0380/2026-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0380/2026-S1 Sucre, 19 de marzo de 2026

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA Magistrada Relatora: Dra. Amalia Laura Villca Acción de amparo constitucional

Expediente: 55227-2023-111-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 18/2023 de 26 de enero, cursante de fs. 476 a 477 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Carlos Gonzalo Molina Díaz contra Edgar Montaño Rojas, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

El accionante por memoriales presentados el 26 de octubre y 15 de noviembre de 2022, cursantes de fs. 107 a 122; y, 125 a 130, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 15 de octubre de 2004, mediante Contrato de Consultoría YHYD/028/2004, inició su relación laboral con la Administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares a la Navegación Aérea (AASANA) -Institución ahora tercera interesada-, bajo la protección de la Ley General del Trabajo y su Decreto Reglamentario conforme establecía el Reglamento Interno de AASANA aprobado por la Resolución Ministerial (RM) 566/80 de 27 de octubre de 1980. El 4 de abril de 2005, después de la conclusión de su Contrato de Consultoría -31 de marzo de ese mismo año-, se le otorgó un ítem para encargarse del área financiera, habiendo ascendido de manera meritoria en esa Institución.

En la vía pública, el 13 de diciembre de 2021, uno de los trabajadores de la AASANA -en liquidación por determinación de la Disposición Adicional Primera del Decreto Supremo (DS) 4630 de 30 de noviembre de igual año que creó la Navegación Aérea y Aeropuertos Bolivianos (NAABOL)- le manifestó que por instrucciones del Liquidador de esa Institución -AASANA- se ponía a su conocimiento el Formulario de Finiquito de 10 de diciembre del referido año por retiro forzoso a los trabajadores de la Institución hoy tercera interesada, el cual no contenía un cálculo correcto, incumpliéndose los principios de legalidad y verdad material; aspecto que fue manifestado verbalmente bajo el principio de informalismo, solicitando su corrección. El 15 de ese mes y año, su cuenta del Banco Unión Sociedad Anónima (S.A.) reflejó el monto de la liquidación que fue observado, para posteriormente entregársele una copia del citado Formulario de Finiquito signado por Luis Boris Barroso Arias, Director Liquidador de AASANA. El 17 de igual mes y año mediante Nota dirigida al indicado Director, impugnó la liquidación, pidiendo su subsanación y detallando las observaciones que afectaron al pago de sus beneficios sociales como ser: a) La fecha de ingreso a la Institución hoy tercera interesada que en el señalado Formulario de Finiquito fue consignado como 4 de abril de 2005, sin considerar el Contrato de Consultoría YHYD/028/2004 y los Autos Supremos (AASS) 92 de 23 de abril de 2012, 316 de 6 de julio de 2018 y 0037/2019 de 30 de enero, respecto a la continuidad de la relación laboral, y sobre el cumplimiento obligatorio y carácter vinculante de autos supremos y sentencias; b) El cómputo de vacaciones que corresponde a doscientos veintinueve días y no solo a dos gestiones, conforme se evidencia del Informe INF-YHYD/0279/2014 de -13 de junio-, la Comunicación Interna CMI-YHYE/0152/2016 de 7 de diciembre, el Informe Legal INF-YHYD-0286/2021 de 9 de junio y la Nota CAI-YHYE-0876/2021 de 22 de octubre que detalló sus vacaciones y a la cual dio su conformidad mediante Nota de 27 de ese mes de 2021 dirigida la Jefatura Nacional de Recursos Humanos (RR.HH.) de AASANA -en liquidación-; y, c) El pago de refrigerio al no considerarse en el promedio del total ganado de Bs600.- (seiscientos bolivianos), cuyo pago era mensual y fue inclusive homologado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, debiendo considerarse lo dispuesto en el AS 553/2020 de 12 de octubre, que en un caso análogo dispuso que aquel monto debía formar parte del promedio indemnizable para la reliquidación de los beneficios y demás derechos sociales demandados.

En respuesta, mediante Nota con Cite: MOPSV/LIQ-AASANA/CAR 0059/2022 de 1 de febrero, fue remitido el Informe MOPSV/LIQ/AL/INF-021 de 31 de diciembre, que extrañamente le fue notificado el 4 de febrero de 2022 -un mes y tres días posteriores a su emisión-, en el que se indicó que no correspondía la observación del cálculo del Finiquito de 10 de diciembre de 2021 -ingreso, vacaciones y refrigerio-.

El 15 de febrero de 2022, planteó recurso jerárquico requiriendo revocar y subsanar el Formulario de Finiquito de 10 de diciembre de 2021, instruyendo la reliquidación y el cálculo correcto, conforme a la normativa vigente, emitiéndose el 22 de marzo de 2022 el Auto DGAJ-RJ/AR-009/2022 que admitió su recurso jerárquico y le fue notificado el 25 del mismo mes y año. El 13 de mayo de ese año, el Ministro ahora accionado emitió la Resolución Ministerial (RM) 093 desestimando su recurso jerárquico, alegando que este no se encuentra dentro de las competencias del Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, debiendo su persona acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social o a la vía ordinaria judicial laboral, incumpliendo de esa manera, el Ministro hoy accionado, sus funciones específicas de supervisión de las entidades bajo su tuición, previstas en la Página 10 inciso e) del Manual de Organización y Funciones aprobado por RM "271"; en este caso, de los actos administrativos emitidos por el Director Liquidador de AASANA, quien tiene la obligación de cumplir con la Norma Suprema, la Ley General del Trabajo, disposiciones sociales y jurisprudencia, debiendo el Ministro ahora accionado considerar el fondo del recurso jerárquico planteado; ya que, al no hacerlo estaría incumpliendo sus deberes conforme mandan los arts. 108.1 y 232 de la Constitución Política del Estado (CPE), afectando su derecho a la justicia e incumpliendo el Dictamen General 01/2015 de 30 de enero de la Procuraduría General del Estado y las Disposiciones de la Organización Internacional del Trabajo.

El Ministro hoy accionado le cuartó la posibilidad de seguir capacitándose, vulnerando su derecho a la educación, a la salud y a la alimentación; además, al incumplir sus deberes desestimando su recurso jerárquico vulneró su derecho a la defensa. Entonces, en razón a lo dispuesto por el art. 67.II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) procede a su favor el silencio administrativo positivo, porque el citado Ministro no se pronunció sobre el fondo de su recurso jerárquico, transgrediendo su derecho al debido proceso y su derecho al trabajo y a una remuneración justa.

I.1.2. Derechos, garantía y principios supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la justicia, al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a una remuneración justa, a la educación, a la salud y a la alimentación; citando al efecto los arts. 9.5, 13.I y II, 14.I, II y III, 17, 24, 46, 48.I, II, III y IV, 49.III, 77, 80, 81, 82, 91, 108.1, 109, 115, 232 y 410 de la CPE; 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia, se disponga que el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda instruya a la AASANA en Liquidación, la corrección del cálculo de sus beneficios sociales en el marco de la normativa legal vigente que asciende la suma de Bs183 531,22.- (ciento ochenta y tres mil quinientos treinta y un 22/100 bolivianos).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 26 de enero de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 470 a 475 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que "...estamos aquí tomando en cuenta el acto de nulidad de la Resolución del Ministerio de Obras Públicas, estamos pidiendo la Nulidad" (sic). Además, si bien existe un hecho controvertido; sin embargo, el DS 4630 establece la "Liquidadora" de AASANA solo por dos gestiones sin derecho a ampliación; por lo que, si bien los ex trabajadores de esa Institución ahora tercera interesada se encuentran tramitando un proceso en la vía judicial ante el Tribunal Supremo de Justicia, este tardaría cuatro o cinco años fuera del plazo previsto.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Edgar Montaño Rojas, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, a través de sus representantes legales, mediante informe presentado el 26 de enero de 2023, cursante de fs. 375 a 379 -reiterado en audiencia-, manifestó que: 1) El accionante citó la jurisprudencia contenida en la SCP 0809/2012 de 20 de agosto que establece que el cómputo del plazo de inmediatez corre a partir que el empleador se rehúsa a cumplir la conminatoria de reincorporación, la cual solo puede ser emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social conforme a sus competencias, quien determinará la procedencia o no de la reliquidación de beneficios sociales, pudiendo, en caso de controversia, acudirse a la judicatura laboral. En este caso, al no haberse agotado la vía administrativa ni judicial no podía plantearse la presente acción tutelar, más aun, cuando el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda que representa, a través de la RM 093, reencausó al accionante para que acuda al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social o a las instancias del proceso laboral; 2) La competencia para dilucidar controversias entre empleador y empleado es el citado Ministerio de acuerdo a los arts. 50 de la CPE, 1 del Código Procesal del Trabajo (CPT) y 86 literal g. del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 febrero 2009; además, la SCP 1096/2012 de 5 de septiembre estableció que el trabajador que optó por el pago de sus beneficios sociales -consiente su pago o los cobra- no puede plantear una acción de amparo constitucional, quedándole la vía administrativa conciliadora, o en caso de controversia, la vía ordinaria judicial laboral; toda vez que, la jurisdicción constitucional ante este tipo de debate no tiene el acervo probatorio requerido, siendo idónea la jurisdicción laboral. En la presente causa, el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda que representa no puede dilucidar el pago o reliquidación de derechos y beneficios sociales, por no encontrarse dentro de sus competencias, al margen que el Finiquito de 10 de diciembre de 2021 fue firmado por el ente empleador y el accionante con el visto bueno de Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, habiendo este último retirado el pago; sin embargo, existe controversia con relación al pago de derechos y beneficios sociales reconocidos al trabajador -accionante-, por cuanto este solicitó una reliquidación. En ese orden, la desestimación del recurso jerárquico se fundó en el estricto cumplimiento del art. 124 inc. a) del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo, no pudiendo el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda usurpar competencias del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social o de la judicatura laboral; 3) El accionante a través de la presente acción tutelar pretende desvirtuar el Informe MOPSV/LIQ/AL/INF-021 refrendado por la Nota con CITE: MOPSV/LIQ-AASANA/CAR 0059/2022, ingresando a aspectos de fondo en cuanto a la reliquidación de beneficios sociales, arguyendo que el Finiquito y el Informe de la Institución ahora tercera interesada no cumplieron con la Ley General del Trabajo; es decir, que el accionante no indica ni especifica el acto u omisión; puesto que, dirige la acción de defensa contra todos los actuados; 4) Respecto a la vulneración del derecho al trabajo, existe un finiquito que reconoce los derechos laborales, y por lo tanto, la desvinculación laboral del accionante; es decir, que no se obstaculiza el ejercicio de ningún trabajo mediante la RM 093; ya que, el accionante no es parte de la referida Institución y existe un finiquito pagado, por ello, tampoco se vulneró el derecho a la estabilidad laboral; puesto que, no se definió la desvinculación de aquel ni se ingresó al fondo del recurso jerárquico; 5) No se vulneró el derecho a una remuneración justa, al existir una controversia respecto al pago de derechos y beneficios sociales que debe ser dilucidada en la judicatura laboral; 6) El accionante, al estar desvinculado de la Institución hoy accionada no puede acceder al Seguro Social a Corto Plazo; por lo que, la denuncia de vulneración a su derecho a la salud carece de congruencia y lógica; 7) En cuanto a los derechos a la alimentación y a la educación, la RM 093 no impide que el accionante pueda seguir trabajando o estudiando; 8) Acerca de la supuesta vulneración del debido proceso, la indicada Resolución Ministerial se basó en el art. 124 inc. a) del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo desestimando el recurso jerárquico; por consiguiente, no se configuró el silencio administrativo que según lo establecido en la SCP 0314/2013-L de 13 de mayo opera cuando la normativa especial específicamente lo reconoce; y, 9) Tampoco se vulneró el derecho a la defensa del accionante; puesto que, la RM 093 reencaminó al accionante para que acuda a las vías competentes para dilucidar la controversia respecto a la liquidación de beneficios sociales. Razones por las cuales pidió que se declare improcedente, o en su caso, se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Luis Boris Barroso Arias, Liquidador de AASANA, mediante memorial presentado el 25 y 26 de enero de 2023, cursantes de fs. 382 y vta.; y, 462 a 468, manifestó que: i) Solicitó se lo tenga por apersonado en su calidad de tercero interesado; ii) La AASANA no se encuentra bajo protección de la Ley General del Trabajo sino del Estatuto del Funcionario Público al no contar esa Institución con una normativa específica que establezca que se encuentra dentro de la referida Ley, tal como se estableció en las auditorías emitidas por la Contraloría General del Estado. Además, el accionante omitió indicar que fue funcionario público provisorio administrativo, pretendiendo la convertibilidad de su Contrato de Consultoría YHYD/028/2004 que se encontraba bajo los alcances del DS 27328 de 31 de enero de 2004 Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NBSABS), en la vía constitucional, existiendo un hecho controvertido; iii) Las vacaciones, conforme al Estatuto del Funcionario Público no son acumulables no compensables en dinero; empero, excepcionalmente serán pagadas únicamente por dos gestiones, tal como procedió la Liquidadora de AASANA; y, iv) El refrigerio no puede ser incluido en el sueldo promedio indemnizable para el pago de beneficios sociales según el entendimiento vertido en los AASS 204/2014 de 15 de agosto, 106/2021 de 16 de marzo, 008/2022 de 11 de enero y 491 de 15 de agosto de 2022. Además, el accionante incurrió en actos consentidos al no formular su reclamo respecto al pago del refrigerio cuando aún funcionaba la AASANA. En suma, todos los pagos efectuados, pese de que los ex funcionarios de AASANA no se encontraban bajo la Ley General del Trabajo, fueron calculados correctamente, debiendo ser el juez de trabajo quien dirima la reliquidación y no así la vía constitucional; ya que, de concederse la tutela se provocaría inseguridad jurídica, más aun, cuando el accionante no demostró qué derecho o garantía fue vulnerada con el pago del finiquito; por lo que, debe denegarse la tutela con costas y formalidades de ley.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 18/2023 de 26 de enero, cursante de fs. 476 a 477 vta., denegó la tutela solicitada; bajo los siguientes fundamentos: a) No existe nexo causal entre la pretensión del accionante y el acto vulnerador, toda vez que si bien ataca un acto jerárquico -RM 093-; sin embargo, insiste en el cumplimiento de la norma respecto al pago de beneficios sociales, pretendiendo que esa Sala Constitucional instruya al Ministro hoy accionado que -a su vez- ordene a AASANA a emitir un nuevo finiquito. Entonces, aún si se entendiese que el objeto de la pretensión es la nulidad de la Resolución Jerárquica, es el juez y no la administración quien debería decidirlo; b) La existencia de un hecho controvertido se traduce en una causal de improcedencia de la acción de amparo constitucional, en este caso, vinculada a la subsidiariedad; ya que, el acto que impugna el accionante es un finiquito; no obstante, no existe ningún precedente constitucional que establezca que la jurisdicción constitucional pueda ordenar la emisión de una nueva resolución que determine el pago de una suma señalada unilateralmente por el accionante, debiendo este acudir ante la autoridad administrativa o jurisdiccional para que dilucide la controversia; y, c) Esa Sala Constitucional se encuentra impedida de ingresar a la valoración de la prueba por la naturaleza de la pretensión y su falta de identificación.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Jurisdiccional de Sala Plena TCP-SP-003/2025-II de 26 de noviembre, se dispuso la reconformación de Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional en cumplimiento a dicha determinación, la Comisión de Admisión de este Tribunal, procedió al sorteo de la presente causa.

Por Acuerdo Jurisdiccional de Sala Plena TCP-SP 004/2025-II de 30 de diciembre de 2025, se dispuso la devolución a Comisión de Admisión de los expedientes sorteados a los Magistrados cesados, los cuales se encontraban pendientes de resolución; a efecto de que, se realice un nuevo sorteo para que los actuales Magistrados asuman conocimiento y resuelvan dichas causas.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Formulario de Finiquito de 10 de diciembre de 2021 con el visto bueno del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social que indica que Carlos Gonzalo Molina Díaz -ahora accionante- recibió la suma de Bs244 370,70.- (doscientos cuarenta y cuatro mil trescientos setenta 70/100 bolivianos), por concepto de liquidación de beneficios sociales de conformidad con la Ley General del Trabajo, su Decreto Reglamentario y disposiciones conexas (fs. 8 y vta.).

II.2. Mediante Nota presentada el 17 de diciembre de 2021, ante el Director Liquidador de AASANA -Institución hoy tercera interesada-, el accionante efectuó observaciones en el cálculo del Formulario de Finiquito de 10 de ese mes y año, solicitando la reliquidación del mismo (fs. 9 a 11), emitiéndose el Informe MOPSV/LIQ/AL/INF-021 de 31 de diciembre que refirió que: 1) La naturaleza de la contratación del accionante se debió a una necesidad temporal de la citada Institución no pudiendo pretenderse la continuidad laboral por ser un contrato de consultoría bajo los alcances del DS 27328 de 31 de enero de ese año y no bajo los alcances de la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario Público; por lo que, no operó ninguna continuidad; 2) Las vacaciones no son acumulables ni compensables en dinero, debiendo ser pagadas excepcionalmente solo por dos gestiones, no correspondiendo corrección alguna; y, 3) El refrigerio no es parte del sueldo promedio indemnizable para el cálculo de beneficios sociales, de conformidad en los arts. 11 del DS 1592 de 19 de abril de 1949 y 19 de la LGT ( fs. 13 a 17).

II.3. Por memorial presentado el 15 de febrero de 2022, ante el Director de AASANA, el accionante planteó recurso jerárquico solicitando la reliquidación de su Finiquito de 10 de diciembre de 2021 (fs. 18 a 25), dictándose la RM 093 de 13 de mayo de 2022 que desestimó dicho recurso jerárquico (fs. 75 a 78).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO