0393/2013

Sintesis del caso

En esta acción de inconstitucionalidad abstracta la Asamblea Legislativa sancionó la Ley 203 de 14 de diciembre de 2011, que resuelve y aprueba la delimitación territorial entre el municipio de Huari de la provincia Sebastián Pagador del departamento de Oruro, con su capital Santiago de Huari; contraviniendo según la autoridad accionante los arts. 30.4 y 6, 115.II, 158.I.6, 269.II y 270 de la CPE. El Tribunal Constitucional Plurinacional resolvió declarar inconstitucional la norma impugnada, bajo el argumento de que la Constitución establece que este tipo de conflictos territoriales debe ser resuelto por la vía de la conciliación y tomando en consideración criterios históricos y culturales.

Sintesis de la ratio decidendi

Declara la inconstitucionalidad de la Ley la Ley 203 de 14 de diciembre de 2011, bajo el argumento de que los conflictos territoriales deben ser resueltos vía conciliación y tomando en consideración criterios históricos y culturales.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.4. "Ahora bien, la Ley 203, al establecer límites de unidades territoriales de forma vertical, sin la participación de los comunarios y pobladores que habitan esos territorios establecidos desde épocas ancestrales, ha vulnerado el art. 269.II y III de la CPE, así como la disposición contenida en el art. 270 de la Ley Fundamental, dado que la Ley impugnada desconoce que para el ordenamiento territorial a la luz de la actual Constitución, la decisión de creación y modificación de unidades territoriales, ya no es ahora potestad exclusiva del soberano, puesto que hoy en día, son los ciudadanos, los pueblos y naciones originario campesinas quienes deben decidir en base al consenso, cuál será su organización territorial"

Precedentes

FJ.III.4. "Ahora bien, la Ley 203, al establecer límites de unidades territoriales de forma vertical, sin la participación de los comunarios y pobladores que habitan esos territorios establecidos desde épocas ancestrales, ha vulnerado el art. 269.II y III de la CPE, así como la disposición contenida en el art. 270 de la Ley Fundamental, dado que la Ley impugnada desconoce que para el ordenamiento territorial a la luz de la actual Constitución, la decisión de creación y modificación de unidades territoriales, ya no es ahora potestad exclusiva del soberano, puesto que hoy en día, son los ciudadanos, los pueblos y naciones originario campesinas quienes deben decidir en base al consenso, cuál será su organización territorial".

Titulacion jurisprudencial

Los límites de unidades territoriales no pueden establecerse de forma vertical, sino a través de la participación de los ciudadanos, comunarios, pueblos indígenas y pobladores que habitan esos territorios, por lo que le está vedado a la Asamblea Legislativa Plurinacional resolver unilateralmente este tipo de conflictos, a través de la emisión de Ley.

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0393/2013

Sucre, 26 de marzo de 2013

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de inconstitucionalidad abstracta

Expediente: 00973-2012-02-AIA

Departamento: Oruro

En la acción directa o abstracta de inconstitucionalidad interpuesta por Oscar Rolando Choque Cayo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santiago de Huari provincia Sebastián Pagador del departamento de Oruro, demandando la inconstitucionalidad de la Ley 203 de 15 de diciembre de 2011, en todos sus artículos, emitida por la Asamblea Legislativa Plurinacional y promulgada por el Presidente del Estado Plurinacional, por infringir supuestamente los arts. 30.4 y 6, 115.II, 158.I.6, 269.II y 270 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 30 de mayo de 2012, cursante de fs. 116 a 122 vta., el accionante refiere que la Asamblea Legislativa Plurinacional, el 14 de diciembre de 2011, sancionó la Ley 203, que aprueba la delimitación del municipio de Huari de la provincia Sebastián Pagador del departamento de Oruro, con su capital Santiago de Huari; misma que fue promulgada y publicada el 15 de diciembre de 2011.

Dicha norma, se originó en un procedimiento administrativo emergente de la Ley de Unidades Político Administrativas, de 20 de noviembre de 2000, en cuyo art. 21 dispone que concluido el proceso, se pronunciará resolución fundada estableciendo los límites de la Unidad Político Administrativa respectiva y concluirá con un proyecto de ley delimitatorio que será remitido al Congreso Nacional para su sanción respectiva; procedimiento en cuya observancia por Resolución Ministerial (RM) 170/08 de 26 de mayo de 2008, en su art. 3, dispuso la remisión del proceso de delimitación de la provincia Sebastián Pagador y Primera Sección “Santiago de Huari”, al Congreso Nacional, junto con el proyecto de ley y sus anexos; Resolución Administrativa (RA) que fue confirmada por el fallo 016/2010 de 7 de enero, de la entonces Corte Suprema de Justicia de la Nación -ahora Tribunal Supremo-.

La RM 170/08, expresamente dispuso que el proyecto de ley adjunto a la misma, fuera remitido para su tratamiento al anterior Congreso Nacional y no a la Asamblea Legislativa Plurinacional, por cuanto hasta ese momento, aún no estaba vigente la nueva Constitución Política del Estado; sin embargo, desde mayo de 2008, mes en el que se remitió la referida Resolución Ministerial, hasta febrero de 2009, cuando se aprobó la nueva Norma Suprema, el entonces Congreso Nacional no debatió ni sancionó la referida Ley.En febrero de 2009, entró en vigencia la nueva Constitución Política del Estado, que en su art. 158.I.6 establece como atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional, aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y establecer sus límites de acuerdo con la Norma Suprema y la ley. En concordancia con este precepto constitucional, el 19 de julio de 2010, entró en vigencia la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) que en su art. 17 establece que, los conflictos de límites existentes entre municipios deberán ser resueltos en la vía conciliatoria considerando criterios históricos y culturales, si no existiera acuerdo o conciliación y agotado el trámite administrativo establecido en ley especial, los conflictos de límites existentes entre las unidades territoriales municipales de un mismo departamento y que no comprometan límites departamentales, serán dirimidos por referendo, a solicitud del Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado, a convocatoria de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley y, administrado por el Órgano Electoral Plurinacional.

Conforme al nuevo régimen constitucional, la Asamblea Legislativa Plurinacional únicamente tiene competencia y atribución constitucional para establecer límites territoriales de nuevas unidades políticas y no de las antiguas o de las preexistentes a la vigencia de la nueva Constitución Política del Estado, como es el caso del municipio de Huari, que es preexistente a la citada Ley Fundamental. En caso de controversias sobre límites entre dos o más unidades políticas municipales antiguas o preexistentes, es la ley especial señalada en el art. 17.II de la LMAD, la que deberá establecer el trámite administrativo para su resolución; normativa especial que todavía no ha sido sancionada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que además de este trámite administrativo de resolución, también tendrá que definir el órgano competente y el procedimiento previo para la conciliación mencionada en la norma; sin embargo, en el caso de la RM 170/08 y el fallo 016/2010, emitido por la entonces Corte Suprema de Justicia de la Nación, estas caducaron por cambio de órgano constitucional, en el lugar del Congreso Nacional la actual Asamblea Legislativa Plurinacional; en consecuencia, esta instancia legislativa no tiene atribución constitucional para establecer como lo hizo en la Ley 203, límites de unidades territoriales antiguas o preexistentes, además sobre un trámite legislativo caducado en el anterior Congreso Nacional, pues debió sancionar la “Ley Especial” señalada en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, definiendo los órganos y procedimientos conciliatorios y resolutivos de las controversias sobre límites entre unidades territoriales municipales, emitiendo una disposición transitoria de esa Ley Especial, estableciendo cómo se llevarían a cabo los trámites pendientes, entre los que se encuentra el conflicto de límites entre los municipios de Santiago de Huari y de Challapata.

Además de las irregularidades señaladas que se presentaron en el trámite legislativo de la Ley 203, el informe COTEA 009/2011-2012 de 6 de diciembre de 2011, emitido por la Comisión de Organización Territorial del Estado y Autonomías de la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional, señaló que el Proyecto de Ley tratado fue el PL 142/2011-2012 CS de “DELIMITACIÓN DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE HUARI DE LA PROVINCIA SEBASTIÁN PAGADOR DEL DEPARTAMENTO DE ORURO” (sic) y en la parte III de Conclusiones y Recomendaciones, sugirió aprobar el Proyecto de Ley 015/2010-2011; es decir, que analizó un proyecto de Ley y recomendó la aprobación de otro; aspecto que constituye un vicio de origen en el tratamiento legislativo de la Ley 203, que no fue subsanado por la Cámara de Senadores, por consiguiente, no existe certeza si el proyecto de ley definitivamente tratado por esa Cámara fue el PL 142/2011-2012 C.S. o el PL 015/2010-2011.

Por otra parte, la RM 170/08, remitió al anterior Congreso Nacional el proceso de delimitación de la provincia Sebastián Pagador, Primera Sección Santiago de Huari, junto con el proyecto de ley y sus anexos, conforme dispone en su artículo tercero; y, si la Asamblea Legislativa Plurinacional se considera con la potestad constitucional para hacerlo (atribución que no tiene), debió tratar legislativamente el proyecto de ley adjunto a dicha Resolución, es decir, el PL 015/2010-2011.remitido al anterior Congreso Nacional, pues comparando el texto de ese proyecto con el texto de la Ley sancionada no existe coincidencia, pues tratándose de proyectos de ley distintos que el proyecto de ley enviado con la RM 170/08, figuran como contenidos: “LISTA DE CANTONES” y “REGISTRO DE AZIMUTS”, a diferencia de la Ley 203, que excluyó los referidos contenidos, los que sí debieron ser considerados porque devienen de todo el trámite administrativo y judicial previo en base a la Ley de Unidades Político Administrativo que en definitivo no fue acordado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que analizó otro proyecto de ley, habiéndose aprobado y sancionado la misma, a pesar de los reclamos de las autoridades civiles, indígenas y cívicas del municipio de Huari.

Desde otra perspectiva, con relación a la falta de designación de los Cantones en la Ley 203, a diferencia del Proyecto de Ley de la RM 170/08, que los incluye, confirma que éste procedimiento nació y se desarrolló estrictamente vinculado a la anterior Constitución Política del Estado y al extinto Congreso Nacional, Ley Fundamental abrogada que reconocía la figura territorial de los cantones, a diferencia de la nueva Norma Suprema que no los reconoce, razón por la cual el procedimiento legislativo en el anterior Congreso Nacional y referido a la anterior Constitución Política del Estado, caducó por el cambio de régimen y de órgano constitucional, de tal forma que la Ley 203, quedó totalmente desconectada de los antecedentes sobre los cuales se basa, porque los mismos se vinculan a otro régimen constitucional y a la nueva Asamblea Legislativa Plurinacional.

Con relación a la omisión del “REGISTRO DE LOS AZIMUTS” en la Ley 203, no existe explicación racional alguna, ni siquiera por el cambio de régimen constitucional, entendiendo que la única explicación irracional está basada en las vertiginosas sesiones de la Cámara de Senadores y de Diputados motivadas por la presión violenta y bloqueo de la carretera troncal Oruro-Potosí por los pobladores de Challapata, lo que constituye otro vicio constitucional consistente en la actuación coaccionada de los legisladores nacionales y no libre como debiera ser en un estado democrático.

Como consecuencia de la delimitación efectuada por la Ley 203, como consta en el mapa jurisdiccional que forma parte de la misma, quedaron territorialmente y poblacionalmente divididos, escindidos, segregados y disgregados diferentes ayllus que cuentan con sus respectivos títulos ejecutoriales y otros que se encuentran en trámite ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), mismos que pertenecen a la provincia Sebastián Pagador y que de acuerdo a la Disposición Transitoria Séptima de la nueva Constitución Política del Estado, adquieren la calidad de Territorios Indígena Originario Campesinos (TIOCs), con todos los derechos de los pueblos indígenas que son y serán titulares de los mismos.

Por efecto de la Ley 203, se vulneran los derechos colectivos de los titulares reconocidos en la nueva Constitución Política del Estado como los relativos a la unidad de su organización territorial, a la participación democrática para cualquier creación, modificación o delimitación de estas unidades territoriales, a la libre determinación y territorialidad, y a la titulación colectiva de sus tierras y territorios, pues esta última, conforme surge de los respectivos títulos ejecutoriales, establece coordenadas geográficas para cada uno de los TIOCs que configuran unidades territoriales específicas y una pertenencia político administrativa a la provincia Sebastián Pagador del departamento de Oruro, que los habitantes de ésta provincia y del municipio de Huari, democráticamente quieren preservar, siendo a tal grado la violación de esos derechos colectivos, como consecuencia de la vigencia de la Ley 203, que divide, escinde, disgrega y segrega territorios, comunidades, pueblos, estancias, janthas, plazas, iglesias, cementerios, escuelas, canchas deportivas, casas, familias, sembradíos, canchones y pastoreos, al encontrarse una parte de ellos en la provincia Sebastián Pagador y otra parte, en la provincia Eduardo Abaroa, como se demuestra en el mapa jurisdiccional que forma parte de la Ley 203 ahora impugnada.

Consiguientemente, ninguna ley puede imponerse a la realidad de la vida en contradicción con elsentimiento de importantes grupos humanos de población, con el propósito de cambiar a la fuerza tradiciones, identidades culturales, usos, costumbres y formas de vida fuertemente arraigadas, convirtiéndose la ley en lugar de un instrumento de pacificación, concordia y tranquilidad pública, en un foco generador de conflictos, intranquilidad, enfrentamientos y violencia; razones por las cuales las autoridades municipales, indígenas y cívicas de la provincia Sebastián Pagador y el municipio de Huari, así como la población que reside en el lugar, están en desacuerdo unánime con relación a los efectos de la Ley 203, que de manera evidente se opone a las normas constitucionales contenidas en los arts. 30.4 y 6, 115.II, 158.I.6, 269.II y 270 de la CPE, por cuanto la Asamblea Legislativa Plurinacional, únicamente debe definir los límites de municipios u otras unidades territoriales nuevas y no así definir los conflictos de límites de unidades territoriales ya existentes. Además, se vulneró el debido proceso al no haberse seguido el procedimiento legislativo de la sanción de la Ley impugnada, pues se revisó un texto del proyecto de ley y se aprobó otro. Del mismo modo, se vulneró el art. 270 de la CPE, al haber dividido territorial y poblacionalmente a los TIOCs, así como la voluntad democrática de sus habitantes y el derecho a la libre determinación.

Por los fundamentos expuestos, solicita que previo el trámite correspondiente, se dicte sentencia constitucional declarando la inconstitucionalidad de la Ley 203 de 15 de diciembre de 2011, en todos sus artículos con todos los efectos abrogatorios establecidos en las normas constitucionales.

I.2. Admisión y citación

Por AC 0610/2012-CA de 15 de junio, la Comisión de Admisión de este Tribunal, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta, planteada por Oscar Rolando Choque Cayo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santiago de Huari, provincia Sebastián Pagador del departamento de Oruro, ordenando que la acción y el Auto de admisión se pongan en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como representante del órgano que generó la norma impugnada, lo cual se cumplió el 10 de agosto de 2012 (fs. 141).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Por memorial presentado el 31 de agosto de 2012, cursante de fs. 851 a 857, el Vicepresidente del Estado Plurinacional y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, formuló sus alegatos señalando que:

La acción que observa como inconstitucional la Ley 203, carece de todo fundamento sustentable por cuanto dicha ley en ningún momento vulnera la actual Constitución Política del Estado, al haberse creado dentro del marco de otra normativa tanto constitucional como legal anterior a la vigente, generando efectos en base a los principios de ultra actividad de la ley y de seguridad jurídica, que caracterizan el Estado de Derecho en el que vivimos.

Con relación al fundamento del accionante que afirma que la Asamblea Legislativa Plurinacional, únicamente tendría atribución para aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y no así de un municipio antiguo como el municipio de Huari, corresponde señalar que la Ley objeto de la acción de inconstitucionalidad abstracta, de acuerdo a los antecedentes, se sujetó a un procedimiento administrativo, en base a una norma constitucional y legal anterior a las ahora vigentes, generando efectos como garantía de la ciudadanía en función al principio de seguridad jurídica y ultraactividad de la ley, a fin de no vulnerar el derecho adquirido de los pobladores del municipio de Huari. La "Ley de Delimitación" objetada en la presente acción, tuvo su origen en la solicitud de 4 de agosto de 2003, presentada por el Alcalde de dicho municipio y de sus representantes, tal como consta en los respectivos informes de Comisión, tanto de la Cámara de Diputados como de la de Senadores, habiéndose aplicado el procedimiento administrativo de delimitación establecido en la Ley deUnidades Político Administrativas; cumpliendo con todos los requisitos y normas pertinentes, se emitió la RM 170/08, por el Ministerio de la Presidencia, antes de Desarrollo Sostenible, conforme prevé el art. 21 de la citada Ley; Resolución que fue impugnada mediante proceso contencioso administrativo, planteado por el mismo municipio, dando lugar al fallo 016/2010, emitido por la entonces Corte Suprema de Justicia de la Nación, que confirmó la RM 170/08 impugnado, ordenando su cumplimiento, dando fin al procedimiento administrativo y por consiguiente, su remisión al Congreso.

Cumplidos los trámites mencionados, la Asamblea Legislativa Plurinacional, sancionó el proyecto en consideración a la atribución prevista por el art. 158.I.3 de la CPE, el tratamiento y posterior sanción del proyecto se remite a la única instancia que tiene como atribución el dictar leyes, conforme establece el art. 6.I de la propia Ley 203, que expresamente reconoce su validez de conformidad a la anterior Constitución Política del Estado.

De acuerdo a lo previsto por los párrafos I y II de la Disposición Transitoria Décima Sexta de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, se suspendieron temporalmente la admisión de nuevas solicitudes de creación, delimitación, supresión y/o anexión de unidades territoriales, hasta ciento ochenta días posteriores a que se dicte una nueva normativa que regule su tratamiento en el marco de lo establecido en la Constitución Política del Estado. Asimismo, se suspendió la atención y resolución de los procesos administrativos de creación, delimitación, supresión y/o anexión de unidades territoriales, radicados ante los gobiernos departamentales, Ministerio de Autonomía y Consejo de Asuntos Territoriales por igual término, situación que no correspondía al caso motivo de la acción, por cuanto ya había concluido y se había ordenado su remisión al Congreso; en consecuencia, el procedimiento legislativo no podía ser suspendido y por el contrario debía seguir su curso hasta la sanción de la ley, como efectivamente ocurrió.

Por otra parte, si bien en las conclusiones y recomendaciones del informe COTEA 009/2011-2012 emitido por la Cámara de Senadores, no se trascribió en la parte final el número correcto del proyecto, sólo constituye un error humano de transcripción que no implica un vicio de nulidad que pudiera afectar a todo el procedimiento, error que fue salvado por el informe de Comisión de la Cámara de Diputados; instancia que finalmente remitió el proyecto al Ejecutivo para su promulgación.

Con relación a la afirmación de haberse vulnerado el art. 270 de la CPE, no es evidente porque la Ley impugnada fue producto de un procedimiento administrativo, sujeto a normativa constitucional y legal anterior a la vigente y teniendo en cuenta que Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos, un procedimiento de delimitación no puede significar la vulneración del principio de unidad.

Sobre la denuncia de vulneración de la voluntad democrática, es necesario anotar que el procedimiento administrativo llevado a cabo y del cual emerge la ley observada como inconstitucional, fue iniciado a solicitud del propio municipio, a través de su Alcalde y sus representantes, cumpliendo los requisitos exigidos en la Ley de Entidades Político Administrativas, por lo que mal se podría señalar una vulneración de la voluntad democrática cuando el procedimiento del cual deriva, fue iniciado a petición de la propia población.

La delimitación mencionada, de ninguna manera configura la violación de los derechos a la libre determinación, territorialidad y titulación colectiva, previstas en el art. 30.II.4 y 6 de la CPE, toda vez que estos derechos pueden ser ejercidos por las naciones o pueblos indígena originario campesinos, puesto que las “TCO’s o TIOC’s” (sic), incluso podrían traspasar límites municipales, en mérito a su declaración como territorios ancestrales, conforme garantizan los arts. 290.I y 293.I de la CPE, encuyo marco, el art. 59 de la LMAD, determina que cuando la conformación de una Autonomía Indígena Originario Campesina basada en el territorio indígena originario campesino afecte límites de distritos municipales, el gobierno autónomo municipal correspondiente, procederá a la nueva distritación acordada con el pueblo o nación indígena originario campesina, o cuando la conformación de una autonomía indígena originario campesina basada en territorio originario afecta límites municipales y las unidades territoriales de las cuales se disgrega la nueva unidad territorial resultan inviables, la autoridad competente deberá aprobar una resolución para la nueva delimitación, que no afecte los límites del territorio indígena originario, que permita establecer un perímetro para la modificación del municipio afectado que garantice la continuidad territorial de aquellos espacios no comprendidos en el territorio indígena originario campesino, manteniéndose en el municipio afectado o pasando a formar parte de otro colindante, lo cual no implica la afectación de los derechos propietarios y territoriales sobre la totalidad del territorio indígena originario campesino, ni respecto a las propiedades que no sean parte de éste y pasan a conformar la nueva unidad territorial.

En consideración al marco constitucional y legal citado, las “TCO’s o TIOC’s” (sic), desde ningún punto de vista tendrían que verse afectados en su derecho a la libre determinación y territorialidad, como a la titulación colectiva de tierras y territorios con la delimitación efectuada en el municipio de Santiago de Huari, debiendo en todo caso, seguir el procedimiento que corresponda para hacer valer sus pretensiones y constituirse en una jurisdicción autónoma.

En mérito a las consideraciones efectuadas, solicita se declare la constitucionalidad de la Ley 203 de 15 de diciembre de 2011, al no ser contrapuesta a ningún precepto constitucional.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones: