0371/2012

Sintesis del caso

En esta acción de amparo constitucional, el accionante en su condición de propietario de un bien inmueble ubicado en el Distrito 11, sub-Distrito 09, zona Muyurina, dentro de las faldas del cerro “San Pedro”, denunció la vulneración de su derecho de usar, gozar y disponer de la propiedad, alegando que solicitó la aprobación de plano de su lote, sin embargo su petición fue desestimada bajo el argumento que su inmueble se encontraría dentro de un área verde protegida según OM 2460/2000, que declara a la serranía de “San Pedro” como área natural protegida de conformidad al DS 24781; decisión que fue confirmada en revocatoria y jerárquico; por lo que peticionó se conceda la tutela invocada, disponiendo se deje sin efecto las resoluciones administrativas impugnadas y se ordene la aprobación del plano del lote de su propiedad o en su defecto se disponga la expropiación, previa declaración de necesidad y utilidad pública, con condenación de costas. El Tribunal Constitucional Plurinacional aprobó la resolución revisada y en consecuencia denegó la tutela.

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo, empero antes de ingresar al fondo, aclara que si bien contra las resoluciones administrativas municipales el administrado puede acudir a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo, sin embargo, opera la excepción al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional al existir vacío normativo respecto a la regulación de este proceso, esto es, al no existir aún procedimiento ni la identificación del juez o tribunal a quien le compete el conocimiento y resolución, toda vez que ni la Constitución Política del Estado ni la Ley del Órgano Judicial le asignan esa facultad al Tribunal Supremo de Justicia ni a los Tribunales Departamentales de Justicia en su Sala Plena, respectivamente -art. 184 de la CPE y art. 50 de la LOJ- para conocer y sustanciar procesos contencioso administrativos.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.5. "En el problema jurídico planteado, según la documentación descrita en las Conclusiones II.2 a II.4 de la presente Resolución, se advierte que la serranía de “San Pedro” -donde se encuentra ubicado el inmueble del accionante-, fue declarada zona de preservación ecológica y de atracción turística y de primera categoría, aprobándose en consecuencia el proyecto integrado “Santuario San Pedro”. Así también, consta que Pascual Revollo Sandoval, tiene registrado su derecho propietario sobre el inmueble ubicado en esa zona -Conclusión II.5-.

Entonces, corresponde determinar si la restricción al ejercicio del derecho propietario del accionante constituye un acto ilegal que lesiona la facultad de disponer del inmueble -derecho de disfrute- como elemento esencial del derecho de propiedad. Bajo ese contexto y conforme se explicó en los Fundamentos Jurídicos III.3 y III.4 del presente fallo, el ejercicio del derecho a la propiedad privada está garantizado por el art. 56.I de la CPE; empero, encuentra su límite en el interés colectivo o público; es decir, que la facultad de disponer de la propiedad privada se restringe cuando exista un interés colectivo, definido por causa de utilidad y necesidad pública.

La existencia de esa causa -utilidad pública- no configura de manera alguna una prohibición o limitación arbitraria o ilegal del derecho de propiedad, dado que la misma encuentra su sustento en la compatibilidad que debe existir entre el derecho de propiedad individual y el interés colectivo. Si bien el accionante cuenta con registro de su derecho propietario en DD.RR; el mismo no está siendo desconocido por las autoridades demandadas, según se observa de las Resoluciones impugnadas en la presente acción; cuyo ejercicio necesariamente se restringe por encontrarse el inmueble en un área de preservación ecológica y de atracción turística de primera categoría -conforme se indicó-, impidiendo dar un uso distinto al suelo, dado que el mismo se encuentra definido por las normas referidas en las Conclusiones formuladas en el presente fallo.

Finalmente, cabe referir que durante la realización del procedimiento administrativo para la aprobación del plano de lote solicitado por el accionante y que culminó en todas sus instancias conforme establece la Ley de Municipalidades; en ningún momento el accionante solicitó se imprima el procedimiento de expropiación como mecanismo de conciliación respecto de su derecho de propiedad privada y los intereses de la sociedad o interés colectivo; circunstancia que, no impide pueda formular dicha petición a efectos de obtener una indemnización, conforme a las normas previstas en la referida normativa. Por su parte las autoridades demandadas, tienen la obligación de atender dicha petición y en su caso efectuar el procedimiento de oficio ante el Concejo Municipal a efectos de la emisión de la respectiva ordenanza municipal que declare la utilidad y necesidad pública, si correspondiere, en el entendido que es atribución de la administración pública en función a parámetros legales y técnicos determinar la causa y procedencia para la expropiación.

Consecuentemente, corresponde denegar la tutela impetrada por no advertirse acto ilegal alguno que vulnere el derecho a la propiedad del accionante, el cual debe ejercerse en compatibilidad con el interés colectivo o público, conforme se explicó".

Precedentes

FJ.III.1. "... podemos afirmar que el proceso contencioso administrativo, es la vía jurisdiccional para el control de los actos de la administración pública, en el cual, las partes en un marco de igualdad y un debido proceso que implica a su vez, el ejercicio pleno de sus derechos y pretensiones acuden ante una autoridad imparcial e independiente.

Cabe aclarar que el proceso contencioso administrativo, no sólo es aplicable a los contratos y resoluciones de alcance general del Órgano Ejecutivo, sino también a los actos administrativos de carácter particular de la administración pública. Es así que la normativa vigente en nuestro país hasta la entrada en vigencia de la actual Constitución Política del Estado y consiguiente Ley del Órgano Judicial, preveía en el Código de Procedimiento Civil, el procedimiento a seguirse para los procesos contencioso-administrativos, cuyo conocimiento era sólo de la entonces Corte Suprema de Justicia de la Nación; para posteriormente, a través de la Ley de Organización Judicial abrogada, atribuir dicha competencia a las Cortes Superiores de Distrito -ahora Tribunal Departamental de Justicia- en su Sala Plena.

Hasta entonces, el conocimiento, procedimiento y resolución del proceso contencioso-administrativo se encontraba regulado; empero, ni la Constitución Política del Estado vigente, ni la Ley del Órgano Judicial, le asignan esa facultad al Tribunal Supremo de Justicia ni a los Tribunales Departamentales de Justicia en su Sala Plena, respectivamente -art. 184 de la CPE y art. 50 de la LOJ-. Esta ausencia normativa ocasiona un vacío jurídico, provocando que los administrados no tengan la vía jurisdiccional para que se dirima una determinada situación jurídica; al respecto, es importante precisar que las características de dicho proceso son las de un ordinario en todas sus etapas. En ese sentido, de acuerdo al art. 158.3 de la CPE, será la Asamblea Legislativa Plurinacional, quien deberá pronunciarse a la brevedad posible sobre la regulación y/o reglamentación de los procesos contencioso-administrativos.

En ese orden, es importante distinguir que procedimiento es el conjunto de actos realizados ante la autoridad administrativa, por parte del administrado, tendientes a obtener un acto administrativo; y, proceso es el conjunto de actos recíprocamente coordinados entre sí, conforme a reglas preestablecidas, que tienen por fin decidir una controversia entre partes (litigio), por una autoridad imparcial e independiente (juez) mediante una decisión o sentencia con fuerza legal (cosa juzgada) -AC 0149/2012-CA de 6 de marzo-. De ahí que las resoluciones o actos administrativos, emitidos en el ámbito municipal tienen carácter formal y no material, dado que no son producto de la resolución de una controversia jurídica, sino de un conjunto de actos ante la administración. En ese sentido, el acto administrativo o resolución pronunciada por la administración pública, en cualquiera de sus entidades, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnadas a través del proceso contencioso-administrativo en la jurisdicción ordinaria, cuando su procedimiento se encuentre regulado a través de una ley emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Para el caso concreto, corresponde referirnos al art. 143 de la LM, que dispone: “Agotada la vía administrativa, el interesado podrá acudir a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso- administrativo…”; es decir, que las resoluciones emitidas por la máxima autoridad ejecutiva municipal y ordenanzas, de las cuales surja una controversia jurídica y se afecten derechos e intereses legítimos de particulares, de acuerdo a la norma citada, podrán ser impugnadas en la vía jurisdiccional por el interesado a través del proceso contencioso administrativo, donde tiene la posibilidad de obtener un pronunciamiento imparcial e independiente y resultado de la valoración de prueba, el ejercicio del derecho a la defensa de manera amplia, la impugnación de las resoluciones en las instancias que correspondan. Empero, ello no significa de manera alguna, que se constituya en una vía subsidiaria, sino alternativa ante una autoridad jurisdiccional.

No existiendo aún el procedimiento y la identificación del juez o tribunal a quien le compete el conocimiento y resolución del proceso contencioso-administrativo-conforme se explicó-; y, teniendo presente que por mandato de la Norma Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional, tiene como función precautelar por el respeto de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado y las leyes, en el caso en revisión amerita ingresar al examen de fondo del problema jurídico planteado".

Titulacion jurisprudencial

Si bien contra las resoluciones administrativas municipales el administrado puede acudir a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso administrativo, sin embargo, opera la excepción al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional al existir vacío normativo respecto a la regulación del proceso contencioso administrativo.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

El Tribunal Constitucional sentó la siguiente línea jurisprudencial sobre el agotamiento del proceso contencioso administrativo en el marco del carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional:

1. El proceso contencioso administrativo es uno diferente al procedimiento administrativo. Por todas la SC 1800/2003-R, que estableció que la instancia administrativa concluye con la resolución del Recurso Jerárquico, mientras que el proceso contencioso administrativo, es una vía judicial, no administrativa, diferente a la primera, no siendo necesario agotar ésta, para luego recién interponer el amparo constitucional, puesto que si se constata la infracción de derechos fundamentales, una vez concluida la vía administrativa, se abre la posibilidad de su tutela mediante el recurso de amparo constitucional, siendo la impugnación judicial mediante el proceso contencioso una vía diferente y no un prerrequisito para interponer el amparo constitucional. Dicho criterio jurisprudencial ha sido reiterado por la SCP 0249/2012, entre otras.

2. En ese orden, la SCP 0371/2012, se constituye en moduladora de la línea jurisprudencial, toda vez que sustenta el no agotamiento del proceso contencioso administrativo, en el vacío normativo en la Constitución y la Ley del Órgano Judicial que regule este proceso, caso en el cual la justicia constitucional tiene el deber de resguardar los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

3.Luego, el entendimiento asumido en la SCP 0371/2012, fue cambiado en la SCP 693/2012, en sentido que “la justicia constitucional a través de la acción de amparo constitucional no puede sustituir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el control de legalidad que realiza la referida jurisdicción (…)”, por lo que, conforme señala la indicada Sentencia son los Tribunales Departamentales de Justicia los que tienen competencia para conocer el proceso contencioso administrativo". Por lo que la SCP 693/2012, se constituye en un precedente que inaplica el estándar más alto de protección.

Extracto de jurisprudencia indicativa

FJ.III.1. "Inicialmente, resulta conveniente recurrir a la doctrina a efectos de precisar que se entiende por proceso contencioso administrativo, así Carlos Morales Guillen, citando a doctrinarios como Revilla y Bielsa, refiere que es: “Toda "cuestión que se suscite entre el poder administrador, que representa el interés colectivo y los administrados que defienden sus intereses privados, dice Revilla, se llama contencioso-administrativo…”.

En opinión de Bielsa, cuando se dice proceso contencioso-administrativo, se define la institución en general, en el concepto de juicio, es decir, de un medio jurisdiccional defensivo del derecho del administrado en que la Administración pública es parte y cuyo acto administrativo impugnado ha de ser juzgado tanto en su legitimidad cuanto en su mérito” . Entonces, podemos afirmar que el proceso contencioso administrativo, es la vía jurisdiccional para el control de los actos de la administración pública, en el cual, las partes en un marco de igualdad y un debido proceso que implica a su vez, el ejercicio pleno de sus derechos y pretensiones acuden ante una autoridad imparcial e independiente.

Cabe aclarar que el proceso contencioso administrativo, no sólo es aplicable a los contratos y resoluciones de alcance general del Órgano Ejecutivo, sino también a los actos administrativos de carácter particular de la administración pública. Es así que la normativa vigente en nuestro país hasta la entrada en vigencia de la actual Constitución Política del Estado y consiguiente Ley del Órgano Judicial, preveía en el Código de Procedimiento Civil, el procedimiento a seguirse para los procesos contencioso-administrativos, cuyo conocimiento era sólo de la entonces Corte Suprema de Justicia de la Nación; para posteriormente, a través de la Ley de Organización Judicial abrogada, atribuir dicha competencia a las Cortes Superiores de Distrito -ahora Tribunal Departamental de Justicia- en su Sala Plena.

Hasta entonces, el conocimiento, procedimiento y resolución del proceso contencioso-administrativo se encontraba regulado; empero, ni la Constitución Política del Estado vigente, ni la Ley del Órgano Judicial, le asignan esa facultad al Tribunal Supremo de Justicia ni a los Tribunales Departamentales de Justicia en su Sala Plena, respectivamente -art. 184 de la CPE y art. 50 de la LOJ-. Esta ausencia normativa ocasiona un vacío jurídico, provocando que los administrados no tengan la vía jurisdiccional para que se dirima una determinada situación jurídica; al respecto, es importante precisar que las características de dicho proceso son las de un ordinario en todas sus etapas. En ese sentido, de acuerdo al art. 158.3 de la CPE, será la Asamblea Legislativa Plurinacional, quien deberá pronunciarse a la brevedad posible sobre la regulación y/o reglamentación de los procesos contencioso-administrativos.

En ese orden, es importante distinguir que procedimiento es el conjunto de actos realizados ante la autoridad administrativa, por parte del administrado, tendientes a obtener un acto administrativo; y, proceso es el conjunto de actos recíprocamente coordinados entre sí, conforme a reglas preestablecidas, que tienen por fin decidir una controversia entre partes (litigio), por una autoridad imparcial e independiente (juez) mediante una decisión o sentencia con fuerza legal (cosa juzgada) -AC 0149/2012-CA de 6 de marzo-. De ahí que las resoluciones o actos administrativos, emitidos en el ámbito municipal tienen carácter formal y no material, dado que no son producto de la resolución de una controversia jurídica, sino de un conjunto de actos ante la administración. En ese sentido, el acto administrativo o resolución pronunciada por la administración pública, en cualquiera de sus entidades, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnadas a través del proceso contencioso-administrativo en la jurisdicción ordinaria, cuando su procedimiento se encuentre regulado a través de una ley emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Para el caso concreto, corresponde referirnos al art. 143 de la LM, que dispone: “Agotada la vía administrativa, el interesado podrá acudir a la impugnación judicial por la vía del proceso contencioso- administrativo…”; es decir, que las resoluciones emitidas por la máxima autoridad ejecutiva municipal y ordenanzas, de las cuales surja una controversia jurídica y se afecten derechos e intereses legítimos de particulares, de acuerdo a la norma citada, podrán ser impugnadas en la vía jurisdiccional por el interesado a través del proceso contencioso administrativo, donde tiene la posibilidad de obtener un pronunciamiento imparcial e independiente y resultado de la valoración de prueba, el ejercicio del derecho a la defensa de manera amplia, la impugnación de las resoluciones en las instancias que correspondan. Empero, ello no significa de manera alguna, que se constituya en una vía subsidiaria, sino alternativa ante una autoridad jurisdiccional.

No existiendo aún el procedimiento y la identificación del juez o tribunal a quien le compete el conocimiento y resolución del proceso contencioso-administrativo-conforme se explicó-; y, teniendo presente que por mandato de la Norma Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional, tiene como función precautelar por el respeto de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del Estado y las leyes, en el caso en revisión amerita ingresar al examen de fondo del problema jurídico planteado".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0371/2012

Sucre, 22 de junio de 2012

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Efren Choque Capuma

Acción de amparo constitucional

Expediente: 00607-2012-02-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 16 de marzo de 2012, cursante de fs. 181 a 185, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Pascual Revollo Sandoval contra Edwin Arturo Castellanos Mendoza y Luis Fernando Via Cavero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de la provincia Cercado y Sub-alcalde de la Comuna Adela Zamudio, respectivamente del departamento de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 27 de enero de 2012, cursante de fs. 75 a 78 vta., el accionante expone los siguientes fundamentos de hecho y derecho.

I.1.1. Fundamentos de hecho que motivan la acción

Refiere ser propietario de un inmueble ubicado en el Distrito 11, sub Distrito 09, zona Muyurina, manzano 049, dentro de las faldas del cerro San Pedro, registrado en Derechos Reales (DD.RR.); cuyo antecedente dominial data de hace sesenta años atrás, conforme acredita por la escritura pública inscrita en la Partida 656 del Libro Primero “A” de propiedad de la provincia Cercado el 30 de marzo de 1983, que demuestra el derecho propietario de Alberto Gutiérrez Lozada y Ana Moscoso Vda. de Gutiérrez, quienes transfirieron el inmueble a sus padres Anacleto Revollo Siles y Sebastiana Sandoval de Revollo, quienes a su vez, cedieron en anticipo de legítima a favor de su persona y de su hermana; al fallecimiento de esta última se declaró heredero, registrando su derecho propietario bajo la matrícula computarizada en el 3011990016194 Asiento A-2 de 23 de febrero de 2007, y lacopia legalizada del testimonio 619 de 29 de septiembre de 1990, también registrada bajo la Partida 2410 del Libro “A” de Cercado de 20 de octubre de igual año.

Con la finalidad de contar con la documentación legal y técnica sobre el referido inmueble, el 21 de diciembre de 2010, solicitó al Alcalde Municipal de la provincia Cercado de Cochabamba, la aprobación del plano de lote; petición desestimada por el Sub-alcalde de la Comuna Adela Zamudio del municipio de Cercado, mediante Resolución Técnica Administrativa (RTA) 253/2011 de 10 de junio, indicando que su solicitud no puede ser atendida debido a que su propiedad se encuentra dentro del área verde protegido según Ordenanza Municipal (OM) 2460/2000 de 7 de enero, que declara la serranía de “San Pedro” como área natural protegida de conformidad al Decreto Supremo (DS) “24781” ante esta situación, planteó recurso de revocatoria, que según RTA 301/2011 de 8 de julio, confirmó la decisión impugnada y ratifica que puede hacer uso y disfrute de su propiedad según vocación de uso de suelo definidos en los instrumentos técnicos en actual vigencia, debiendo respetar el uso de suelo. En recurso jerárquico por Resolución Ejecutiva 383/2011 de 3 de octubre, se ratificó la RTA 253/2011; determinación que se emitió en función al informe legal 1453/2011 de 15 de septiembre, por la Dirección de Asesoría Legal e Informe del Departamento de Normas Urbanas y Rurales.

Finalmente, indica que ambas Resoluciones, se sustentan en normativas del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, que conculcan el ejercicio pleno de su derecho a la propiedad, dado que desconocen la jerarquía normativa y anteponen los referidos instrumentos legales a la Constitución Política del Estado, tratados internacionales y leyes nacionales, que garantizan el derecho de usar, gozar y disponer de su propiedad.

**I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados**

El accionante denuncia como vulnerados sus derechos a la propiedad y a la “seguridad jurídica”, citando al efecto los arts. 56 y 178.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

**I.1.3. Petitorio**

Solicitó se conceda la tutela invocada, disponiendo: a) Se deje sin efecto la RTA 253/2011 y la Resolución Ejecutiva 383/2011; b) Se ordene la aprobación del plano de lote de su propiedad, o en su defecto, se disponga la expropiación, previa declaración de necesidad y utilidad pública; y, c) Se condene al pago de costas.

**I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías**

Celebrada la audiencia pública el 16 de marzo de 2012, concurrieron el accionanteasistido por su abogado; el Sub-alcalde de la Comuna Adela Zamudio; Cinthya Orietta Escobar Oblitas y Agapo Ferrufino Sánchez en representación de Edwin Arturo Castellanos Mendoza, Alcalde Municipal del Gobierno Autónomo de Cochabamba, codemandado; ausente el representante del Ministerio Público: según se tiene del acta cursante de fs. 178 a 180 de obrados, se produjeron los siguientes actuados: