0376/2013

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0376/2013

Sucre, 25 de marzo de 2013

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Recurso directo de nulidad

Expediente: 01926-2012-04-RDN

Departamento: ChuquisacaEl Alto correspondiente a las pólizas mencionadas según comprobantes de pago y recibo del finiquito.

Pero la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, mediante nota APS/DJ/DS/4283/2012 de 6 de junio, imputó cargos a Seguros Illimani S.A. por no haber cumplido con la prestación convenida consistente en la ejecución de las pólizas de seguros y por la RA APS/DJ/DS/658-2012, señaló que se verificó la infracción, estableciendo para la gradación de la sanción la existencia de culpa o daño con una multa de UFV560 000 (sesenta mil unidades de fomento a la vivienda) por la contravención al inc. a) del art. 12 de la Ley de Seguros (LS).

Por todo ello, indica que la RA APS/DJ/DS/658-2012, fue dictada sin competencia alguna vulnerando la Constitución Política del Estado, pues invade competencias ajenas no atribuidas por norma alguna a la “APS” básicamente porque Seguros Illimani S.A. no incurrió en el incumplimiento de la obligación prevista en el inciso a) del art. 12 de la LS.

Se afirma también que la “APS” no puede atribuirse la “…competencia de resolver controversias técnicas o legales en materia aseguradora...”, tampoco tiene la atribución de “…resolver reclamaciones en materia aseguradora como ocurre en materia bancaria o en otros sectores sujetos a regulación...”, por lo que “…ha incurrido en la infracción del inc. a) del art. 12 de la LS, por no haber pagado la indemnización de un seguro que ha rechazado, afirmando implícitamente que no debía ser rechazado por consideraciones de orden técnico y/o legal, está resolviendo una controversia de hecho y de derecho, por lo tanto, está usurpando competencias que no le han sido atribuidas, afectando de nulidad de pleno derecho la resolución recurrida...”.

1.1.2. Autoridad recurrida y petitorio

El recurso está dirigido contra Iván Orlando Rojas Yanguas, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros-APS, solicitando se declare la nulidad de la RA APS/DJ/DS/ 658-2012 de 27 de agosto.

1.2. Admisión y citaciones

Por AC 0811/2012-CA de 30 de octubre, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el recurso directo de nulidad, disponiendo la citación de la autoridad recurrida, la cual fue cumplida el 7 de diciembre de 2012 conforme se evidencia de la diligencia a fs. 71.

1.3. Alegaciones de la autoridad recurrida

Mediante memorial presentado el 21 de diciembre de 2012, cursante de fs. 804 a 814 vta., Iván Orlando Rojas Yanguas, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros-APS, respondió al recurso indicando lo siguiente:

Las pólizas fueron contratadas con cláusulas de ejecución inmediata condicional y como se podrá inferir, el plazo indubitable que la póliza otorga para su ejecución es de quince días y no de sesenta como de manera errada afirma la Compañía; Seguros Illimani S.A. incumplió en vulneración del art. 12 inc. a) de la LS, ya que es principio general en materia de seguros que la cláusula de ejecución inmediata condicional se imponga sobre el condicionado particular y éste sobre el condicionado general, por lo que frente a cualquier observación que se imponga respecto al siniestro, su indemnización y procedimiento debe recurrirse a la cláusula primera referida.

Sobre lo referido a que cualquier desacuerdo entre asegurador y asegurado debe ser resuelto aa través del peritaje y en su caso vía arbitraje, menciona que se tenía el deber inexcusable de cumplir con la prestación convenida en los plazos predeterminados por las cláusulas de ejecución inmediata condicional.

Con relación a la falta de competencia de la Autoridad de Control y Fiscalización de Pensiones y Seguros-APS en la emisión de la Resolución Administrativa que se impugna, la Ley de Pensiones establece que la autoridad asumirá las atribuciones y competencias, derechos y obligaciones en materia de seguros de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI).

Menciona que la Autoridad de Control y Fiscalización de Pensiones y Seguros-APS tiene como misión fiscalizar y controlar el desempeño de los mercados de pensiones y seguros, con atribuciones establecidas por la Ley de Pensiones, Ley de Seguros y disposiciones conexas de acuerdo a lo determinado en la “Ley 2428 de 28 de noviembre de 2002”.

La Ley de Seguros establece que es función del órgano de fiscalización velar por la seguridad, solvencia y liquidez de las entidades aseguradoras, reaseguradoras, entidades de prepago, intermediarios y auxiliares del seguros; fiscalizar y controlar a las personas, entidades y actividades relacionadas al sector de seguros y, cumplir y hacer cumplir la ley y sus reglamentos asegurando la correcta aplicación de sus principales políticas y objetivos.

De acuerdo a los arts. 36 y 46 del Decreto Supremo (DS) 27175 de 15 de septiembre de 2003 (Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Financiera [SIREFI]), aquella aseguradora podía recurrir o impugnar la RA APS/DJ/DS/658-2012, por la vía de la revocatoria en el plazo de quince días hábiles administrativos a contar desde su legal notificación; sin embargo, no lo hizo, paga la multa en señal de conformidad y aceptación dejando inclusive que la Resolución alcanzara ejecutoria y ahora a más de cuatro meses de la notificación con el acto administrativo interpone un recurso directo de nulidad.

II. CONCLUSIONES

De los actuados producidos en este recurso, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Cursa póliza de seguro de cumplimiento de obra para entidades públicas 92-22-LPC008002029 suscrita el 27 de noviembre de 2008, entre la Aseguradora Unicornio Asociados y Seguros Illimani S.A. (fs. 14 a 16);

II.2. De fs. 17 a 19, se encuentra la póliza de seguro de cumplimiento de obra para entidades públicas 92-22-LPC00900185 de 18 de febrero de 2009, suscrita entre la Aseguradora Unicornio Asociados y Seguros Illimani S.A.

II.3. A través de la RA APS/DJ/DS/658-2012 de 27 de agosto, el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros-APS, Iván Orlando Rojas Yanguas, impuso a Seguros Illimani S.A., la multa de UFV₡60 000.- por la contravención al inc. a) del art. 12 de la LS (fs. 9 a 13).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El recurrente manifiesta que la RA APS/DJ/DS/658-2012, fue dictada sin competencia, vulnerando la Constitución Política del Estado, porque invade competencias ajenas no atribuidas por norma alguna a la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros-APS, básicamente porque Seguros Illimani S.A. no incurrió en el incumplimiento de la obligación prevista en el inc. a) del art. 12 de laLS, por lo que la citada autoridad no puede atribuirse la competencia de resolver controversias técnicas o legales en materia aseguradora, por lo tanto, usurpó competencias que no le han sido atribuidas, afectando de nulidad de pleno derecho la Resolución recurrida. En consecuencia, corresponde determinar si lo denunciado es evidente a los efectos de declarar o no la nulidad de los indicados actuados.

III.1. El recurso directo de nulidad no opera como mecanismo de protección paralelo a los medios de defensa ordinarios

Resulta necesario recordar, que el anterior Tribunal Constitucional, a través de AC 0426/2001-CA de 1 de noviembre, precisó que el recurso directo de nulidad constituye un medio “…de impugnación directo (de acceso inmediato) sólo para aquellos supuestos en los que no es posible obtener la reparación del agravio, por no prever el orden legal otro medio expedito de impugnación” (las negrillas nuestras).

En ese sentido, concluyó que: “…pretender impugnar decisiones dentro de procesos judiciales o administrativos en trámite, con el argumento de que han sido dictadas sin competencia; constituye un uso abusivo e indebido del Recurso Directo de Nulidad; que no sólo desvirtuaría el sentido y alcances de este instituto jurídico, sino que determinaría la producción de una carga procesal injustificada por el uso indebido del recurso, que colapsaría la labor jurisdiccional del Tribunal Constitucional”.

Por su parte, en la SCP 2490/2012 de 3 de diciembre, ratificó lo dispuesto en la SC 0035/2006 de 15 de mayo, así, en lo que respecta al alcance del control competencial o de legalidad, recordó que en la misma, se estableció que el recurso directo de nulidad “…no procede contra toda actuación incompetente, ya que sólo está reservado para aquellos casos en los que la parte afectada no tiene medio alguno instrumentado para oponerse o reclamar una actuación incompetente, pues la jurisdicción constitucional, al ser la máxima instancia de control de constitucionalidad, reserva su actuación a preservar la vigencia material de la Constitución; y debe intervenir en el control de legalidad de los actos de los funcionarios públicos, como es el control de la competencia, sólo cuando es imprescindible por la inexistencia de otra vía…” (énfasis agregado).

Así también en la SC 0052/2010 de 10 de diciembre, se indicó que el recurso directo de nulidad procede: “…sólo para aquellos supuestos en los que no es posible obtener la reparación del agravio, por no prever el orden legal otro medio expedito de impugnación”.

Por su parte, la SC 0099/2010-R de 10 de mayo, sentó que: “…el acto administrativo o jurisdiccional tachado de incompetente debe ser de carácter definitivo; es decir, que se deben agotar previamente los mecanismos internos efectivos para la restitución de la garantía de competencia” (De igual forma el AC 0005/2010-CA de 15 de marzo, entre otros) (negrillas añadidas). De la misma manera, el AC 0620/2012-CA de 21 de junio, luego de analizar los alcances del art. 157 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) y la jurisprudencia constitucional existente (SC 0052/2010 de 10 de diciembre) mencionó que “…el recurso directo de nulidad como proceso constitucional y mecanismo reparador de rango constitucional, sólo podrá ser activado para los supuestos en los que no es posible obtener la reparación del agravio, por no prever el orden legal otro medio expedito de impugnación” (negrillas agregadas).

Finalmente cabe citar nuevamente la SCP 2490/2012, que al respecto concluyó: “….por lo ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional, antes de activar el recurso directo de nulidad, las o los recurrentes no pueden soslayar la necesidad de agotar en la vía interna sea judicial o administrativa los mecanismos o medios de impugnación que el ordenamiento legal reconoce y a.”través de los cuales la nulidad que se pretende puede ser subsanada, debiendo en consecuencia conceder a los supuestos usurpadores de funciones que no les competen o a quienes se considera ejercieron potestad o competencia no emanada de la ley, la oportunidad para que pueden reconsiderar sus decisiones y, en su caso, que el superior pueda reparar o declarar la supuesta nulidad. Medios de impugnación que evidentemente pueden ser activados conforme a la Ley de Procedimientos Administrativos o los procedimientos administrativos especiales propios de las entidades que cumplen una función administrativa, ya sea por delegación o por determinación de leyes especiales” (las negrillas son añadidas).

III.2. Los recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación efectivos contra las Resoluciones Administrativas que emite la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros

Con la finalidad de posibilitar que los actos de la administración pública puedan ser revisados, el ordenamiento jurídico contempla como medios de impugnación el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, mismos que se constituyen en medios eficaces e idóneos para efectuar cualquier reclamo u objetar la actuación de la administración (acto administrativo) cuando vulnera el debido proceso administrativo, cualquier derecho subjetivo o los intereses del administrado, posibilitando a través de los mismos que las autoridades realicen y subsanen sus actos, y en su caso, que la autoridad superior pueda revisar la actuación del inferior.

A efectos de determinar si existe la posibilidad de impugnar las Resoluciones emitidas por la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros-APS, resulta menester acudir a lo dispuesto por la normativa legal aplicable; así, conviene empezar aclarando que esta autoridad forma parte de las Autoridades de Fiscalización y Control Social que fueron creadas por el DS 071 de 9 de abril de 2009, entre las que se encuentra la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Pensiones-AP.

Al efecto, corresponde acudir a la Ley de Pensiones de 10 de diciembre de 2010, que establece en su art. 167 que: “La Autoridad de Fiscalización y Control Social de Pensiones-AP se denominará en adelante Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros-APS y asumirá las atribuciones, competencias, derechos y obligaciones en materia de seguros de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero - ASFI, en un plazo de sesenta (60) días hábiles.

La Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros-APS se encontrará bajo tuición del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas” (el resaltado nos corresponde).

Entonces, conforme al precepto legal aludido, se tiene que la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Pensiones y Seguros-APS a la fecha ya asumió las atribuciones, competencias, derechos y obligaciones en materia de seguros de la Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero - ASFI, constituyendo el resultado de esta función, como se mencionó, la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros-APS.

Ahora bien, recordemos que los recursos jerárquicos eran resueltos por la Superintendencia General; sin embargo, de acuerdo al párrafo segundo del art. 4 del DS 071, las atribuciones, facultades, competencias, derechos y obligaciones de las ex Superintendencias Generales serán asumidas por los Ministros cabeza de sector, en lo que no contravenga a lo dispuesto por la Constitución Política del Estado, lo que concuerda con el citado art. 167 de la LP, que establece que esta autoridad se encuentra bajo tuición del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

Ahora bien, conforme el art. 168 de la misma Ley, se tiene que el organismo de fiscalización -entreotras- tiene las siguientes funciones y atribuciones: “c) Asumir las funciones, atribuciones,

competencias, derechos y obligaciones establecidas en la Ley de Seguros que fueron transferidas a la

Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero - ASFI.

(…)

k) Conocer y resolver de manera fundamentada, los Recursos de Revocatoria que le sean

interpuestos de acuerdo con la presente Ley, las normas procesales aplicables, y sus reglamentos”.

Y según el art. 173 de la misma norma, las resoluciones administrativas que emita el organismo de