica, el abogado de la accionante, reiteró que lo que reclama su representada es el pago de los derechos que le corresponde a ella y a su hijo menor de edad, los cuales están establecidos en la Norma Suprema sin importar de dónde se consigan los recursos.

I.2.2. Informe de las autoridades municipales demandadas

La codemandada, Margoth Arriaga Dann, Alcaldesa del Gobierno Municipal de San Ramón del departamento del Beni, en audiencia señaló: a) Es totalmente cierto lo denunciado por la accionante, respecto a que no le fueron cancelados los sueldos de abril a octubre de 2012 y que además se le adeudaban tres meses del subsidio prenatal, el de natalidad y ocho meses de subsidio de lactancia, debido a que se encuentran inmovilizadas las cuentas fiscales del municipio de San Ramón desde abril del citado año, hecho que imposibilitó la cancelación de sueldos y subsidios quepor ley le correspondan; b) El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas dispuso la inmovilización de los recursos económicos del municipio a partir de abril de 2012, con excepción de los destinados a la atención del Seguro Universal Materno Infantil (SUMI), porque el Informe de Ejecución Presupuestaria y Estados Financieros que correspondían a la gestión 2011, no se acompañó la Resolución Municipal de aprobación que debía ser emitida por el Concejo Municipal, paralización que subsiste hasta el presente; c) A pesar que en marzo presentó ante el Concejo Municipal el Informe de Ejecución Presupuestaria y Estados Financieros de la gestión citada, éste fue objeto de observación en varios puntos, que luego de ser corregidos, el ente deliberante, sin considerar que éstos fueron subsanados emitió una Resolución Municipal, mediante la cual decidió no aprobar el prenombrado Informe, ordenando al mismo tiempo que el Ejecutivo Municipal remita ante éstos, toda la documentación referida al manejo administrativo financiero del municipio, con la intención de realizar una auditoría de la gestión 2011 y que la aprobación de los Estados Financieros dependía de los resultados de la misma; mediante oficio solicitó que autoricen su realización a una empresa independiente y mientras tanto aprueben los prenombrados Estados Financieros, con la finalidad que el señalado Ministerio consienta la movilización de recursos del municipio, responsabilizándose por su resultado, propuesta que fue rechazada; d) Luego de haber entregado toda la documentación requerida al Concejo Municipal, continuó en su negativa de aprobación del referido Informe, con el argumento de que ésta debía ser previamente analizada y evaluada por expertos en la materia; asimismo, de forma verbal, le indicaron que aprobarían los Estados Financieros con la condición de que sea modificado el balance, solicitud que no aceptó por ser completamente irracional e ilegal, debido a que éste es el fiel reflejo del manejo administrativo de los recursos del Municipio, que fue aprobado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; y, e) En su calidad de Alcaldesa, no es responsable de los actos que provocaron la paralización de las mencionadas cuentas, porque no tiene facultades para emitir Resoluciones Municipales de aprobación de Estados Financieros, razón por la cual la movilización de los recursos destinados a sueldos y salarios de la accionante no dependen de actos que puedan realizar en ejercicio de sus competencias, por lo que al no haber restringido ni suprimido derecho alguno, pide se deniegue la tutela solicitada con relación a su autoridad.

Por su parte los codemandados, Concejales Municipales de San Ramón, a través de su abogado, en audiencia señalaron: 1) Los arts. 43 y 44 de la Ley de Municipalidades (LM), establecen que el representante legal del Gobierno Autónomo Municipal de San Ramón es el Alcalde, quien tiene entre sus atribuciones la de suscribir contratos; por lo que en esa calidad, la acción de amparo constitucional debió recaer solo en la referida autoridad municipal y no en ellos, citando al efecto las SC 1683/2011-R de 21 de octubre y la SCP 0134/2012 de 4 de mayo, como precedentes aplicables al caso, por cuanto se tiene que dentro de las atribuciones del Órgano Ejecutivo, están las de la Alcaldesa y las del Legislativo corresponden a la de los miembros que componen el Concejo Municipal, razón por la cual piden el rechazo e improcedencia en límine de la presente acción; y, 2) La accionante, no fue despedida, aún seguía fungiendo en el cargo de Administradora Contable y para que ésta pueda reclamar que le fue vulnerado su derecho al trabajo, tendría que haber un despido; asimismo, que respecto a la legitimación pasiva, conforme lo establecido en la SC 0112/2010-R de 10 de mayo, recae sobre quien cometió la acción u omisión ilegal, que es la nueva autoridad que desempeña el cargo y es la Alcaldesa, Margoth Arriaga Damm, quien emitió un informe fuera de la realidad, tratando de echar la culpa al Concejo Municipal, en ese sentido las SSCC 0763/2010-R, 1121/2010-R, 0958/2010-R y 0558/2010-R, fundamentan que a quien se debe demandar es al responsable ya que todo se basa en las atribuciones de la Ley de Municipalidades.

En uso de la réplica, los codemandados, señalaron que, no sólo la accionante sufría las consecuencias del congelamiento de cuentas, sino todos los funcionarios del municipio y que al no estar despedida no podía reclamar la vulneración de sus derechos. Que dentro de las atribuciones que tiene el Concejo Municipal, como órgano legislativo fiscalizador, no aprobó el informe presentado por la Alcaldesa y emitió la resolución de rechazo fue a causa de la auditoría internarealizada, cuyo informe muestra una serie de irregularidades y que la accionante bajo la figura de la acción de amparo constitucional intenta resolver algo que es de competencia de la acción de cumplimiento, dado que no hubo acción u omisión ilegal; la reparación del derecho invocado por la funcionaria municipal, no puede ser tomado como precedente porque no ha sido despachado y si las cuentas están congeladas es por situaciones administrativas reglamentadas por ley. Al ser la finalidad de esta acción el descongelamiento y la aprobación de un informe que fue observado por tres veces, éste no puede ser utilizado como medio para obligarlos a cumplir funciones sin importar las consecuencias que conlleven.

En la réplica, arguyeron que, el informe presentado por la Alcaldesa refiere que los estados financieros tenían que ser entregados hasta el 30 de marzo de 2011, lo cual es falso, porque debían hacerlo hasta el 28 de febrero de ese año. El art. 283 de la CPE, establece las atribuciones y competencia de los gobiernos municipales, las cuales deben ser diferenciadas, conforme lo previsto por los art. 12 y 44 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (LACG); que quien dio la orden del congelamiento de cuentas fue el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas no el Concejo Municipal, porque la Alcaldesa no cumplió con su deber según las atribuciones que le otorga la Ley de Municipalidades y quem, aprobar algo que no está acorde a la norma legal, es cometer un delito que es responsabilizado por la Ley de Administración y Control Gubernamental.

I.2.3. Resolución

El Juez de Sentencia Penal Santa Ana de Yacuma del departamento de Beni, constituido en Juez de garantías, pronunció la Resolución 04/2012 el 10 de diciembre, cursante de fs. 135 a 136 vta., concediendo la tutela solicitada por la accionante, ordenando al Gobierno Municipal de San Ramón, representado por la Alcaldesa y los Concejales del Municipio, proceda a favor de la accionante al pago de: i) Subsidio de pre-natalidad correspondiente a partir del quinto mes de gestación en adelante; ii) Subsidio de natalidad, equivalente a un mes de salario mínimo nacional; iii) Subsidio de lactancia, desde el nacimiento hasta que cumpla un año el niño; y iv) Al pago de salarios mensuales adeudados, desde abril hasta la fecha. Sin imposición de costas a las autoridades demandadas de acuerdo a la Ley de Administración y Control Gubernamental. Bajo los siguientes fundamentos: a) El art. 128 y 129.1 de la CPE, establecen que la acción de amparo constitucional, podrá ser interpuesto ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados; en concordancia con el art. 51 y ss. del Código Procesal Constitucional (CPCo), que establece la subsidiariedad e inmediatez de esta acción; b) Si bien la accionante, no acudió previamente a las instancias correspondientes, la Constitución Política del Estado, establece que todos los derechos reconocidos en la misma, son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección, y conforme lo representa la accionante las autoridades demandadas, pusieron en riesgo la vida y salud de su hijo desde el momento en que no se le canceló el subsidio prenatal, subsidio de natalidad y el de lactancia; asimismo, no le fueron cancelados sus sueldos de abril a octubre del presente año, por lo que no existe otro medio legal, rápido y efectivo, que no sea la acción de amparo constitucional; y, c) No se puede hacer un cálculo de los subsidios y salarios, porque las planillas de circunstancias no fueron presentadas en su oportunidad, por lo que conminó a las autoridades demandadas para que las presenten en un plazo de veinticuatro horas desde su notificación y una vez conocido el monto global adeudado deberá ser cancelado de inmediato.

II. CONCLUSIONES